英國監(jiān)察專員的類型、功能及啟示*

張 倩

(武漢大學(xué)臺灣研究所，湖北 武漢 430072)

英國監(jiān)察專員的類型、功能及啟示*

張 倩

(武漢大學(xué)臺灣研究所，湖北 武漢 430072)

英國的監(jiān)察專員主要包括公共監(jiān)察專員、私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員等類型。公共監(jiān)察專員在充分運用調(diào)查權(quán)和建議權(quán)的基礎(chǔ)上，不僅有效的實現(xiàn)了對行政機關(guān)不當(dāng)行政行為的監(jiān)督，還在實踐中不斷發(fā)展了“善政”的基本原則。私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員在政府改革、司法改革及歐盟ADR指令的背景之下，逐漸成為解決消費者糾紛的主體。監(jiān)察專員對英國善政、廉政和勤政的推進(jìn)、人權(quán)的保障、法治的維護等方面發(fā)揮了重要作用。這種制度安排對于中國監(jiān)察制度改革在角色定位、功能配置和組織架構(gòu)等方面均具啟示意義。

類型 功能 善政 廉政 勤政

引 言

提到“ombudsman”，我們很容易將其與議會監(jiān)察專員相聯(lián)系，國內(nèi)學(xué)者在對國外監(jiān)察專員制度進(jìn)行考察時，也主要針對議會監(jiān)察專員。①但是議會監(jiān)察專員只是監(jiān)察專員的一種，如英國除了議會監(jiān)察專員，還有醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員、地方政府監(jiān)察專員、公共服務(wù)監(jiān)察專員、金融監(jiān)察專員等。從世界范圍內(nèi)看，瑞典國王查爾斯十二世1713年在瑞典政府內(nèi)部所設(shè)立的司法大臣(Chancellor of Justice)可以看作現(xiàn)代“ombudsman”的雛形，但司法大臣由政府任命并遵循政府的指令，不能夠充分監(jiān)督政府并保護公民。因此，瑞典在1809年《憲法》中建立了一個對議會負(fù)責(zé)而不是對國王負(fù)責(zé)的司法監(jiān)察專員(Justice ombudsman)。Caiden認(rèn)為司法特派員的功能是“監(jiān)督法律、法規(guī)的遵守[1]P15”；Charles Howard認(rèn)為司法特派員享有調(diào)查的權(quán)力，并且具有起訴從事不法行為或者沒有履行公務(wù)職責(zé)的個人。[2]P5繼瑞典司法監(jiān)察專員之后，該制度在斯堪的納維亞地區(qū)傳播開，如芬蘭1919年建立了國會監(jiān)察使公署(Office of Parliamentary Ombudsman)、丹麥1954年通過《監(jiān)察使法案》(The Ombudsman Act)，并于1955年成立國會監(jiān)察使公署(Parliamentary Ombudsman)、挪威1962年成立國會監(jiān)察使公署(Parliamentary Ombudsman)。

從20世紀(jì)60年代開始，監(jiān)察專員制度的影響不再局限于斯堪的納維亞地區(qū)，而是擴展到整個世界范圍之內(nèi)；與此同時，監(jiān)察專員制度也逐漸從最初的公共部門流向私部門，一時之間形成了“ombudsmania”(監(jiān)察使熱)。英國也在此段時間受到了監(jiān)察專員制度的影響，并不斷發(fā)展了監(jiān)察專員制度，逐漸形成了具有英國特色的公共監(jiān)察專員、私部門監(jiān)察專員以及混合監(jiān)察專員。

研究ombudsman的學(xué)者對其發(fā)展做了不同標(biāo)準(zhǔn)的劃分。如Diamandouros認(rèn)為監(jiān)察專員可以分為三股歷史浪潮：第一股浪潮是包括瑞典和芬蘭在內(nèi)的經(jīng)典監(jiān)察專員；第二股浪潮是被稱作“機能不良”的監(jiān)察專員，主要處理不當(dāng)行政行為(maladministration)；第三股浪潮是為了應(yīng)對從專制國家向民主國家轉(zhuǎn)型應(yīng)運而生的監(jiān)察專員。[3]P22-23L.Reif將監(jiān)察專員分為了三種：經(jīng)典型監(jiān)察專員(classical ombudsman, i.e. the concept complies with the definition of the International Bar Association②)、被授予了附加職能的混合監(jiān)察專員(hybrid ombudsman)[4]P2以及專門監(jiān)察專員(specialized ombudsman)[4]P78；也有學(xué)者從組織功能的視角對監(jiān)察專員進(jìn)行了分類，如K.Heede將監(jiān)察專員分為了監(jiān)督型監(jiān)察專員(control ombudsman)和救濟型監(jiān)察專員(redress ombudsman)；[5]再如Kucsko-Stadlmayer從監(jiān)察專員權(quán)能角度將其分為了三種：第一種是經(jīng)典型監(jiān)察專員；第二種是法治型監(jiān)察專員，第三種是人權(quán)保障型監(jiān)察專員。[6]P61及以下英國監(jiān)察專員的發(fā)展基本對應(yīng)了以上的分類。除此之外，英國的監(jiān)察專員屬于英國行政裁判系統(tǒng)，即英國的監(jiān)察專員除了具備以上提到的維護法治、糾正行政不善和保障人權(quán)的功能，還具有解紛功能。③

從整個英國歷史發(fā)展的進(jìn)程看，英國的監(jiān)察專員制度的發(fā)展不僅僅是該制度本身的衍變，還是英國公共服務(wù)變化面向的反映和中央政府對北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士權(quán)力下放過程的展現(xiàn)以及英國糾紛解決方式的變化。譬如，私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生反映了英國公共服務(wù)的變化面向；由蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員(Scottish Public Service Ombudsman,以下簡稱SPSO)和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察(Public Service Ombudsman for Wales,以下簡稱PSOW)替代原來由醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員受理的蘇格蘭及威爾士境內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)糾紛則體現(xiàn)了中央權(quán)力的下放；監(jiān)察專員與行政裁判體系的不斷融合反映了英國行政糾紛解決方式的變化。

一、英國監(jiān)察專員制度的類型

從1967年英國第一個監(jiān)察專員的出現(xiàn)，到后來地方監(jiān)察專員以及私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生，再到今天，英國監(jiān)察專員制度經(jīng)歷了復(fù)雜的變革過程。以時間和職能為主線可以將英國監(jiān)察專員分為如下類型或發(fā)展階段：純粹公共部門監(jiān)察專員階段(1960-1970)、私部門監(jiān)察專員產(chǎn)生階段(1980s～1990s前期)、私部門監(jiān)察專員發(fā)展階段(1990s前期～今)、公私混合監(jiān)察專員產(chǎn)生及發(fā)展階段(1990s中期～今)、一站式監(jiān)察專員部門的產(chǎn)生及發(fā)展階段(21s早期)。[7]P9-11

(一)純粹公共部門監(jiān)察專員(Public sector)(1960～1970)

如其他國家一樣，英國的監(jiān)察專員制度首先出現(xiàn)在公共部門。隨著管制國家的式微和福利國家的到來，政府需要回應(yīng)更多的公民訴求；同時，過去政府所需要承擔(dān)的責(zé)任已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要。英國1967年成立的第一個監(jiān)察專員——議會監(jiān)察專員——便是與克里切爾高地事件④中，農(nóng)業(yè)部合法但不合理的做法有著緊密的關(guān)系。到1974年，英國關(guān)鍵的公共服務(wù)部門基本都設(shè)立了監(jiān)察專員。這個階段成立的監(jiān)察專員包括根據(jù)1967年《Parliamentary Commissioner Act》建立的英國議會行政監(jiān)察專員(Parliamentary Commissioner for administration)、根據(jù)1969年《Northern Ireland Parliamentary Commissioner Act》設(shè)立的北愛爾蘭議會監(jiān)察專員、根據(jù)1977年《Health Service Act》設(shè)立的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員、根據(jù)1974年《Local Government Act》設(shè)立的英格蘭地方行政監(jiān)察專員和威爾士地方行政監(jiān)察專員(Commission for Local Administration)以及根據(jù)1975年《Local Government (Scotland) Act》設(shè)立的蘇格蘭地方行政監(jiān)察專員。

