國外經(jīng)驗對中國民口重大科技計劃實行分類管理的啟示

武佳倩，關忠誠，侯勝杰，鄭海軍

(中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

國外經(jīng)驗對中國民口重大科技計劃實行分類管理的啟示

武佳倩，關忠誠，侯勝杰，鄭海軍

(中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

國家科技重大專項是一個國家科技發(fā)展的重中之重，建立科學合理的組織管理模式是促進政府有效管理重大科技計劃的必然選擇。本文通過專家咨詢和調(diào)研，總結(jié)了中國科技重大專項(民口)在組織管理方面存在的關鍵問題，結(jié)合近年來國內(nèi)外重大科技計劃組織管理經(jīng)驗，提出依據(jù)政府在重大專項中的角色和地位進行分類管理的建議，將國家科技重大專項分為國家主導型，政府牽引、多部門聯(lián)合資助型，政府牽引、企業(yè)參與型，企業(yè)主導型四大類。基于上述分類方法，通過深入剖析和總結(jié)十個重大專項(民口)的特點和戰(zhàn)略定位，對其進行歸類，并提出每類科技計劃相應的組織管理建議。

國家科技重大專項 分類管理 科技計劃 資助機制

1 引言

國家科技重大專項是國家科技資助體系的重要組成部分，與其他科技計劃形成了重點突出、優(yōu)勢互補、相輔相成的國家科技資助體系，為經(jīng)濟社會發(fā)展、科技進步及國家戰(zhàn)略安全提供了重要支撐。2006年，國務院公布了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，目標是在一定時限內(nèi)完成重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關鍵共性技術和重大工程，并指出重大科技計劃是中國科技的重中之重。實施民口重大專項是中國在國家科技計劃體系內(nèi)進行的重大管理創(chuàng)新，為滿足國家戰(zhàn)略需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。自啟動實施以來，國家科技重大專項總體進展順利，組織機構(gòu)和責任體系基本落實，在突破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性關鍵技術、填補重要技術和產(chǎn)品的空白、滿足國內(nèi)重大裝備需求、提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力等方面做出了重要貢獻，形成了一批有影響力的標志性成果。但是由于國家科技專項牽涉范圍廣，影響大，組織管理復雜，各專項的目標產(chǎn)品特點不同，目標任務的制定和實施機制千差萬別，在實際推進過程中各專項呈現(xiàn)出了不同的問題。

根據(jù)專家咨詢和調(diào)研，目前在科技重大專項組織管理上存在的問題主要包括：第一，國家科技重大專項沒有形成有效的特有模式和管理機制，現(xiàn)有的組織管理模式與傳統(tǒng)管理機制在本質(zhì)上差異不大，未能有效結(jié)合各重大專項的科研和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，缺乏管理機制創(chuàng)新，未能真正起到打通產(chǎn)學研鏈條的效果[1]。第二，在某些產(chǎn)業(yè)化導向較強的專項中，企業(yè)沒有完全發(fā)揮其在科技創(chuàng)新中的主體地位，未能全面參與核心技術攻關、科技成果產(chǎn)業(yè)化等工作，重大專項的目標和企業(yè)的市場需求脫節(jié)，項目成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化與項目組織管理相脫節(jié)，導致科技與經(jīng)濟“兩張皮”[2-3]。第三，政府在各專項中的定位和角色不清晰，未能脫離過去一刀切的管理模式，沒有找到針對不同專項差異化的管理模式，未能在重大專項管理實施過程中堅持有所為，有所不為，做到放管結(jié)合。第四，某些領域的主要問題歸結(jié)為行政權力劃分和區(qū)域間行政管理，并不適合用專項形式來開展。第五，專項的實施結(jié)果呈現(xiàn)出“兩頭高中間低”的現(xiàn)象，也就是目標完成情況好，整體進展情況好，而由于目標定得低，實際技術水平依然不高。第六，有些專項的根本問題是缺乏核心基礎技術，在實施過程中基礎研究板塊薄弱，企業(yè)與科研院所在基礎研究上欠缺有效合作與交流，沒有發(fā)揮好市場和企業(yè)的引領作用。

未來四年是提升重大專項組織管理能力、完成重大專項預期成果、實現(xiàn)重大專項戰(zhàn)略目標的關鍵時期。在新形勢新環(huán)境下，針對目前國家科技重大專項在組織管理中存在的問題，應該根據(jù)各專項的戰(zhàn)略目標及所處領域特點，結(jié)合國外重大專項管理經(jīng)驗，對不同的科技計劃實行分類管理。文章通過對現(xiàn)有文獻進行總結(jié)，并對國外典型的重大科技專項的組織管理模式和特點進行梳理，提出一套針對重大科技專項的分類管理辦法，并對民口十個科技重大專項進行分類。

