行政處罰中的人性化執(zhí)法

文 / 朱有權

案情

2016年1月，淮海區(qū)市場監(jiān)督管理局按照省局統(tǒng)一部署，配合具備相應資質的檢測機構對轄區(qū)內某板栗店（以下稱當事人）制售的板栗進行抽檢。兩周后，執(zhí)法人員將“檢測結論為不合格”的《檢測報告》依法送達當事人。當事人在法定期限內未對檢測結論提出異議，也未要求復檢。

調查過程中，當事人認可檢測結論和自己的違法經(jīng)營事實，但提出自己是“進城混飯吃的農民，要罰款一分錢也沒有”。

淮海區(qū)市場監(jiān)督管理局在案件調查終結后依法下達行政處罰決定書，當事人在法定期限內既未要求復議、訴訟，也未交納罰款，淮海區(qū)市場監(jiān)督管理局在兩次向當事人送達催繳通知書后，依法向區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行。區(qū)人民法院執(zhí)行庭在依法強制當事人交納一部分罰款后，根據(jù)當事人生活困難的實際情況依法裁定終止執(zhí)行剩余罰款。

評析

執(zhí)法機關在依法處理一些社會弱勢群體涉嫌觸及《食品安全法》規(guī)定的違法行為時，一方面面臨“餐桌不安全”的監(jiān)管履職能力質疑和巨大社會輿論壓力；另一方面，部分群眾和輿論對涉嫌違反《食品安全法》規(guī)定的被處置社會弱勢群體表現(xiàn)出來的同情占據(jù)了道德高地，使執(zhí)法機關的正常執(zhí)法行為受到不應有的阻撓和指責，甚至有人將這種正常執(zhí)法行為稱為“欺軟怕硬、阻礙創(chuàng)業(yè)”。

供圖 / 趙乃育

本案在很多地區(qū)都具有一定代表性：面對弱勢群體經(jīng)營過程中出現(xiàn)違反《食品安全法》的行為，監(jiān)管部門是否應該法外柔情？花費了大量行政和司法資源，當事人的相關罰款最終并未能夠執(zhí)行到位，這種做法是否值得？嚴格執(zhí)法是否違背和阻礙了政府倡導的“大眾創(chuàng)業(yè)”政策的實施？

行政處罰目的：尊重法律，守法護法

《行政處罰法》第五條明確規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！毙姓幜P作為依法行政的一種重要具體行政行為，承擔依法制止當事人繼續(xù)違法行為、剝奪當事人繼續(xù)違法行為能力、遏制當事人違法動機（即消除當事人從事違法行為企圖）的功能，罰款僅是懲戒當事人從事違法行為、實現(xiàn)法律教育功能的一種手段，絕不能成為實施行政處罰的目的，所以罰款即使沒有執(zhí)行到位也不能斷言行政處罰的“處罰與教育相結合”功能沒有實現(xiàn)，還要看當事人以后是否接受教訓不再繼續(xù)從事該違法行為，其他公民、法人及其他組織是否受到警示、接受教訓，自覺守法經(jīng)營，進而使所有社會成員在內心樹立對法律尊重、敬畏和服從的信念，形成尊重法律、守法護法的行為習慣和道德風尚，這才是罰款等行政處罰手段想要實現(xiàn)的最終目的。