公共監(jiān)察專員的權(quán)力主要包括調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和建議權(quán)，他們的建議雖然對政府或公共部門沒有強制約束力，但是政府和公共部門鑒于監(jiān)察專員所具有的權(quán)威以及對本部門聲譽的考慮，會全部或部分采納監(jiān)察專員的建議。譬如，如果議會監(jiān)察專員認(rèn)為政府或公共部門并不想對其作出的不公正的行為進(jìn)行矯正，他享有向議會提出特別報告的權(quán)力。雖然這個權(quán)力議會監(jiān)察專員很少使用，從1967年至今一共運用了7次，⑤但是監(jiān)察專員的這項權(quán)力，對政府及公共部門具有絕對的震懾力。最近幾起監(jiān)察專員提起特別報告的案件顯示，政府即使不全部接受監(jiān)察專員所提出的建議，但至少會在某個或某些點上對監(jiān)察專員的建議作出讓步。[8]P7公共監(jiān)察專員的主要任務(wù)是依據(jù)靈活的程序，通過其所掌握的調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和建議權(quán)，審查政府及公共部門的不當(dāng)行政行為，并就這些不當(dāng)行政行為向政府或公共部門提出建議，以督促政府及公共部門對其不當(dāng)行政行為進(jìn)行矯正并確保他們承擔(dān)全面責(zé)任。

(二)私部門監(jiān)察專員(Private sector)(1980s～今)

1979年，英國保守黨執(zhí)政之后，實行“非國有化改革”，原來屬于公共部門的機構(gòu)，如能源公司、自來水公司、電信部門以及公共交通部門逐漸私有化。之后的政府還將大部分公共住房(council housing)出售給租戶或者移交給住房協(xié)會，部分公共醫(yī)療也被外包給私人公司。[9]“非國有化改革”直接導(dǎo)致了公共服務(wù)提供方式的變化，這種變化使得私部門可以提供公共服務(wù)，為了解決公民在接受私部門提供公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的各種糾紛，監(jiān)察專員制度逐漸向私部門蔓延，這一過程促成了私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生和發(fā)展。

1981年英國保險業(yè)為了迎合消費者運動，首先在保險行業(yè)內(nèi)部建立了一種新的服務(wù)模式——由保險業(yè)者出錢為消費者提供一種免費、獨立的糾紛解決服務(wù)。這種行業(yè)內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的糾紛解決機制可以作為消費者向法院訴訟維權(quán)的替代方式。雖然這個個性化的糾紛解決部門類似于公共部門中的監(jiān)察專員，但是在運作上卻相差很大，如它沒有聽證程序。[10]繼保險業(yè)監(jiān)察專員之后，英國在銀行、投資、證券及信托等諸多個金融機構(gòu)都建立了這樣的糾紛解決機制和監(jiān)察專員，包括銀行監(jiān)察專員、建筑協(xié)會監(jiān)察專員、投資監(jiān)察專員等。[7]P10起初，這些監(jiān)察專員的出現(xiàn)是金融行業(yè)的自律、自發(fā)行為，后來才逐漸由議會賦予其法律地位。

從總體上看，私部門監(jiān)察專員的發(fā)展從20世紀(jì)90年代前期一直延續(xù)到今天，期間的發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為兩個方面：(1)前階段在金融行業(yè)內(nèi)自發(fā)產(chǎn)生的六個監(jiān)察專員——銀行監(jiān)察專員、建筑協(xié)會監(jiān)察專員、保險監(jiān)察專員、投資監(jiān)察專員、個人投資機構(gòu)監(jiān)察專員和證券及期貨事務(wù)監(jiān)察專員[4]P44。由英國金融服務(wù)管理局(Financial Service Authority，以下簡稱FSA)根據(jù)《The Financial Service and Markets Act》(2000)，在其內(nèi)部下設(shè)金融服務(wù)監(jiān)察專員(Financial Ombudsman Service，以下簡稱FOS)，由FOS受理消費者對FSA所管制金融公司的投訴[11]，F(xiàn)OS每年要向FAS提交年度報告。這一融合過程增強了FSA的金融管控能力。(2)私部門監(jiān)察專員由金融行業(yè)逐漸擴展到其他私部門，如房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)和物流行業(yè)等[12]P249，英國在這些領(lǐng)域設(shè)立了監(jiān)察專員，如房產(chǎn)監(jiān)察專員、物流監(jiān)察專員。至此，與公民生活密切相關(guān)的私部門中都設(shè)立了監(jiān)察專員，以處理公民對私部門的投訴，從而更靈活快捷的處理公民與私部門之間的糾紛。

私部門監(jiān)察專員較之公共監(jiān)察專員具有以下幾點不同：(1)私部門監(jiān)察專員運作所需要的資金由這些金融行業(yè)自行負(fù)擔(dān)。[9]一部分來源于FAS所管制的公司每年繳納的年費；另一部分來自FOS所收取的被投訴公司繳納的案件處理費，這個費用需要FOS提交FAS審批，每個公司每年的前三個案子不收取費用，從第四個案子開始收費，每件500英鎊。而公共監(jiān)察專員運行所需要的資金由政府提供；(2)私部門監(jiān)察專員不僅受理有關(guān)法律的投訴，還受理關(guān)于行政不善的投訴，如行為的公平和合理；而公共監(jiān)察專員只對政府不當(dāng)行政行為進(jìn)行審查，政府行為的合法性由法院審查[10]；(3)如果消費者在規(guī)定的時間內(nèi)接受監(jiān)察專員的決定，那么該決定對控訴雙方都具有約束力；反之，則沒有。消費者可以向法院起訴該公司。而公共監(jiān)察專員出具的建議書，對政府并沒有強制約束力?？傊?，這個階段所出現(xiàn)的監(jiān)察專員更加關(guān)注糾紛的解決而不是責(zé)任。

(三)混合監(jiān)察專員(Hybrid)⑥(1990s中期～2000s)

20世紀(jì)90年代中期開始，英國政府通過立法設(shè)立了一種覆蓋某個行業(yè)組織、受理消費者對這個組織內(nèi)的服務(wù)提供者所提供的服務(wù)不滿的投訴的監(jiān)察專員。設(shè)立監(jiān)察專員的這些行業(yè)或部門所具有的準(zhǔn)公共性質(zhì)使他們與眾不同，如他們提供的高等教育和房屋租賃服務(wù)便具有公私元素，而這些行業(yè)本身也具有提供公共服務(wù)的義務(wù)。因此，這種監(jiān)察專員不同于公共監(jiān)察專員和私部門監(jiān)察專員的性質(zhì)，而被稱為混合監(jiān)察專員。需要說明的是，混合監(jiān)察專員是一個被法律規(guī)制的公共主體，負(fù)責(zé)監(jiān)督公共政策所關(guān)注的私部門。因此，愛爾蘭監(jiān)察專員和信息專員Peter Tyndall認(rèn)為英國的混合監(jiān)察專員從職能上更接近于公共監(jiān)察專員。但是與公共監(jiān)察專員不同的是，混合監(jiān)察專員的建議書對本行業(yè)組織內(nèi)的服務(wù)提供者具有約束力。[9]

英國在關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域都存在這樣的混合監(jiān)察專員，如金融服務(wù)、養(yǎng)老金、通信、法律服務(wù)、教育及能源等。這個階段所產(chǎn)生的監(jiān)察專員包括金融監(jiān)察專員、法律監(jiān)察專員⑦、住房監(jiān)察專員、通信監(jiān)察專員、能源監(jiān)察專員及高等教育監(jiān)察專員等。

當(dāng)然，混合監(jiān)察專員并不直接受理公民的投訴，而是要求公民先向提供服務(wù)的公司投訴部門投訴，只有在該公司投訴部門的解決方案不能滿足公民要求時，才受理公民向其提起的投訴。如FOS只能在申訴人窮盡所投訴的金融企業(yè)內(nèi)部的救濟仍然沒有得到想要的結(jié)果的情況下，才能行使它的裁判權(quán)。FOS通過調(diào)查會盡可能的在申訴人和被投訴的金融企業(yè)之間達(dá)成一個中立的解決方案。如果不能成功調(diào)解雙方的糾紛，F(xiàn)OS可以出具建議書，如果任何一方要求FOS提供更進(jìn)一步的審查，F(xiàn)OS會出具一個紙質(zhì)的決定書。如果FOS認(rèn)為申訴成立，可以要求它管轄內(nèi)的金融企業(yè)向申訴人提供貨幣補償。[12]再如，法律監(jiān)察專員并不受理個人因為對律師的不滿而提起的申訴。如果申訴人對律師的服務(wù)不滿，首先需要向該律師所在的律師協(xié)會投訴，由其所在的律師協(xié)會先對申訴進(jìn)行處理，申訴人如果對律師協(xié)會的處理不滿意，才可以向法律監(jiān)察專員提出申訴。[4]P45也就是說，法律監(jiān)察專員處理的是申訴人對各律師協(xié)會處理結(jié)果不滿的申訴，而不受理針對律師個人的投訴。