2 國外重大科技專項組織管理經(jīng)驗綜述

目前已有大量文獻針對國外重大科技專項的成功管理經(jīng)驗進行探討，主要以美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的典型科技計劃為例。閆緒嫻等[4]通過分析美國科技計劃的管理程序及特點，提出對中國科技計劃管理模式創(chuàng)新的建議。程如煙等[5]對美國重大科技專項，尤其是國家納米計劃在組織實施上的主要特點進行了分析研究，并提出對中國科技專項的借鑒和啟示。吳家喜等[6]從前期論證、組織設置、過程管理、知識產(chǎn)權和成果轉(zhuǎn)化等方面分析了國外若干重大專項組織實施的主要特點，并在此基礎上探討了對中國重大科技專項組織實施的啟示。汪江樺等[7]、王海燕等[8-9]都從科技戰(zhàn)略規(guī)劃、國家科技計劃和科研機構(gòu)計劃3個層面，分別對美國、日本和英國的科技規(guī)劃的制定方法和組織實施進行了案例分析，總結(jié)其在科技規(guī)劃指導思想、參與主體協(xié)作機制、規(guī)劃實施閉循環(huán)機制、科技投入機制等方面對中國的啟示。吳海軍[10]介紹了法國在健全國家科技計劃管理體系方面采取的新舉措，如優(yōu)化國家科研布局，增強國家科技管理體系透明度，注重發(fā)揮國家科技計劃及項目的導向作用等。葛春蕾等[11]通過對德國科技計劃體系進行梳理，以及對其管理模式進行研究，重點分析了其委托管理機制以及項目管理機構(gòu)的運行，并進行了案例剖析，最后總結(jié)了德國不同類型的科技計劃的組織實施模式及其特點，提出了對中國的啟示。

目前已有部分文獻從不同方面對國外科技計劃的管理模式進行了分類。從分類的方法上看，主要包括按照資金資助方式、專項實施過程、目標產(chǎn)品形式、組織管理模式和研發(fā)活動性質(zhì)等方式進行分類，見表1。

表1 重大科技計劃分類方法匯總

通過對以上文獻中的分類方法進行整理，并對國外代表性重大科技計劃的組織管理特點進行匯總，得到國外典型重大科技專項組織管理模式匯總表，如表2所示。

3 基于政府角色地位的分類方法

目前中國重大科技專項在實際推進過程中呈現(xiàn)出了諸多問題，其原因是多方面的，既有立項目標產(chǎn)品攻克難度和國際競爭形勢的不同，也有國家產(chǎn)業(yè)基礎水平和市場化競爭程度的差異，但根本原因在于政府角色不清晰，定位不準確。根據(jù)上文對國外重大科技計劃的組織管理模式的比較和總結(jié)，結(jié)合中國重大科技專項目前存在的問題，本文按照政府角色變化，將國內(nèi)外重大科技計劃分為四種類型：國家主導型，政府牽引、多部門聯(lián)合資助型，政府牽引、企業(yè)參與型，企業(yè)主導型。其中國家與企業(yè)的主導地位和資助程度如圖1所示，圖中每種科技計劃類型的面積大小代表政府資助程度。

圖1 政府在不同類別國家重大科技專項中的 主導地位和資助程度示意圖

(1)國家主導型。此類重大科技計劃的特點是具有明確的國家戰(zhàn)略目標或重大社會需求，需要集中全國之力推動該工程在較短時間內(nèi)取得成功，因此其建設和實施基本完全依靠政府資助來進行。政府設立專門的計劃或項目組織管理機構(gòu)，對整個計劃的組織和實施過程進行全面把控和支持，集中對計劃或項目的組織實施進行管理。就國內(nèi)經(jīng)驗來說，以“兩彈一星”工程為例，該工程成立 “十五人專門委員會”作為領導機構(gòu)，進行決策、組織、協(xié)調(diào)、管理，并在后來的“神州飛船”“探月工程”等重大科技工程中得以延續(xù)應用[14]。就國外經(jīng)驗來說，以阿波羅計劃為例，該計劃設定美國航空航天局為計劃的主管機構(gòu)，用于計劃內(nèi)的組織協(xié)調(diào)，此外還建立了與美國國防部、聯(lián)邦航空管理局之間的跨機構(gòu)協(xié)調(diào)機制。這些科技計劃都是以國家為主導設立專項管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門各系統(tǒng)之間的研制、協(xié)作和保障工作，中央財政提供主要經(jīng)費支持[15,17]。

