群體性事件法治思考

摘 要： 群體性事件影響社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，其危害不可忽視，本文從外面群體性事件的現(xiàn)狀入手， 分析了群體性事件形成的原因，提出預(yù)防和處置群體性事件的思路。

關(guān)鍵詞： 群體性事件；現(xiàn)狀；原因；預(yù)防和處置

群體性事件是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等諸多因素相互交織的綜合反映，是社會(huì)各類矛盾達(dá)到臨界狀態(tài)突然爆發(fā)的結(jié)果，是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)出現(xiàn)的一種超出現(xiàn)行社會(huì)規(guī)范的行為，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中出現(xiàn)的一種不協(xié)調(diào)、不和諧現(xiàn)象。群體性事件影響社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，是不容忽視的大問(wèn)題。

一、我國(guó)群體性事件的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，利益群體的形成，各種矛盾也逐步凸顯，且矛盾關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)穩(wěn)定受到威脅，各種群體性事件也出現(xiàn)上升趨勢(shì)。

（一）征用土地補(bǔ)償糾紛引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。城市拆遷、農(nóng)村征地引發(fā)的群體性事件一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，拆遷面積增多，失地農(nóng)民隨之增加，而后續(xù)補(bǔ)償安置措施又常常不能令群眾滿意，造成上訪不斷。

（二）拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)的群體性事件沒(méi)有根本解決。近年來(lái)，拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題引發(fā)的上訪事件時(shí)有發(fā)生，尤其每年春節(jié)前后該類事件更加明顯。引發(fā)該類問(wèn)題的原因較復(fù)雜，多為工程投包單位與承包工程的民工隊(duì)之間的勞資糾紛。

（三）因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件有所增加。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，伴隨的是環(huán)境污染日益嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)逐步退化的嚴(yán)峻形勢(shì)。農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題，重工業(yè)污染排放物直接排放到土地導(dǎo)致嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題，存在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目建設(shè)選址問(wèn)題，一直是難解的問(wèn)題，極易引發(fā)群體性事件。2014年6月，湖北仙桃市城建重點(diǎn)項(xiàng)目“生活垃圾焚燒發(fā)電廠”正式奠基并開工建設(shè)。兩年后的6月26日，湖北仙桃市部分群眾抵制仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電站項(xiàng)目工程，事件引發(fā)廣泛關(guān)注，在“反建”聲中，湖北仙桃叫停了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。

（四）互聯(lián)網(wǎng)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的沖擊引發(fā)相關(guān)利益群體的對(duì)抗行為時(shí)有發(fā)生。表現(xiàn)最為突出的當(dāng)屬互聯(lián)網(wǎng)專車引發(fā)的爭(zhēng)端。近年來(lái)，全國(guó)多地都發(fā)生了交通管理部門、出租車公司及司機(jī)和打車移動(dòng)出行平臺(tái)的沖突，時(shí)有發(fā)生。一方面，交通部及各地政府交通運(yùn)輸管理部門考慮到傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益反應(yīng)，對(duì)專車制度設(shè)計(jì)小心翼翼；一方面另一方面，網(wǎng)絡(luò)輿論卻認(rèn)為，優(yōu)步專車服務(wù)打破出租車牌照壟斷局面，緩解了“打車難”、司機(jī)拒載等問(wèn)題。

二、我國(guó)群體性事件的形成原因

（一）不注重運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題。

政府部門一直強(qiáng)調(diào)法治，但遇到具體問(wèn)題，比如出臺(tái)政策或處理問(wèn)題，一些政府部門或“閉門造車”，不能充分聽取社會(huì)各方的意見；或針在執(zhí)法過(guò)程中不能回應(yīng)群眾關(guān)切。導(dǎo)致政策措施希望達(dá)到的目的適得其反、滋生民怨，或小事演變成大事，甚至是群體性事件 。例如，2016年5月發(fā)生的中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院2009級(jí)碩士研究生雷洋身亡案，北京昌平警方通報(bào)，引發(fā)社會(huì)一片嘩然。群眾對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)是否濫用執(zhí)法權(quán)而致公民身亡的關(guān)注，公安機(jī)關(guān)不能自說(shuō)自話；以嫖娼與否搶占道德高低偏離了事件本身的焦點(diǎn)。昌平警方顯然沒(méi)有回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，也非法治思維，更非法治方式。當(dāng)然，事態(tài)的后續(xù)發(fā)展?jié)u入法治軌道，社會(huì)的反應(yīng)也漸趨理性。