(四)“一站式監(jiān)察專員”(one-stop-shop)(21s早期～今)

從嚴(yán)格意義上講，“一站式”監(jiān)察專員并不是一種獨立的監(jiān)察專員類型，而是監(jiān)察專員受理投訴和解決糾紛的一種方式，鑒于上文所提及的三種監(jiān)察專員無法涵蓋“一站式”監(jiān)察專員，所以本文也將其作為一種監(jiān)察專員的類型?！氨忝窀咝г瓌t”是行政法上的重要原則，“一站式”監(jiān)察專員便是對這一行政法原則的體現(xiàn)，蘇格蘭和威爾士分別根據(jù)2002年《Scottish Public Services Ombudsman Act》和2005年的《The Public Services Ombudsman (Wales) Act 》所設(shè)立的公共服務(wù)監(jiān)察專員便是最具代表性的“一站式”監(jiān)察專員。蘇格蘭和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員受理公民對本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)提出的投訴，包括轄區(qū)內(nèi)公共部門提供的公共服務(wù)和私部門提供的公共服務(wù)，如前文提到的社會房屋租賃、高等教育等事項。一站式監(jiān)察專員不僅促進(jìn)了公共服務(wù)部門之間以及公私服務(wù)部門之間的融合，也改變了公民使用公共服務(wù)的方式和為公民提供更為便捷高效的申訴方式。除了威爾士和蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員之外，地方政府監(jiān)察專員在經(jīng)過2007年第1889號監(jiān)管改革命令(the Regulatory Reform Order 2007 No.1889)和2007年《地方政府和公眾參與健康法案》(Local Government and Public Involvement in Health Act)的修訂，其為公民提供社會保健服務(wù)投訴的一站式服務(wù)。[13]

在實踐中，蘇格蘭和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員除了是一種典型的“一站式”監(jiān)察專員，同時，也是英國中央政府分權(quán)的表現(xiàn)。如按照英國的傳統(tǒng)，議會監(jiān)察專員和醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員同屬一人，其管轄權(quán)及于整個英國，除了北愛爾蘭。中央政府分權(quán)之后，議會監(jiān)察專員與英格蘭的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員合并，醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員僅受理英格蘭地區(qū)公民對英國國民健康服務(wù)(NHS)所提出的投訴，而不再管轄蘇格蘭和威爾士境內(nèi)的公民對英國國民健康服務(wù)所提出的投訴。蘇格蘭和威爾士公民因?qū)τ鴩窠】捣?wù)所提出的投訴由蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員受理。

二、英國監(jiān)察專員的功能衍變

英國監(jiān)察專員的發(fā)展主要表現(xiàn)在其功能的衍變，這種功能的衍變與英國政府2010年之后進(jìn)行的政府改革、司法改革以及歐盟ADR指令等背景存在千絲萬縷的關(guān)系。如果說英國監(jiān)察專員在成立之初是為了監(jiān)督行政機關(guān)的不當(dāng)行政，以促進(jìn)社會正義的實現(xiàn)；那么，時至今日，靈活高效的解決糾紛及有效回應(yīng)老齡化社會現(xiàn)狀、消費者日益增長的維權(quán)意識和科技發(fā)展等方面的需求已經(jīng)毫無疑問成為監(jiān)察專員所具有的社會功能。毋庸置疑，英國監(jiān)察專員在監(jiān)督行政不當(dāng)和處理糾紛的過程中，不僅促進(jìn)了英國行政過程中“善政”原則的發(fā)展，而且提升了公共服務(wù)的品質(zhì)。

(一)監(jiān)察專員逐漸成為英國糾紛解決的主體

過去，監(jiān)察專員被看作是司法系統(tǒng)之外的解紛主體，隨著英國政府改革、司法改革及歐盟ADR指令的不斷推進(jìn)，監(jiān)察專員逐漸成為英國廣義司法系統(tǒng)中的一部分，而不再是司法系統(tǒng)之外的糾紛解決主體。

英國司法改革中的司法緊縮政策，尤其是對對抗性司法的緊縮政策，對英國的民事和行政司法系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大影響。如司法部采取了諸多措施限制司法審查的適用[14]、減少法律援助的預(yù)算[15]以及關(guān)閉法院[16]等。這一系列的司法緊縮政策，都使得英國政府在實踐中積極探索和尋找處理糾紛的更為靈活的方式，監(jiān)察專員制度無疑是一個很好的選擇。如監(jiān)察專員協(xié)會的54個成員，都可以運用標(biāo)準(zhǔn)法庭和仲裁庭的方式對糾紛進(jìn)行裁斷，他們所提供的裁斷服務(wù)廣泛覆蓋了民事和行政裁判領(lǐng)域。也就是說，監(jiān)察專員不僅逐漸成為英國行政與民事司法系統(tǒng)中的一部分，而且從長遠(yuǎn)來看，其可能會成為英國民商事糾紛解決的主要部門。

2010年之前，英國許多公私領(lǐng)域尚未被監(jiān)察專員所覆蓋，但是2010年之后，這種空隙被逐漸填補。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)除了得益于上文提到的政府改革和司法改革，歐盟ADR指令的制定功不可沒。歐盟ADR指令，即“the Directive 2013/11/EU on Alternative Dispute Resolution for Consumers”。簡單來說，歐盟ADR指令，要求歐盟成員國在指令覆蓋的所有交易領(lǐng)域為消費者提供可替代性糾紛解決方案。在指令未覆蓋的商品領(lǐng)域，經(jīng)營者可以選擇是否適用可替代性糾紛解決方案，但是他必須告知消費者他們領(lǐng)域存在的可替代性糾紛解決方案。因此，相較于傳統(tǒng)的ADR機制，歐盟的這個ADR對于消費者和經(jīng)營者而言，并不存在選擇的余地，因為其基本上將替代性糾紛解決方案作為指令所覆蓋領(lǐng)域中糾紛解決的必選項，這樣做有效的矯正了消費者與經(jīng)營者之間的力量懸殊。因此，歐盟的這個ADR指令有別于傳統(tǒng)ADR模式，有鑒于此，有學(xué)者將該指令稱為“CADR”或者“CDR”[17]P593-608。

從效力上看，歐盟制定的指令(Directive)并不能當(dāng)然成為成員國國內(nèi)法，即歐盟指令只是歐盟提出的具體立法目標(biāo)，如何轉(zhuǎn)化為成員國國內(nèi)法，由成員國自行決定。英國政府通過2015年制定的“the Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes Regulations”完成了該指令的轉(zhuǎn)化，并于2015年10月1日在英國境內(nèi)全面實行。目前，私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員是英國眾多消費者可替代性糾紛解決方案中最為重要的一種模式。[18]P138英國政府制定的“the Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes Regulations”沒有增加任何額外的程序標(biāo)準(zhǔn)，但是要求主管部門在最低的程序標(biāo)準(zhǔn)上提高程序標(biāo)準(zhǔn)。歐盟ADR指令在英國的轉(zhuǎn)化及適用，促使監(jiān)察專員成為了民商事糾紛解決的主要主體，為消費者提供了一種更為經(jīng)濟和便捷的糾紛解決途徑。

(二)監(jiān)察專員與善政(good administration)

善政主要與公共監(jiān)察專員的功能相關(guān)，公共監(jiān)察專員在成立之初，本身便暗含促進(jìn)善政的功能，但是監(jiān)察如何促進(jìn)善政在英國存在不同的看法。

就其性質(zhì)而言，監(jiān)察專員與善政之間的關(guān)系主要圍繞其三種角色而展開——消防員(fire-fighting)、審查員(fire-watching)及預(yù)防員(fire-prevent)。所謂的消防員是指監(jiān)察專員通過對具體的投訴個案進(jìn)行審查，以糾正行政機關(guān)的不當(dāng)行政行為，實現(xiàn)個案中的善政；所謂的審查員是指監(jiān)察專員應(yīng)該透過其所受理的個案，對個案所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行更加深入的調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域所存在的系統(tǒng)性問題，并通過監(jiān)察專員所掌握的專業(yè)知識，對行政不善進(jìn)行校正，進(jìn)而實現(xiàn)個案所涉領(lǐng)域的善政；所謂的預(yù)防員是指賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)，其可以在未收到個案投訴之前，就采取行動主動出擊對其認(rèn)為存在行政不善的行政機關(guān)和公共部門進(jìn)行審查，即監(jiān)察專員成為預(yù)防行政不善發(fā)生的第一道防線。[19]P100-115監(jiān)察專員預(yù)防員的功能在近些年逐漸成為監(jiān)察專員的主要功能。如有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣，申訴專員模式最令人激動的潛力在于它有可能在不當(dāng)行政切實出現(xiàn)之前，就識別出系統(tǒng)性的管理不善。[20]