表2 國外典型重大科技組織管理模式匯總

(2)政府牽引、多部門聯(lián)合資助型。此類專項側(cè)重于基礎性研發(fā)，具有高風險性和不確定性，投資規(guī)模大，事關國家戰(zhàn)略和未來，不能很快進行產(chǎn)業(yè)化應用，無法吸引企業(yè)進行前期的大量投資。適用于針對特定技術領域的指導性戰(zhàn)略計劃和基礎性、探索性研究，需要政府從宏觀層面進行頂層設計和戰(zhàn)略指導，針對特定技術領域進行政策支持和引導，并且以直接補貼的形式持續(xù)投入大量財政資金用于支持產(chǎn)業(yè)化前的技術研發(fā)。在具體做法上采用“集中+分散”管理模式，即政府在宏觀層面集中國家戰(zhàn)略目標，將一個重大科技計劃分成多個子項目，分配給不同的部門或者科研團隊來承擔；在微觀層面，不同科研單位或者部門按照本部門的項目管理體系獨立組織實施，形成多個部門聯(lián)合資助和協(xié)同開展工作的格局，同時引導產(chǎn)業(yè)界投資和共同參與研發(fā)。以美國國家納米計劃為例，該計劃在組織管理上采用“集中+分散”管理模式，成立納米科學、工程與技術分委會(NEST)直接負責協(xié)調(diào)該計劃的實施[15]，并成立了不同工作小組監(jiān)督項目實施過程，在具體實施上，將該計劃分為7大版塊分別部署到不同部門，各部門獨立組織實施[5,14]。

(3)政府牽引、企業(yè)參與型。此類型科技計劃適用于應用性較強、投資規(guī)模較大、市場競爭不夠充分的科技攻關型項目，沒有較為明確具體的目標產(chǎn)品，并且市場上存在數(shù)家有較強科技實力的行業(yè)龍頭企業(yè)，處于追趕世界先進水平的狀態(tài)，需要政府推動并做好引導和政策支持，給予企業(yè)一定的自主權。在具體實施過程中，政府應該發(fā)揮支持和牽頭作用，制定規(guī)則，通過前期的引導性投入來啟動項目和工程，并牽引數(shù)家具有較強科技實力的大型企業(yè)順利開展聯(lián)合攻關，各企業(yè)承擔部分經(jīng)費，成為項目投入的主體，追趕世界先進水平。以日本的VLSI(超大規(guī)模集成電路)項目為例，日本通產(chǎn)省聯(lián)合行業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)和兩家科研單位組成了日本 VLSI 研究協(xié)會，重大決策由各參與公司協(xié)商決定，政府負責協(xié)會內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)和聯(lián)合實驗室的技術管理。該項目在組織上采取聯(lián)合研究與合作式研究相結(jié)合，政府通過設立通用性和基礎性的技術標準，來說服各公司進行聯(lián)合研究和共同開發(fā)[18]，根據(jù)研發(fā)項目與商業(yè)應用距離的不同，將工作分配在聯(lián)合實驗室和成員企業(yè)的實驗室進行[19]。在資金來源上，該項目資金大部分源自于企業(yè)，日本政府資金只占較少部分，其用途主要為了支持基礎性、共性技術的研發(fā)以及對該計劃進行先期引導[12]。

(4)企業(yè)主導型。此類型的特點是目標產(chǎn)品具有明顯經(jīng)濟效益和產(chǎn)業(yè)化導向，國際市場競爭比較激烈，而且有幾家大型企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)龍頭，有比較成熟的戰(zhàn)略產(chǎn)品。以企業(yè)為主體組織實施有利于在一體化公司內(nèi)部合理配置資源，并在組織管理和實施等過程中執(zhí)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略。政府制定游戲規(guī)則和政策促進市場競爭，并通過以間接補貼為主、直接補貼為輔的資金資助方式支持和促進，企業(yè)發(fā)揮主動性和積極性，激發(fā)創(chuàng)新潛力，通過建立經(jīng)濟利益聯(lián)合體或者直接以企業(yè)法人為主體進行技術突破。以歐洲“空中客車計劃”為例，為有效應對民用飛機領域一直被美國波音公司壟斷的局面，歐洲各國，尤其是英、法、德三國，大力推動航空企業(yè)聯(lián)合建立大型飛機產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，成立空中客車工業(yè)公司[14]。在資金引導方式上，政府除了通過對飛機研制費提供直接補貼外，還通過政府采購、出口退稅、貸款等間接手段來支持空中客車的研發(fā)[12,15]。