在維穩(wěn)的實(shí)際工作中，有些負(fù)責(zé)同志往往只憑個(gè)人判斷. “往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”①.根據(jù)學(xué)者的研究成果，在目標(biāo)責(zé)任制和官員問(wèn)責(zé)制的巨大壓力下，作為維穩(wěn)工作的實(shí)施主體的一些基層政府往往會(huì)被一種“維穩(wěn)思維” 所困擾， 出現(xiàn)了一種“不穩(wěn)定幻像”② 。主觀認(rèn)為社會(huì)穩(wěn)定面臨嚴(yán)重威脅.將“不穩(wěn)定”視為影響政府或領(lǐng)導(dǎo)干部自身政績(jī)的頭號(hào)因素，形成了不惜一切手段確保自己當(dāng)政期間“不出事” 的錯(cuò)誤政績(jī)觀，而法律規(guī)定卻置之腦后。

（二）忽視弱勢(shì)群體的利益訴求

當(dāng)今少數(shù)地方政府在制定公共政策及相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，為了政府利益或者執(zhí)政者個(gè)人政績(jī)，弱勢(shì)群體的利益訴求極容易被忽略?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)不能深入基層，對(duì)涉及群眾切身利益的熱點(diǎn)問(wèn)題、群眾反映的難點(diǎn)問(wèn)題視而不見，便會(huì)直接導(dǎo)致一些能解決的問(wèn)題卻未及時(shí)解決，久而久之，將很容易發(fā)展為群體性事件。

（三）法制宣傳與教育滯后。

我們的工作中存在法制宣傳范圍不廣，教育力度不夠，致使一些群眾法律意識(shí)淡薄，導(dǎo)致部分群眾在維護(hù)自身合法權(quán)益的過(guò)程中，不懂得依靠法律手段解決，而采取過(guò)激的行為，來(lái)向政府或有關(guān)部門施加壓力。致使法律觀念不強(qiáng)的群眾產(chǎn)生了錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為參與集訪、堵路的行為并沒(méi)有違法，這也是近年群體性事件數(shù)量不斷增多的原因之一。

三、我國(guó)群體性事件預(yù)防與處置

（一）恪守法治原則，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾。

習(xí)近平總書記指出：法治應(yīng)當(dāng)是治國(guó)理政的基本方式。尤其是在處于改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)的我國(guó)當(dāng)下， “沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)秩序， 就沒(méi)有善治。”③法治雖然不能完全消除社會(huì)矛盾的存在，但符合人民意志的法律卻能夠最大限度的減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。 “法治是解決社會(huì)糾紛的最終、最權(quán)威的方式，是當(dāng)前處置群體性件的不二法門”④

首先.樹立憲法的權(quán)威，發(fā)揮憲法作為治國(guó)安邦總章程對(duì)于群體性事件預(yù)防的規(guī)范和引領(lǐng)作用。就群體性事件預(yù)防而言，憲法確立了人民當(dāng)家作主的原則，為多元共治的體制構(gòu)建提供了正當(dāng)性。不僅如此，憲法作為國(guó)家的根本法，是衡量良法善治的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，憲法作為人權(quán)保障書，明確了維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系.為群體性事件預(yù)防指明了方向。