執(zhí)法機關在本案處理過程中雖然花費了較多行政資源和司法資源，也沒有將當事人相關行政罰款執(zhí)行到位，但本案中行政機關“堅決徹底消除違法行為、堅持執(zhí)行行政處罰”的態(tài)度大大增加了當事人的違法成本，遏制了當事人的違法動機，達到了“懲戒違法行為、實現(xiàn)法律教育功能”的目的，彰顯了行政機關“違法必究、執(zhí)法必嚴”和“法律面前一律平等”的依法行政理念和執(zhí)法形象，樹立了法律在經(jīng)濟和社會生活中的絕對權威地位。更為重要的是，本案的執(zhí)行過程也是一個對違法者本人及社會公眾進行法律普及教育和法治意識教育的過程。當曾經(jīng)對行政處罰不屑一顧的當事人在司法機關的強制執(zhí)行面前低頭認罰、積極改正時，社會公眾也紛紛意識到：在依法治國的今天，沒有人可以凌駕于法律之上，沒有人可以獲得違法免罰（責）的丹書鐵券！這一過程本身就是“依法行政”法治教育的教材和課堂，讓社會公眾在整個行政處罰實施過程中感受到自己依法經(jīng)營、依法辦事的必要性和重要性，就實現(xiàn)法律教育功能這一意義而言，投入巨大的執(zhí)法和司法資源物超所值，是完全值得的。

弱勢群體違法：法律面前，人人平等

《行政處罰法》的一個重要原則是“處罰法定”原則，要求行政機關實施行政處罰應以明確的法律規(guī)定作為處罰依據(jù)。同時這一原則也要求行政機關對違法行為的“免于處罰”也必須要以明確的法律規(guī)定作為依據(jù)。

《中華人民共和國憲法》第三十三條明確規(guī)定：“公民在法律面前一律平等?！边@就意味著我國法律對于全體公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、財產(chǎn)狀況、居住期限等都是統(tǒng)一適用的，任何公民的違法犯罪行為都會受到法律制裁，不允許任何人有超越憲法和法律的特權。

《食品安全法》第四條第一款明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責”，第二款則明確要求“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全”?？梢钥闯觯瑹o論有錢沒錢，只要從事食品經(jīng)營活動，就必須嚴格依法依規(guī)經(jīng)營，凡是沒有“依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”的，都應該受到法律制裁，甚至可能被強制剝奪從事食品經(jīng)營的資格和能力，如吊銷食品經(jīng)營企業(yè)的食品經(jīng)營許可證和營業(yè)執(zhí)照（《食品安全法》第一百二十三條、第一百二十四條、第一百二十五條、第一百二十六條等），對食品經(jīng)營者限制或者禁止職業(yè)準入，（《食品安全法》第一百三十五條等），觸犯刑法的，依法追究刑事責任，這種法律責任與財富多少、社會地位高低并無聯(lián)系，沒有人（包括社會弱勢群體）可以享受法外特權。

《食品安全法》除了第四條對食品經(jīng)營者作了原則要求和規(guī)定外，對食品安全經(jīng)營全過程都作了具體要求和規(guī)范，這其中主要是“依法經(jīng)營”“承擔安全責任”的能力和意識，并未對財富狀況和社會地位做出具體要求和規(guī)定，相反倒是對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販監(jiān)管作了詳細規(guī)定（由地方制定具體管理辦法，《食品安全法》第三十六條第三款），也就是說，進城農民等弱勢群體只要樹立“依法、安全”的意識，依法做好食品安全防范工作，從事食品餐飲經(jīng)營一樣可以獲得成功；反之，即使財力巨大的食品經(jīng)營者，缺乏安全意識，違反《食品安全法》的規(guī)定和要求，也一樣面臨法律的嚴格追究和嚴厲制裁。

監(jiān)管部門和其他政府職能部門一樣，在鼓勵和支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的國家政策方面一直全心全意，全力以赴，但這并不表明監(jiān)管部門在此過程中會放松自己的食品安全監(jiān)管職責，背離社會公眾對創(chuàng)建“安全餐桌”的要求和期待。我國政府鼓勵和支持的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是在法治范疇內的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，符合相應的法定要求，眾多從業(yè)創(chuàng)業(yè)者一樣可以被食品餐飲行業(yè)接納，從而實現(xiàn)自己的夢想和人生價值。而一旦逾越法治的界限，抱著“混飯、混錢、耍橫”的從業(yè)態(tài)度，無論什么人，終將被社會公眾和食品行業(yè)所唾棄。