4 民口十大專項分類

本文通過分析民口十個重大專項(大飛機專項除外)的戰(zhàn)略定位和計劃目標，結(jié)合各專項所處的領域特點及技術發(fā)展階段，剔除掉不適合運用專項形式開展研究的領域，然后基于前文提出的分類方法對其余八個專項進行歸類(見圖2)。

圖2 國家科技重大專項(民口)分類

水污染治理專項和傳染病防治專項并不適合用專項形式來開展。其中，水污染治理專項在推進過程中離不開各區(qū)域行政部門的支持，具體實施過程需要多個部門的協(xié)調(diào)與溝通，其本質(zhì)上并非是科技問題，而是相關政府部門的行政職責劃分與部署問題，核心工作是排污標準等相關制度的制定與執(zhí)行。然而，國家科技專項設立的目標是為了突破技術問題，而非去解決或者協(xié)調(diào)行政權力問題。此外，傳染病防治專項最重要的目標是建立全社會的傳染病防控體系，其中藥物研發(fā)工作與新藥專項的立項目標和任務有重疊，可以將其歸為一個專項，而傳染病防治工作應該由對應的行政部門來統(tǒng)籌監(jiān)管和推行。以上兩個專項歸根結(jié)底是行政管理問題，不應該依靠專項來達成。本文將其余八大專項與基于政府角色地位劃分的四類組織管理模式進行對應，具體如下：

(1)政府主導型。對于政府主導型管理模式，大型核電站專項最能體現(xiàn)此類特點：目標產(chǎn)品具有明確的國家戰(zhàn)略意義，與國家安全密切相關，目標產(chǎn)品或配套設施存在很強的貿(mào)易壁壘，企業(yè)難以承擔，市場驅(qū)動力不足，專項的組織管理和執(zhí)行等過程都需要政府的深度參與和推動，政府集中整合和配置資源。

核電站專項由于事關國家戰(zhàn)略和國家能源安全，需要大量基礎設施投入，各國對本國的核電工程直接壟斷，具有巨大的潛在利潤，無論從財政投入還是技術層面，企業(yè)都無法滿足要求，必須由國家主導進行統(tǒng)籌規(guī)劃和實施。

(2)政府牽引-多部門聯(lián)合資助型。轉(zhuǎn)基因?qū)ｍ椇椭卮笮滤巹?chuàng)制專項最能體現(xiàn)此類特點：研發(fā)內(nèi)容具有戰(zhàn)略性、基礎性和探索性，沒有較為明確的目標產(chǎn)品，相關技術具有高風險性和不確定性，無法吸引企業(yè)進行前期大量投資，需要政府進行頂層設計和戰(zhàn)略指導、多部門聯(lián)合資助開展基礎研究和關鍵技術突破。

轉(zhuǎn)基因?qū)ｍ椨捎谏婕捌贩N多、學科領域?qū)?，相關研究較為分散，需要政府牽引，以培育多種轉(zhuǎn)基因動植物新品種為目標，形成從研發(fā)-品種培育-示范推廣全產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同攻關體系。新藥專項涉及大量基礎性研究，不同靶點差異巨大，目標產(chǎn)品非常分散，種類繁多，而且基礎研究與產(chǎn)業(yè)化之間緊密聯(lián)系，存在較大的風險性，需要政府大力支持和引導。兩個專項都存在涉及的產(chǎn)品種類多、學科領域?qū)?，目標較為分散等特點，管理上牽涉不同部門，項目實施層面的溝通協(xié)調(diào)難度較大。建議通過政府牽引，多部門聯(lián)合資助和支持的方式推進項目的實施。

(3)政府牽引-企業(yè)參與型。代表性專項是核高基專項、極大規(guī)模集成電路專項和高檔數(shù)控機床專項。此類型的特點是相關行業(yè)或者領域與世界先進水平尚有差距，目標產(chǎn)品不明確，目標牽涉到多種類別核心器件與裝備的研發(fā)以及多項分散的核心關鍵技術和工藝突破任務，所需投資規(guī)模大，風險高，需要政府的推動與支持以及產(chǎn)業(yè)界的合作與溝通來共同解決行業(yè)基礎性、共性技術問題。