從世界范圍看，很多國家的監(jiān)察專員具有預(yù)防員的功能，但是在英國這項功能還沒有完全實現(xiàn)，至少從實際運行上看，英國大部分地區(qū)的監(jiān)察專員主動調(diào)查系統(tǒng)性行政不善的權(quán)力受到法律的限制。但是在北愛爾蘭地區(qū)，立法已經(jīng)賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)，其只要認(rèn)為存在合理懷疑或者認(rèn)為某些領(lǐng)域存在系統(tǒng)性行政不當(dāng)，即使沒有具體的投訴，也可以進(jìn)行調(diào)查。[21]如愛爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員Emily O’Reilly已經(jīng)對社會保障中存在的問題行使了主動調(diào)查權(quán)。[22]P100除了北愛爾蘭，威爾士也在積極就監(jiān)察專員的主動調(diào)查權(quán)進(jìn)行立法，如威爾士的公共服務(wù)監(jiān)察專員法案中就提出要賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)。[23]但是該法案之所能夠通過，在很大一部分上取決于即將成立的議會。

在英國，內(nèi)閣辦公室也就監(jiān)察專員的主動調(diào)查權(quán)提出了建議，[24]P50-51但是，遺憾的是，目前內(nèi)閣辦公室考慮到賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)可能會加大目前復(fù)雜的規(guī)制現(xiàn)狀的混亂程度，已經(jīng)否定了此項建議。[25]P16-17但是從長遠(yuǎn)看，賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)應(yīng)該是英國公共部門監(jiān)察專員發(fā)展的一個方向，畢竟監(jiān)察專員的主動調(diào)查權(quán)對于促進(jìn)善政具有重要的作用。因此，基于監(jiān)察專員成立的初衷，英國政府在能夠合理排除現(xiàn)在的各種擔(dān)憂之后，應(yīng)該會賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)。

在對監(jiān)察專員預(yù)防員角色討論的背景下，對于何為善政也逐漸成為英國公共監(jiān)察專員積極討論的主題。過去，監(jiān)察專員的職能更多與“行政不善”(maladministration)相聯(lián)系，學(xué)界討論的重點也是圍繞與“行政不善”相關(guān)概念展開的，但是現(xiàn)在善政原則成為了重要的討論主題。善政原則應(yīng)該是一個靈活、開放且容易適用的規(guī)則，而非一個明確的科學(xué)界定，原則的具體內(nèi)容應(yīng)該是人權(quán)原則所包含的公平、尊重、平等、尊嚴(yán)和自主在行政法領(lǐng)域中的體現(xiàn)，通過善政原則的建立搭建起其與立法系統(tǒng)和道德原則的聯(lián)系。監(jiān)察專員對善政原則的界定，是為了充分發(fā)揮其所具有的潛在的預(yù)防不良行政的功能，而不是將其功能僅僅停留在個案矯正的階段，更不是對行政權(quán)和司法權(quán)的篡奪。除此之外，從更高層次上看，監(jiān)察專員這樣做并不僅僅是為了自身功能的實現(xiàn)，更是具有超越監(jiān)察專員和國內(nèi)行政法層面，與倫理話語相聯(lián)系，進(jìn)而實現(xiàn)監(jiān)察專員作為國家人權(quán)保障機構(gòu)而存在。[22]P96

總之，監(jiān)察專員在英國社會中正發(fā)揮著越來越重要的作用，不管是監(jiān)察專員預(yù)防員功能的拓展還是監(jiān)察專員對善政原則的討論，都說明英國監(jiān)察專員在推進(jìn)英國善政的實現(xiàn)以及人權(quán)保障這個憲法目標(biāo)的實現(xiàn)中都發(fā)揮了重要作用。

三、英國監(jiān)察專員制度之反思

通過上文對英國監(jiān)察專員類型的考察，不難看出，英國的監(jiān)察專員不僅存在于公共部門，而且存在于私部門。公共監(jiān)察專員主要處理公民對政府不當(dāng)行政行為的投訴，其更接近于我們以往對監(jiān)察專員的認(rèn)知；而私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員主要處理公民對提供服務(wù)的公司的投訴，其更類似于糾紛解決專員。但不管是傳統(tǒng)監(jiān)察專員還是糾紛解決專員，經(jīng)過50年的發(fā)展，監(jiān)察專員在英國社會的民主、法治、人權(quán)保障和糾紛解決方面都發(fā)揮了不可替代的作用。下文將從宏觀、中觀和微觀三個角度對英國監(jiān)察專員的現(xiàn)狀進(jìn)行說明。

(一)宏觀層面

從宏觀上看，一方面英國監(jiān)察專員的發(fā)展缺乏政府持續(xù)的、明確的政策指引，監(jiān)察專員之間缺乏一致性，不管是公共監(jiān)察專員還是私部門監(jiān)察專員都是按照自己的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，而且每個監(jiān)察專員都有自己的裁判方法。在缺乏政府統(tǒng)一安排的前提下，不僅公共監(jiān)察專員和私部門監(jiān)察專員內(nèi)部存在相互爭搶地盤的情況，公私監(jiān)察專員之間，尤其是公共監(jiān)察專員和提供公共服務(wù)的私部門監(jiān)察專員之間也存在爭搶地盤的情形。這樣的爭搶加劇了英國監(jiān)察專員在整體上所表現(xiàn)出來的混亂。正如Brooker所指出的 “僅就單個監(jiān)察專員而言，英國的監(jiān)察專員似乎運行良好，但是如果將英國的監(jiān)察專員作為一個整體進(jìn)行觀察，就會發(fā)現(xiàn)監(jiān)察專員的發(fā)展缺乏一個明確的指引，而且這種缺陷隨著監(jiān)察專員數(shù)量的增加愈發(fā)明顯?！盵26]另一方面，受到2010年英國政府政策(Government Policy)和歐盟對消費者ADR(EU Directive on Consumer ADR)指令的影響，2010年之后，英國監(jiān)察專員逐漸覆蓋了過去沒有覆蓋到的領(lǐng)域，其提供裁判服務(wù)的領(lǐng)域也越來越多，并逐漸成為英國行政和民事司法裁判系統(tǒng)的一部分。[27]P3其中，公共監(jiān)察專員主要受理公民對公共部門的投訴，其與行政司法裁判系統(tǒng)相關(guān)；私部門監(jiān)察專員主要處理公民與私部門之間的糾紛，其與民事司法裁判系統(tǒng)相關(guān)。

就公共監(jiān)察專員而言，不同的公共監(jiān)察專員之間在組織架構(gòu)、覆蓋面和范圍上存在不同。如英國議會及醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員Ann Abraham認(rèn)為：“公共監(jiān)察專員的架構(gòu)、覆蓋面和范圍是混亂的，架構(gòu)上的混亂，表現(xiàn)在不同的公共監(jiān)察專員具有不同的結(jié)構(gòu)、權(quán)力和職責(zé)；覆蓋面的混亂，表現(xiàn)在它們的運行是隨意的，部門界限和裁判界限流動性大；范圍的混亂，表現(xiàn)在它們涉及的范圍從不當(dāng)行政到服務(wù)失敗、專業(yè)性或臨床判斷?！盵22]P91此外，由于缺乏對監(jiān)察專員的公共認(rèn)知、政府對監(jiān)察專員缺乏連貫的政策以及公共監(jiān)察服務(wù)提供的碎片化，這些都使得監(jiān)察專員真正成為英國司法裁判系統(tǒng)的一部分仍然有很長的路要走。其實就公共監(jiān)察專員之間存在的諸多不同這個問題，2000年內(nèi)閣辦公室發(fā)布的“英國公共監(jiān)察專員評論”的報告中，就提出要把現(xiàn)存的公共監(jiān)察專員聯(lián)合起來，在現(xiàn)有框架下成立一個獨立的主體，來降低投訴的復(fù)雜性和一系列的困難。[28]P5