其次，實(shí)現(xiàn)立法和政策制定的科學(xué)性。法律是治國(guó)之重器。法治社會(huì)的管理方法是依靠立法機(jī)關(guān)和政府制定符合人民意志和社會(huì)發(fā)展需要的立法和政策來(lái)規(guī)范和管理社會(huì)事務(wù)。既要讓已建立的民主制度切實(shí)發(fā)揮功能，使“地方人民或者直接參與地方?jīng)Q策，或者通過(guò)名副其實(shí)的選舉保證民意代表在決策過(guò)程中充分反映選民需求，進(jìn)而監(jiān)督政府執(zhí)法部門，保證符合人民需要的立法落到實(shí)處”⑤ 。也要發(fā)揮多元主體的共謀作用，在規(guī)范科學(xué)的程序引導(dǎo)下.鼓勵(lì)多元參與者在溝通協(xié)商的環(huán)境中.形成符合民眾整體利益的法律和社會(huì)政策，謀求社會(huì)整體發(fā)展。

最后，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。 “應(yīng)徹底杜絕任何以權(quán)壓法、以言代法、以錢替法、以領(lǐng)導(dǎo)意志取代法治的錯(cuò)誤做法，所有糾紛都應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行定性.并明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，不因當(dāng)事人的身份、處境等給予其不當(dāng)?shù)拇觥雹蓿?同時(shí)，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

（二）完善相關(guān)立法，平衡不同社會(huì)群體的利益關(guān)切。

1、建立健全社會(huì)保障體系，制定保障公民基本生活需求的法律規(guī)范

只有保證人民群眾基本生活需要，社會(huì)才能保持穩(wěn)定。由于我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)起步晚，相關(guān)的法律制度建設(shè)仍處于探索階段，覆蓋范圍小、地域差別大，實(shí)行效果并不理想。針對(duì)這種情況我國(guó)政府應(yīng)圍繞調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、企業(yè)改革這一中心，制定我國(guó)《公民基本生活保障法》，頒布與之配套的《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》、《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《生育保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》，并且在這些條例基礎(chǔ)上有更具體、更詳細(xì)的且可操作性強(qiáng)的政策規(guī)定，這樣才能形成一個(gè)完善的制度體系，才能從源頭上解決群體性事件。

2、完善互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)類的行業(yè)規(guī)范

目前，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)類行業(yè)經(jīng)過(guò)幾年的迅猛發(fā)展，累積的問(wèn)題逐漸增多，風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，其背后隱藏的法律法規(guī)缺位、監(jiān)管主體不明等風(fēng)險(xiǎn)隱患逐步顯現(xiàn)。亟需一部可行性的規(guī)范進(jìn)行約束，既是為了更好地保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)類行業(yè)已經(jīng)取得的來(lái)之不易的成果，也是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)類行業(yè)進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展中承前啟后的必經(jīng)階段。只有制度不斷完善，管理日趨科學(xué)，才能推動(dòng)行業(yè)更好更快地發(fā)展。

3、完善土地征收、拆遷、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律規(guī)范

目前我國(guó)實(shí)行的城市房地產(chǎn)管理法、土地管理法雖然對(duì)征地、拆遷、補(bǔ)償、安置都有相關(guān)規(guī)定，但在應(yīng)用到具體實(shí)踐中仍困難重重，因可操作性不強(qiáng)，涉及到征地、拆遷類群體性事件屢屢發(fā)生。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是我國(guó)房屋拆遷的主要法律依據(jù)。但我國(guó)的立法中明確規(guī)定：條例不能對(duì)民事基本權(quán)利及財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行調(diào)整，而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)整，明顯違反上位法，應(yīng)對(duì)此進(jìn)行修改或完善。

4、制定專門的群體性事件預(yù)防處置法

近年來(lái)我國(guó)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策不斷完善，但在預(yù)防、處置群體性事件方面仍存在主管部門不統(tǒng)一、部門立法不協(xié)調(diào)、法律依據(jù)層級(jí)較低，內(nèi)容不完善等問(wèn)題。為有效減少群體性事件的發(fā)生，制定一部符合我國(guó)國(guó)情的關(guān)于群體性事件的法律勢(shì)在必行。