核高基專項、集成電路專項、數(shù)控機床專項最突出的特點就是“量大面廣”，牽涉的技術類型繁多分散，其主要目標是大量核心技術的攻關和突破，而非技術集成去解決某一實際問題，單個企業(yè)無力承擔這種分散化、大批量的技術突破問題。此外，某些關鍵技術關系到企業(yè)長遠發(fā)展，企業(yè)擁有自發(fā)進行該技術研發(fā)和應用推廣的市場激勵，而由于市場競爭以及單個企業(yè)進行研發(fā)實力不足，同行大型企業(yè)之間很難私下達成合作，單個企業(yè)也無法順利實施，因此需要政府牽引和支持，多家企業(yè)聯(lián)合攻關加以推進實施。

(4)企業(yè)主導型。代表性專項是寬帶無線通信專項、油氣開發(fā)專項。此類型的特點是國際上市場競爭比較激烈、具有明顯的經(jīng)濟效應和產(chǎn)業(yè)化導向、有比較成熟的戰(zhàn)略產(chǎn)品，而且有幾家大型企業(yè)作為行業(yè)龍頭進行競爭，企業(yè)有較大自發(fā)動力去提高或者創(chuàng)新核心技術。

寬帶無線通信專項的戰(zhàn)略目標是提高中國無線通信產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。該產(chǎn)業(yè)技術升級換代快，市場化競爭程度高，企業(yè)自主研發(fā)的積極性也高，華為、中興、中國移動等企業(yè)在承擔專項課題中發(fā)揮了主要作用。

油氣開發(fā)專項的戰(zhàn)略目標是使中國油氣勘探開發(fā)整體技術水平達到或接近國際大石油公司的水平，也是唯一由企業(yè)牽頭組織實施的重大專項，中石油、中石化、中海油為代表的大型油氣公司是中國油氣開發(fā)技術和工程攻關的主體力量。

5 結(jié)語

本文在專家咨詢和調(diào)研的基礎上，總結(jié)了中國科技重大專項(民口)在過去實施過程中組織管理方面存在的關鍵問題，并通過對國外重大科技計劃的管理經(jīng)驗和特點進行梳理和總結(jié)，提出基于政府角色地位的分類管理框架。此外，通過深入剖析和總結(jié)十個重大專項(民口)的特點和戰(zhàn)略定位，提出了水污染治理和傳染病防治專項不適合運用專項形式來開展的建議，并基于以上提出的分類方法，結(jié)合國外管理經(jīng)驗，對其余八個專項的管理模式進行了劃分，提出了具體實施辦法。然而，由于中國的重大科技專項與國外專項所面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境形勢不同，不同專項的戰(zhàn)略地位不同，各不同專項所處的領域和技術發(fā)展階段不同，現(xiàn)有重大專項與計劃經(jīng)濟時代重大科技計劃所處的時代背景和經(jīng)濟制度也截然不同。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對重大科技專項的組織管理方式也要不斷創(chuàng)新和改進，使各專項的管理和實施能夠更好地適應不同時期的狀況。

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ImplicationsfortheClassifiedManagementofNationalCivilianMajorS&TProjectsBasedonForeignExperiences

Wu Jiaqian，Guan Zhongcheng，Hou Shengjie，Zheng Haijun

(Institutes of Science and Development，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

The National Major S&T Projects is the key of the development of science and technology in China，and it is essential to establish scientific and reasonable organization management mode of Major S&T Projects for promoting the management efficiency of Major S&T Projects of China’s government.Firstly，based on expert consultation and investigation，this article summaries the main deficiencies and problems in National Civilian Major S&T Projects management and implementation in China，and then puts forward the suggestion of classification management on the basis of the government role and status in Major S&T Projects management，which divides the National Civilian Major S&T Projects into four categories：the government-led，government-led and multi-department jointly funded，government-led and multi-enterprises participate and enterprises-led.Secondly，the paper deeply investigates the characteristics and strategic positioning of the ten civilian Major S&T Projects and categories them based on the classification method mentioned before.Finally，the paper puts forward the corresponding organization and management measures.

National Major S&T Projects；Classification management；Science and technology program；Granting mechanism

國家重大科技專項(民口)標志性成果咨詢評議(2016-zdb-9；2016-zdb-10；2016-zdb-11)。

2017-04-27

武佳倩(1990-)，女，河南漯河人，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士：研究方向：科技評估，能源經(jīng)濟政策仿真。

G322，F(xiàn)019.5

A

(責任編輯 沈蓉)