就私部門監(jiān)察專員而言，私部門監(jiān)察專員帶有明顯的部門性，這種部門利益傾向性，使得私部門監(jiān)察專員的發(fā)展從整體上表現(xiàn)為狹隘的和隨意的。除此之外，私部門監(jiān)察專員還存在如下需要注意的問題：(1)在由不同小經(jīng)營者組成的分散的市場中，缺乏監(jiān)察專員和其他獨立的救濟機制；(2)監(jiān)察專員各自為政，每個監(jiān)察專員都是在各自的規(guī)制框架內(nèi)運行，相互之間沒有協(xié)調(diào)機制。但是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的公司提供捆綁產(chǎn)品和服務(wù)，即不同的產(chǎn)品和服務(wù)由一個運營商提供。這種發(fā)展使得監(jiān)察專員在糾紛解決和救濟過程中存在縫隙和重疊，縫隙主要表現(xiàn)在某些領(lǐng)域缺乏監(jiān)察專員；重疊主要表現(xiàn)在不同監(jiān)察專員之間的規(guī)則相互沖突。這對于消費者和經(jīng)營者而言都是一個必須面對的問題，同時也是私部門監(jiān)察專員發(fā)展中所必須面對的問題。(3)目前成立的監(jiān)察專員不是以消費者的需求為基礎(chǔ)，而是以經(jīng)營者的選擇為基礎(chǔ)。這樣的模式存在以損害消費者利益而提升經(jīng)營者利益的危險；(4)監(jiān)察專員運用自身能力在適當(dāng)范圍內(nèi)提升行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面仍然存在空間。[26]P1-2

(二)中觀層面

從中觀上看，監(jiān)察專員協(xié)會(Ombudsman Association)在英國整個監(jiān)察系統(tǒng)中發(fā)揮了重要的紐帶作用。英國的監(jiān)察專員協(xié)會，成立于1993年，當(dāng)時叫做“United Kingdom Ombudsman Association”(英國監(jiān)察專員協(xié)會)；后來，該協(xié)會逐漸吸收了愛爾蘭的監(jiān)察專員，因而1994年更名為“British and Irish Ombudsman Association”(英國及愛爾蘭監(jiān)察專員協(xié)會)；2012年，該協(xié)會決定再次更名為“Ombudsman Association”(監(jiān)察專員協(xié)會)。這個組織不僅包括公共監(jiān)察專員和私部門監(jiān)察專員，還包括志愿團體和專門研究監(jiān)察專員的學(xué)術(shù)機構(gòu)。目前，該協(xié)會共吸納了54個監(jiān)察專員機構(gòu)。⑧

該協(xié)會的主要目標(biāo)包括：(1)支持并提高英國、愛爾蘭、英國皇家屬地及英國海外領(lǐng)地的投訴解決和救濟系統(tǒng)的有效性；(2)鼓勵、發(fā)展和保護公私部門監(jiān)察專員作為解決投訴的最好的實踐模式；(3)提供一個權(quán)威的聲音，為投訴的解決和救濟提供最好的實踐和政策，以確保為公眾提供有效的服務(wù)；(4)支持開放和透明的問責(zé)機制，提供良好的投訴處理原則。

該機構(gòu)的主要工作包括：(1)為公眾提供監(jiān)察專員和投訴解決計劃，包括在網(wǎng)上公布監(jiān)察專員和投訴解決機構(gòu)的名單，由協(xié)會秘書通過郵件回應(yīng)投訴；(2)為協(xié)會成員尋找和交換信息；(3)為考慮成立監(jiān)察專員的組織提供建議；(4)每年發(fā)布三次簡報，內(nèi)容包括英國境內(nèi)、愛爾蘭和海外關(guān)于監(jiān)察專員和投訴處理服務(wù)的新聞，以及單個監(jiān)察專員感興趣的主題文章；(5)發(fā)布與監(jiān)察專員相關(guān)的原則、政策和指導(dǎo)性說明；(6)召開小組會議討論協(xié)會成員關(guān)注的問題；(7)每兩年舉行一次為期兩天的會議，參會人員可以是協(xié)會成員也可以是協(xié)會成員以外的人或組織；圍繞協(xié)會成員或其他人感興趣的投訴處理問題召開全體會議或?qū)W術(shù)研討會；(8)就相關(guān)主題召開年會，以實現(xiàn)協(xié)會的綜合管理；(9)組織召開監(jiān)察專員和投訴解決機構(gòu)員工的定期會議；(10)通過內(nèi)閣辦公室，加強與中央的聯(lián)系；通過商務(wù)部、改革與技術(shù)部加強與其他主體的聯(lián)系。

不可否認(rèn)，監(jiān)察專員協(xié)會促進(jìn)了英國監(jiān)察專員的發(fā)展，但是也存在一些問題。如大部分部門監(jiān)管者都可以實現(xiàn)對本部門監(jiān)察專員的監(jiān)督，這些部門不需要建立額外的監(jiān)督手段來監(jiān)督監(jiān)察專員，但是也有一些行業(yè)缺乏監(jiān)察專員的監(jiān)管機制，對這些行業(yè)的監(jiān)察專員的監(jiān)督只能通過監(jiān)察專員協(xié)會有限的監(jiān)督。而監(jiān)察協(xié)會雖然對其成員的入會進(jìn)行審查，但是之后并不會監(jiān)督協(xié)會成員的行為或者監(jiān)察其成員是否持續(xù)符合入會審查時的標(biāo)準(zhǔn)。目前監(jiān)察專員協(xié)會已經(jīng)在積極探索將對監(jiān)察專員的周期性再審查作為判斷其是否可以作為成員繼續(xù)存在，但是監(jiān)察協(xié)會既是協(xié)會的主體，又是協(xié)會的監(jiān)督者，這種狀況似乎與好的管制實踐不相適應(yīng)。[26]P18

(三)微觀層面

從微觀上看，每一個具體的監(jiān)察專員都可能會因為環(huán)境的變化而面臨自身改革的需要。以議會監(jiān)察專員為例，作為英國成立的第一個監(jiān)察專員，目前由兩個獨立的辦公室組成，分別是議會監(jiān)察專員和醫(yī)療服務(wù)投訴監(jiān)察專員。按照傳統(tǒng)，議會監(jiān)察專員和醫(yī)療服務(wù)投訴監(jiān)察專員由同一個人擔(dān)任，任期最長不得超過7年，前任監(jiān)察專員為Dame Julie Mellor(2012.1-2017.4)，現(xiàn)任監(jiān)察專員為2017年4月6日任命的Rob Behrens。⑨監(jiān)察專員是公開競爭的，最終面試會邀請議會的公共行政特別委員會的主席和來自公共任命監(jiān)察專員辦公室的外部評估人員參加，以保證任命的公平性。[8]P10

有學(xué)者指出：“實際上，議會監(jiān)察專員是下議院的官員，但是從法律上卻不是。其對議會負(fù)責(zé)，但是又是完全獨立的”[29]P5-6，議會監(jiān)察專員通過提交年度報告和審計對下議院負(fù)責(zé)。2015年6月3日，下議院設(shè)立的“公共行政與憲法事務(wù)委員會”(Public Administration and Constitutional Affairs Select Committee)審查議會監(jiān)察專員的報告，并實施以下監(jiān)控，通過受理公民對監(jiān)察專員的投訴來實現(xiàn)對監(jiān)察專員工作的審查及確認(rèn)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部存在的問題，但是該委員會不審查具體個案。[8]P10

下議院中的公共行政特別委員會(The Public Administration Select Committee)對議會監(jiān)察專員的進(jìn)行監(jiān)督。議會監(jiān)察委員會與議會之間的關(guān)系，并非限于其向議會提交報告這么簡單，更為重要的是，議會監(jiān)察專員通過向議會提交報告確保其所具有的憲法功能。具體而言，議會監(jiān)察專員的憲法功能包括保障公民基本權(quán)利和監(jiān)督行政機關(guān)不當(dāng)行政行為。(1)就對公民基本權(quán)利的維護方面，議會監(jiān)察專員通過其具有的調(diào)查和反饋的職能，為公民提供了一種有別于法院嚴(yán)格程序要求的靈活的糾紛解決方式，在憲法對其授權(quán)范圍之內(nèi)，高效便捷的保護了公民的基本權(quán)利。(2)就其對行政機關(guān)行為的監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是被投訴的行政機關(guān)的部門需要向監(jiān)察專員提供其所需要的與投訴相關(guān)的所有資料。根據(jù)1967年《議會監(jiān)察專員法案》第8章的規(guī)定，這些部門可以保留內(nèi)閣或內(nèi)閣委員會關(guān)于程序性事項的文件，但是必須要有內(nèi)閣大臣及首相簽訂的批準(zhǔn)書。[30]二是如果政府選擇抵制監(jiān)察專員的建議，那么公共行政特別委員會可以介入到具體的案件中。即使行政機關(guān)具有充分的法律依據(jù)而不接受監(jiān)察專員意見時，其也不能簡單的將監(jiān)察專員的發(fā)現(xiàn)置之不理，其必須按照公共行政與憲法事務(wù)委員會的要求，就不同意見提供足夠使人信服的理由。