（三）健全預(yù)警機(jī)制，防范群體性事件的發(fā)生。各級(jí)黨委、政府公安機(jī)關(guān)要大力加強(qiáng)情報(bào)信息工作，健全、完善預(yù)警機(jī)制，在日常工作中獲取深層次的情報(bào)信息，努力拓寬情報(bào)信息搜集的廣度與深度，真正做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決，切實(shí)提高群體性事件的預(yù)警能力，做到未雨綢繆，有的放矢。

1、健全不穩(wěn)定因素排查制度。政府要組織各相關(guān)部門集中開展矛盾糾紛的排查工作，并有針對(duì)性的開展化解、勸說(shuō)工作，努力將不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。堅(jiān)持定期排查與不定期排查相結(jié)合，對(duì)事件多發(fā)單位和群體進(jìn)行跟蹤調(diào)查，關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，收集相關(guān)情報(bào)信息。重點(diǎn)研究涉及群眾切身利益的如職工下崗分流、村民選舉、重點(diǎn)工程建設(shè)、征地拆遷、土地承包等熱點(diǎn)問(wèn)題，預(yù)測(cè)可能引發(fā)群體事件的苗頭，及時(shí)分析重大政策措施出臺(tái)可能對(duì)社會(huì)帶來(lái)的影響，了解社會(huì)情緒和社會(huì)心理。

2、建立應(yīng)急處置機(jī)制。各級(jí)人民政府都要建立快速反應(yīng)的應(yīng)急處置機(jī)制，防止事態(tài)惡化，這樣才能快速、高效做好群體性事件的處置工作。通過(guò)制定群體性事件處置預(yù)案，讓參戰(zhàn)警種定位準(zhǔn)確、配合默契，形成合力。加強(qiáng)處置預(yù)案的演練，提高參戰(zhàn)警種身體素質(zhì)及處置水平，充分發(fā)揮戰(zhàn)術(shù)和協(xié)同作戰(zhàn)的綜合力量，快速有效解決群體性事件。

3、建立權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和善后工作機(jī)制。在處置群體性事件中，政府工作部門及其人員的工作職責(zé)都應(yīng)予以明確規(guī)定，對(duì)于違反法律規(guī)定，濫用職權(quán)的行為實(shí)施監(jiān)督，一旦有侵犯公民合法權(quán)益的行為出現(xiàn)，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。一起群體性事件的結(jié)束，并不代表引起群體性事件的矛盾已經(jīng)完全解決，一旦問(wèn)題未能得到合理解決，矛盾激化，群體性事件出現(xiàn)反復(fù)將更難處置。所以，各級(jí)黨委、政府在一起群體性事件處置結(jié)束后應(yīng)深入調(diào)查研究，全面了解群眾的思想動(dòng)態(tài)，組織力量深入基層，一旦發(fā)現(xiàn)有不穩(wěn)定因素苗頭，及時(shí)開展工作，將問(wèn)題化解于萌芽狀態(tài)。

正確處理人民內(nèi)部矛盾，妥善處理因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的事件，對(duì)構(gòu)建“五位一體”的社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大作用。妥善處置群體性事件，要求我們把工作內(nèi)容拓展到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面，要求社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)要素處于相互協(xié)調(diào)狀態(tài)，運(yùn)用法律手段，統(tǒng)籌社會(huì)資源，從根本上減少和消除各種沖突因素，減少社會(huì)失衡，消除社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家長(zhǎng)治久安，為中華民族屹立于世界民族之林創(chuàng)造一個(gè)安定團(tuán)結(jié)、和諧有序的社會(huì)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

[1]清華課題組.以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安[J].領(lǐng)導(dǎo)者，2010（9）.

[2]孫立平.不穩(wěn)定幻像與維穩(wěn)怪圈[J].人民論壇，2010（7）（上）.

[3]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999（5）.

[4]王錫鋅.再論現(xiàn)代行政法的平衡精神[J].法商研究，1995（2）.

[5]張千帆.憲法學(xué)講義[M].北京：法律出版社，2014：347.

[6]王錫鋅.再論現(xiàn)代行政法的平衡精神[J].法商研究，1995（2）.

作者簡(jiǎn)介：丁德恒，滁州市委黨、滁州市行政學(xué)院副教授，兼職律師