在其實證意義上，監(jiān)察專員的概念在1967年引入英國時，不僅被看作是違反部長負(fù)責(zé)制的憲法改革，也被認(rèn)為是對議員所具有的處理選民投訴的傳統(tǒng)職能的篡奪。為了回應(yīng)這些質(zhì)疑，英國在設(shè)立議會監(jiān)察專員時要求公民對政府行政不當(dāng)?shù)耐对V必須經(jīng)過議員傳遞給議會監(jiān)察專員。這樣的制度設(shè)計被稱之為“議員過濾器”，其要義主要有二：(1)公民原則上只能將其投訴提交給自己所在選區(qū)的議員，如果將投訴提交給其他選區(qū)的議員，其他選區(qū)的議員可以不受理；(2)如果公民沒有經(jīng)過議員，而是直接將投訴提交給了議會監(jiān)察專員。議會監(jiān)察專員仍然不能直接受理公民的投訴，而應(yīng)該將其轉(zhuǎn)交或者告知公民將投訴先提交給其所在選區(qū)的議員。由議員決定最終是否將投訴轉(zhuǎn)交給議會監(jiān)察專員。也就是說，議會監(jiān)察專員從產(chǎn)生之初，便在受理公民投訴方面受到“議員過濾器”(MP Filter)[8]P13的限制，時至今日，這種限制仍然存在。但是，Richard Kirkham指出“‘議員過濾器‘這種看起來不合時宜的限制可能會隨著2016年的司法改革而消失?！盵27]P7

由于受到“議員過濾器”的限制，英國議會監(jiān)察專員的角色更類似與法官的“不告不理”的角色。但是很多國家，如加拿大、澳大利亞和愛爾蘭的議會監(jiān)察專員不需要以公民的投訴為前提，直接可以就其發(fā)現(xiàn)的行政不當(dāng)行為啟動調(diào)查，具有較大的主動權(quán)。[27]P6前監(jiān)察專員Ann Abraham認(rèn)為“盡管議會監(jiān)察專員通過主題報告的形式可以發(fā)現(xiàn)提供服務(wù)失敗和不當(dāng)行政中存在的系統(tǒng)問題，但是如果能夠?qū)]有公民投訴的事項也納入調(diào)查之中，則更能夠發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政中存在的問題。目前這些尚未進(jìn)入議會監(jiān)察專員處理的事項之中，主要通過其他監(jiān)察專員、規(guī)制者、監(jiān)督者、公眾舉報和有責(zé)任心的媒體提供。但是既使這樣，也仍然存在一些領(lǐng)域，如監(jiān)獄、精神病治療機構(gòu)和家庭護理等機構(gòu)中的問題，欠缺進(jìn)入公眾的機會?！盵22]P99-100因此，其認(rèn)為雖然在英國新聞高度自由背景下，監(jiān)察專員可能受到媒體的影響和多數(shù)人意見的綁架，但是賦予監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)所能實現(xiàn)的尋求社會正義的價值遠(yuǎn)比這些可能發(fā)生的擔(dān)憂更為重要，只不過，我們應(yīng)該更加認(rèn)真的設(shè)計議會監(jiān)察專員主動調(diào)查權(quán)的構(gòu)成，并且監(jiān)察專員在運用的時候應(yīng)該合理地運用其裁判權(quán)。

四、英國監(jiān)察專員制度對中國“新政”的啟示

英國的監(jiān)察專員類型多樣，其作用范圍覆蓋公私兩域，扮演著消防員(fire-fighting)、審查員(fire-watching)、預(yù)防員(fire-prevent)等多重角色，在英國善政、廉政和勤政等層面發(fā)揮著不可替代的作用。盡管中英兩國政治體制存在著本質(zhì)的區(qū)別，中國設(shè)立國家監(jiān)察委員會制度的意圖與英國監(jiān)察專員制度也具有本質(zhì)上的不同。但是，英國監(jiān)察專員制度的某些成功經(jīng)驗對中國以國家監(jiān)察委員會改革為切入點的“新政”，仍具有諸多的借鑒和啟示作用。習(xí)近平總書記指出：改革國家監(jiān)察體制，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，是一項事關(guān)全局的重大政治改革。為此，國家監(jiān)察制度改革既要充分汲取中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的精華，也要學(xué)習(xí)和借鑒外國監(jiān)察制度的有益經(jīng)驗。就英國監(jiān)察專員制度而言，其善政、廉政、勤政等諸項功能即頗具借鑒和汲取的價值。

(一)監(jiān)察與善政

“善政”意指清明的政治、良好的政令等。語出《書·大禹謨》：“德惟善政，政在養(yǎng)民。”就其現(xiàn)代意義而言，善政首先是善行政。英國監(jiān)察專員制度正是始于善行政(good administration)之需要善，并演變過程中促進(jìn)了善政原則之發(fā)展。作為老牌的“三權(quán)制衡”的國家，英國設(shè)置了獨立于其他三權(quán)的監(jiān)察專員制度——以其議會監(jiān)察專員為例，其對議會負(fù)責(zé)，但在法律上又是完全獨立的。實踐證明，這種職能獨立的監(jiān)察專員制度極大地優(yōu)化了其國家治理體系，有效地促進(jìn)了善政之發(fā)展。在這個意義上，我們應(yīng)當(dāng)從國家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的高度，來看待正在進(jìn)行的國家監(jiān)察委員會改革試點及其未來地位。

從國家治理體系現(xiàn)代化的視角而言，國家監(jiān)察委員會改革當(dāng)著力于國家整體權(quán)力結(jié)構(gòu)之優(yōu)化：(1)在黨政關(guān)系層面，將由“黨政分開”轉(zhuǎn)向“黨政合體”。從學(xué)理上講，所謂執(zhí)政黨即掌握國家行政權(quán)的政黨。世界上所有實行政黨制度的國家，均由其執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)行政權(quán)。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的長期的執(zhí)政黨，由執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)行政權(quán)可謂理所當(dāng)然、順理成章。但長期以來，囿于我國執(zhí)政理論上的誤區(qū)，將“黨政分開”奉為圭皋，導(dǎo)致黨政兩張皮，既增加權(quán)力運行成本、影響行政效力，也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。今借國家監(jiān)察委員會改革，將有望在國家監(jiān)察制度層面實現(xiàn)黨政合體，可為整個政治體制改革提供范本。(2)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，將由“四權(quán)分隸”轉(zhuǎn)向“五權(quán)分隸”架構(gòu)，這種架構(gòu)將極大地優(yōu)化國家治理體系——迄今為止的經(jīng)驗表明，作為廉政控制的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是一種獨立于立法、行政和司法權(quán)的“第四種權(quán)力”。[31]P119在中國現(xiàn)行憲法體制中，未能將這種權(quán)力獨立出來，并不意味著監(jiān)察權(quán)就理所當(dāng)然地包含在行政權(quán)之中，恰恰相反，隨著我國政治的發(fā)展和成熟，這種權(quán)力早已在實踐中從行政權(quán)中“獨立”出來了——監(jiān)察部門與黨的紀(jì)檢部門合署的事實表明，監(jiān)察權(quán)的運行實際上早就不受行政機關(guān)控制。因此，在我國政治實踐中，實際上存在著監(jiān)察權(quán)對立法、行政、審判、檢察等四權(quán)監(jiān)督的格局。[32]P45在這個意義上說，這次國家監(jiān)察委員會改革本質(zhì)上是一種“回應(yīng)型變革”，是將實踐過程中所形成的事實上升為制度和法律。由此，國家監(jiān)察權(quán)獲得了法律上的獨立性——這種獨立于其他四權(quán)的監(jiān)察權(quán)，將成為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)優(yōu)良表現(xiàn)的重要保障。

從國家治理能力現(xiàn)代化的視角而言，國家監(jiān)察委員會改革當(dāng)著力于國家整體治理能力之提升：(1)黨對國家政權(quán)和社會的領(lǐng)導(dǎo)力量之提升。領(lǐng)導(dǎo)力量的提升一則可以進(jìn)一步加強和改善黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，確保國家政權(quán)運行的正確方向，將國家治理過程中的政治風(fēng)險和社會風(fēng)險降到最低程度；二則可以進(jìn)一步調(diào)動關(guān)鍵少數(shù)的積極性，發(fā)揮其模范帶頭作用。(2)公共服務(wù)能力之提升。在現(xiàn)代社會，公共服務(wù)的供給方式發(fā)生了根本改變。構(gòu)建多元化的公共服務(wù)體系，乃大勢所趨。為確保多元供給模式下公共服務(wù)的可接受性，就必須構(gòu)建一套行之有效的監(jiān)督機制。在這個意義上，國家監(jiān)察委改革恰逢其時。

(二)監(jiān)察與廉政

英國監(jiān)察專員制度不僅在國家善政中扮演著不可或缺的角色，而且在國家廉政建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用——不管是公共監(jiān)察專員，抑或是私部門監(jiān)察專員，都承擔(dān)著相應(yīng)的廉政使命，從而極大地改變并改善了公共服務(wù)領(lǐng)域的廉潔程度。在這個意義上，我們應(yīng)當(dāng)將國家監(jiān)察委員會改革將與整個國家的廉政建設(shè)緊密結(jié)合起來考量——未來的國家監(jiān)察委員會之監(jiān)督職能將覆蓋公私兩域，因此，國家監(jiān)察權(quán)的有效運作不僅將促進(jìn)公域正義，而且有助于私域公道，從而全面改善國家廉政程度。

在國家政權(quán)建設(shè)層面，改革國家監(jiān)察體制，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，是國家走向制度反腐的基本標(biāo)志，因而也是國家廉政建設(shè)的核心舉措。(1)古語云：政者，正也。故“廉政”亦為“廉正”。《晏子春秋》有曰：“廉政而長久，其行何也？”“其行水也。美哉水乎清清，其濁無雩途，其清無不灑除，是以長久也。”只有為政者具備像泉水一般清澈之品行，國家方可得長治久安。所以，“廉政”既是英國監(jiān)察專員制度的核心價值之所在，也是中國國家監(jiān)察委改革目的之所向。(2)腐敗乃廉政之天敵。構(gòu)建以監(jiān)察制度為基本內(nèi)核的強有力的反腐敗機制，既是我國在長期的反腐敗斗爭中達(dá)成的一項基本共識，也是諸如英國等西方國家廉政建設(shè)的一條成功經(jīng)驗。設(shè)立國家檢察委員會，勢必極大地提升國家制度反腐之能力，政權(quán)的廉潔性將大幅提升。(3)廉潔系為政之本。廉生威，公生明。唯廉政方可有權(quán)威，有權(quán)威，方可有公信力，有公信力，方有統(tǒng)治力。未來的各級國家監(jiān)察委員會可以參仿英國經(jīng)驗，分別設(shè)置立法監(jiān)察、行政監(jiān)察和司法監(jiān)察等專門委會，對這樣三大領(lǐng)域的運行過程實行全方位監(jiān)督，從而為這三大領(lǐng)域的廉政和正義提供了一套制度保障——“正義”乃公域治理之核心價值。[33]P127如果說，立法領(lǐng)域的廉政是分配正義的基礎(chǔ)，那么行政和司法領(lǐng)域的廉政則是矯正正義的前提。

在社會建設(shè)層面，鑒于國家治理體系的改革，公共服務(wù)提供方式隨之發(fā)生變化，社會組織、甚至企業(yè)法人等也成為公共服務(wù)主體。在英國，為了解決公民在接受私部門提供公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的各種糾紛，監(jiān)察專員制度逐漸向私部門蔓延，并促成了私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生和發(fā)展。在我國，國家監(jiān)察委員會改革試點意見，已經(jīng)明確國家監(jiān)察職能將包括社會領(lǐng)域在內(nèi)的全部公共服務(wù)體系，從而有望為社會領(lǐng)域的公共服務(wù)廉政設(shè)置了一套保障性閥門。(1)公共服務(wù)社會化是國家治理體系現(xiàn)代化的基本方向，為確保社會化的公共服務(wù)之廉潔性，就必須構(gòu)設(shè)一套行之有效的廉政機制。設(shè)立國家監(jiān)察委員會，將國家監(jiān)察權(quán)的作用向社會公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，社會廉政建設(shè)的基本內(nèi)容。(2)推進(jìn)公共服務(wù)廉政建設(shè)，是提升人民群眾對反腐倡廉滿意度的核心舉措，對于打通服務(wù)聯(lián)系群眾“最后一公里”問題和營造風(fēng)清氣正的廉潔從業(yè)環(huán)境具有基礎(chǔ)性意義。(3)未來的國家監(jiān)察委員會可以參仿英國私部門的監(jiān)察專員制度，在與民生關(guān)系密切的供水、供氣、供電、公共交通、通信、金融服務(wù)、有線電視、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等私領(lǐng)域設(shè)置專門的監(jiān)察專員，受理消費者民生領(lǐng)域的投訴、檢舉和申訴，以確保民生領(lǐng)域的廉潔性和公道性。

(三)監(jiān)察與勤政

在英國，監(jiān)察專員既是善政之促進(jìn)者，也是廉政之建設(shè)者，同時，亦為勤政之鞭策者——在其本來意義上，英文中的“Ombudsman”即“一個調(diào)查抱怨和不滿，報告調(diào)查結(jié)果和公平解決事端的人，尤其是指在互相怨恨的幾方之間，如消費者或?qū)W生和一機構(gòu)、組織或公司之間”。公民的不滿或抱怨，既可能源自于政府腐敗，也可能源自于政府之懶惰。因此，英國監(jiān)察專員制度本身機理內(nèi)在地包含了懶政治理功能。中國設(shè)立監(jiān)察委員會，也理當(dāng)賦予其懶政治理功能和勤政價值導(dǎo)向。

在懶政治理層面，國家監(jiān)察委員會將充當(dāng)“黨鞭”和“政鞭”的雙重角色——作為黨鞭，國家監(jiān)察委員會要承擔(dān)從嚴(yán)全面治黨的使命，要將監(jiān)督的鞭子抽向那些“為官不為”的黨員干部；作為政鞭，國家監(jiān)察委員會要承擔(dān)在公務(wù)領(lǐng)域正風(fēng)肅紀(jì)之功能，要將監(jiān)督的鞭子抽打那些“公堂木偶”般的慵懶公務(wù)人員。(1)黨的十八大以后，面對反腐敗的高壓態(tài)勢，不少干部都以“不吃”、“不喝”、“不拿”、“不干”等“四不主義”消極應(yīng)對，這是與“為民、務(wù)實、清廉”的要求背道而馳的。因此，“懶政”也一種腐敗，也必須“堅持以零容忍態(tài)度懲治”。(2)懶政者抱著“不求無功，但愿無過”的信條，在其位不謀其政，尸位素餐，辦事拖沓，遇責(zé)推諉，直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量，人民群眾深惡而痛絕之。(3)未來的各級監(jiān)察委員會可以考慮將現(xiàn)行的“治慵辦公室”納入其中，設(shè)置專門的懶政監(jiān)察專門委員會，專門受理人民群眾對懶政的投訴、申訴和檢舉。

在勤政導(dǎo)向?qū)用妫瑖冶O(jiān)察委當(dāng)被賦予獎懲雙重職能——國家監(jiān)察當(dāng)獎罰并舉，“要讓多干事、能干事、愿干事的干部‘上來’，讓少干事、不干事、假干事的干部‘下去’?！?1)勤者，為政之要也。勤政者，德政之基也。人民政府的為官者，應(yīng)當(dāng)像習(xí)近平總書記所說的那樣：夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交一份合格的答卷。(2)勤政與廉政密不可分，“有‘勤’無‘廉’，政失之于公；有‘廉’無‘勤’，政失之于慵?！闭\如《人民的名義》中沙瑞金所言：“廉和勤是一枚硬幣的兩個方面，做不到廉那是腐敗，做不到勤那是變相腐敗。”(3)《尚書》云：“功崇惟志、業(yè)廣惟勤。”官勤則事成，民受其益；官不勤則事廢，民受其害。設(shè)立國家檢察委員會既要著眼于善政、廉政，亦當(dāng)著力于勤政，為此，方可最大程度地展示設(shè)立國家檢察委員會的價值、發(fā)揮其功能。

結(jié) 語

基于上述對英國不同類型監(jiān)察專員的考察，可以看出：英國的公共監(jiān)察專員在其發(fā)展過程中，不斷的實現(xiàn)了與行政司法系統(tǒng)的結(jié)合，有效的監(jiān)督了行政機關(guān)及公共部門的行為，保證了公民權(quán)利；私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員在歐盟ADR指令的推動下，逐漸成為了消費者與經(jīng)營者糾紛解決主體，在處理糾紛的過程中，監(jiān)察專員逐漸與民事司法系統(tǒng)相結(jié)合。英國監(jiān)察專員制度經(jīng)過自身近五十年的發(fā)展以及變化中的社會環(huán)境的形塑，如公民逐漸增強的維權(quán)意識、人口結(jié)構(gòu)的變化以及科技的發(fā)展等，不斷豐富了監(jiān)察專員的功能。從宏觀上看，監(jiān)察專員不斷豐富和衍變的功能，對英國行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)產(chǎn)生了重要的影響，監(jiān)察專員制度成為推動英國人權(quán)保障的不斷完善的重要因素。

他山之石，可以攻玉。英國監(jiān)察專員制度對中國的監(jiān)察委員會改革實有諸多啟示。其中最為重要的是其監(jiān)察專員制度在善政、廉政與勤政等方面之功能和價值，當(dāng)為中國監(jiān)察委員會在制度設(shè)計上提供了很好的借鑒，并以此引領(lǐng)其法律定位、功能配置和組織建設(shè)等具體制度安排。

注釋：

① 如李紅勃：《人權(quán)、善政、民主：歐洲法律與社會發(fā)展中的議會監(jiān)察專員》，載《比較法研究》2014年第1期；吳天昊：《議會行政監(jiān)察專員制度的新發(fā)展》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報》2008年第11期；肖進(jìn)中：《價值、運行與啟示——域外監(jiān)察專員制度與中國》，載《河北法學(xué)》2017年第1期等文章都是對議會監(jiān)察專員制度的探討。

② 國際律師協(xié)會對監(jiān)察專員的界定為：監(jiān)察專員由憲法規(guī)定或者由立法機關(guān)或議會授權(quán)，并且對立法機關(guān)或者議會授權(quán)，其具有高度獨立性，受理受到政府機關(guān)、部門或者公務(wù)員對公民權(quán)益侵害或者這些機關(guān)和個人肆意行為的申訴。其具有調(diào)查權(quán)、矯正行為的建議權(quán)以及發(fā)布報告的權(quán)力。(The International Bar Association defined the ombudsman in 1974 as: “An office provided for by the constitution or by the action of the legislature or parliament and headed by an independent high-level public official who is responsible to the legislature or parliament, who receives complains from aggrieved persons against government agencies, officials and employees or who acts on his own motion, and who has the power to investigate, recommendation corrective action, and issue reports.”)

③ 私部門監(jiān)察專員從產(chǎn)生起，便是作為公民訴訟解決糾紛的另一種選擇，或者說是替代方式。2004年在the Lord Chancellor’s White Paper ”Transforming Public Services: Complaints, Redress, and Tribunals”(大法官2004年白皮書中的“公共服務(wù)變革：投訴、救濟和法院”)的報告中，第一次在官方文件中將私部門監(jiān)察專員與法院和行政裁判聯(lián)系起來。(Walter Merricks. Private Sector Ombudsman Schemes and the Administrative Justice System. Speech at the annual conference of the Administrative Justice and Tribunals Council, 12 November 2009.)

④ 第二次世界大戰(zhàn)前夕，英國航空部根據(jù)當(dāng)時的緊急權(quán)力法強制征購多塞特郡的克里切爾高地，供空軍訓(xùn)練用。當(dāng)時與所有主約定一旦空軍不需要時，由土地所有主重新買回。戰(zhàn)爭結(jié)束后，空軍不再需要該地，航空部把他移交農(nóng)業(yè)部，農(nóng)業(yè)部準(zhǔn)備出賣或出租。這時，原所有主已亡，他的女兒和女婿馬頓海軍少校夫婦請求購回該地。農(nóng)業(yè)部不接受，將這塊土地賣給政府地產(chǎn)管理局，管理局又租給另一農(nóng)戶經(jīng)營。馬頓少校一再抗議和呼吁無效。農(nóng)業(yè)部長任命皇家大律師克拉克調(diào)查這個案件。調(diào)查報告于1954年發(fā)布，對農(nóng)業(yè)部官員提出嚴(yán)厲批評，調(diào)查報告認(rèn)為農(nóng)業(yè)部官員的行為錯誤，并不違法。此時，法學(xué)家國際委員會英國分會“司法界”成立一個以懷亞特為首的委員會，特別關(guān)注公民由于雖然合法但是不良的行政行為所受的侵害的補救手段問題。該委員會就此問題專門研究了斯堪的納維亞地區(qū)的行政監(jiān)察專員制度，并于1961年提出在英國設(shè)立議會行政監(jiān)察專員。1967年，工黨政府接受該委員會的建議，通過議會行政監(jiān)察專員法，同年，在英國境內(nèi)設(shè)立議會監(jiān)察專員。參見王明揚：《英國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第194-195頁。

⑤ 議會監(jiān)察專員所運用的特別報告權(quán)的案件包括：(1)July 1978, Rochester Way, Bexley - Refusal to meet late claims for compensation, Sixth Report, Session 1977-78, HC 598；(2)February 1995, The Channel Tunnel Rail Link and Blight: Investigation of complaints against the Department of Transport, Fifth Report, Session 1994-95, HC 193；(3)July 2005, A Debt of Honour’ The ex gratia scheme for British groups interned by the Japanese during the Second World War, Fourth Report, Session 2005-2006, HC 324；(4)March 2006, Trusting in the pensions promise: government bodies and the security of final salary occupational pensions, HC 984；(5)May 2009, Injustice unremedied: the Government’s response on Equitable Life (HC 435)；(6)December 2009, Cold Comfort: the Administration of the 2005 Single Payment Scheme by the Rural Payments Agency, HC 81；(7)July 2014, A report by the Parliamentary Ombudsman on an investigation into a complaint about the Electoral Commission, HC540.See Lucinda Maer and Michael Everett. The Parliamentary Ombudsman: role and proposals for reform. BRIEFING PAPER. Number CBP7496, 16 March 2016, p7

⑥ Private organizations that are delivering hybrid public/private service.

⑦ 法律監(jiān)察專員(the Legal Service Ombudsman)的管轄范圍是英格蘭和威爾士的，蘇格蘭通過單獨立法設(shè)立其法律監(jiān)察專員(the Scottish Legal Services Ombudsman)。

⑧ http://www.ombudsmanassociation.org/association-history.php. 2017年4月20日訪問。

⑨ https://www.ombudsman.org.uk/about-us/who-we-are/the-ombudsman. 2017年4月17日訪問。

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TheTypes,FunctionsandEnlightenmentofBritishOmbudsman

ZhangQian

(Taiwan Research Institute of Wuhan University, Wuhan Hubei 430072)

There are three types of ombudsman in the UK, respectively are public sector ombudsman, private ombudsman and the hybrid ombudsman. The public ombudsman supervises the maladministration of the Executive, as well as improves the development of the “good administration” principle by using the power of investigation and suggestion. Meanwhile, the private sector ombudsman and the hybrid ombudsman gradually become the subject of consumer disputes thanks to the government reform, judicial reform and the EU Directive (ADR). Hence, the Ombudsman plays a very important role in propelling the principle of Good government,Honest government and Assiduous government, guaranteeing the human rights and upholding the rule of the law.This system arrangement is of great implications to the reform of China's supervisory system in terms of role orientation, function arrangement and organizational structure.

types; functions; good administration; honest government; assiduous government

1002—6274(2017)04—139—12

DF07

A

本文為中國法學(xué)會“研究闡釋黨的十八屆六中全會精神”重點專項課題《國家監(jiān)察立法研究》(課題編號：CLS(2016)ZDZX12)的相關(guān)研究成果。

張 倩(1986-)，女，山東東營人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)臺灣研究所研究員，研究方向為憲法與行政法。

(責(zé)任編輯：黃春燕)