議港口建設(shè)費(fèi)征收*

盛進(jìn)路 張寶清 王騰騰 何含笑

議港口建設(shè)費(fèi)征收*

盛進(jìn)路 張寶清 王騰騰 何含笑

面對國家減稅降費(fèi)的大方向和航運(yùn)經(jīng)濟(jì)低迷的狀況，針對當(dāng)前社會對海事管理部門征收港口建設(shè)費(fèi)的負(fù)面議論，分析港口建設(shè)費(fèi)征收的歷史、作用，在比較其他交通運(yùn)輸方式費(fèi)用征收情況的基礎(chǔ)上，探討海事管理部門征收港口建設(shè)費(fèi)的必要性和合理性，并就如何減少社會對征收港口建設(shè)費(fèi)的誤解提出對策和建議。

港口建設(shè)費(fèi)；減稅降費(fèi)；水運(yùn)發(fā)展基金；海事管理

一、引言

港口建設(shè)費(fèi)作為一項由國務(wù)院批準(zhǔn)征收的專項政府性基金，對我國水運(yùn)事業(yè)發(fā)展意義重大。[1]港口建設(shè)費(fèi)征收始于20世紀(jì)80年代，30多年來，港口建設(shè)費(fèi)為我國水運(yùn)建設(shè)和發(fā)展籌集了大量資金，直接為水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施、安全監(jiān)管設(shè)施和救助設(shè)施的建設(shè)提供了必要的資金投入[2]，同時也引導(dǎo)了大量社會資金投向水運(yùn)建設(shè)，發(fā)揮了行業(yè)管理的調(diào)控作用，促進(jìn)了沿海港口公共基礎(chǔ)設(shè)施和大江大河航道、水運(yùn)安全和救助等支持保障系統(tǒng)的建設(shè)。但是近年來航運(yùn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，據(jù)統(tǒng)計，2017年中國航運(yùn)景氣指數(shù)仍處于不景氣區(qū)間[3]，航運(yùn)市場、港口企業(yè)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，社會各界對海事管理部門征收港口建設(shè)費(fèi)的負(fù)面議論不斷。港口建設(shè)費(fèi)從字面上易引起公眾誤解，導(dǎo)致大眾認(rèn)為港口建設(shè)費(fèi)的作用只局限于建設(shè)港口。港口建設(shè)費(fèi)能否適應(yīng)今天港口發(fā)展的需求面臨著新的“交叉口”。在國家大力實施減稅降費(fèi)、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的大背景下[4]，本文在分析港口建設(shè)費(fèi)征收的歷史、作用以及與其他費(fèi)收情況比較的基礎(chǔ)上，探討海事管理部門征收港口建設(shè)費(fèi)的必要性和合理性，以期為當(dāng)下港口建設(shè)費(fèi)征收提供一個全新的理論視角。

二、港口建設(shè)費(fèi)征收的歷史沿革

隨著中國經(jīng)濟(jì)以及航運(yùn)事業(yè)的迅猛發(fā)展，港口建設(shè)費(fèi)征收政策先后經(jīng)過了幾次大的調(diào)整。為了滿足由于經(jīng)濟(jì)快速增長而帶來的其他諸多方面的需求，港建費(fèi)于1986年起開始試征收，目的是加強(qiáng)港口建設(shè)。[5]在2011年10月1日海事機(jī)構(gòu)接管港建費(fèi)征收以前，其使用主要由國家委托交通部根據(jù)資金存入情況和我國港口長期發(fā)展戰(zhàn)略，分年提出安排方案，經(jīng)國家計委綜合平衡后，分別納入國家基本建設(shè)和更新改造投資計劃，然后由各港口建設(shè)單位執(zhí)行。

1985年國務(wù)院發(fā)布《港口建設(shè)費(fèi)征收辦法》，在經(jīng)過8年試運(yùn)行后，1993年4月30日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，交通部、國家計委、財政部和國家物價局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于擴(kuò)大港口建設(shè)費(fèi)征收范圍、提高征收標(biāo)準(zhǔn)及開征水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)的通知》，要求從當(dāng)年7月1日起，港口建設(shè)費(fèi)征收范圍擴(kuò)大到全部對外開放口岸的港口，所收費(fèi)用全部用于水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同年5月25日，交通部和財政部發(fā)布《港口建設(shè)費(fèi)征收辦法實施細(xì)則》及《水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)征收辦法》，對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收辦法等做出具體規(guī)定。由交通部批準(zhǔn)的開放口岸港口所在地的港務(wù)局（或相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)）為港口建設(shè)費(fèi)的代征單位，港口建設(shè)費(fèi)全額上繳，經(jīng)交通部安排再將其中20%～50%返還港口企業(yè)，余下部分由交通部統(tǒng)籌安排使用。

隨著時代的發(fā)展，航運(yùn)事業(yè)對于國家發(fā)展的推動作用日益突顯。為了扭轉(zhuǎn)港建費(fèi)收入增速遠(yuǎn)低于貨物吞吐量增速的現(xiàn)象，也為了加快我國港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，2011年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合頒布了新《港口建設(shè)費(fèi)征收使用管理辦法》，本次調(diào)整范圍最廣，力度大，效果也明顯。[6]2016年初，財政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善港口建設(shè)費(fèi)征收政策有關(guān)問題的通知》，新規(guī)于4月1日起執(zhí)行。發(fā)展到今天，為清楚說明征收的背景、政策、內(nèi)容和作用，通過流程圖的形式整理出到目前為止我國征收港口建設(shè)費(fèi)歷經(jīng)的四個階段，如圖1所示。

圖1 港口建設(shè)費(fèi)征收歷史沿革

三、港口建設(shè)費(fèi)征收的作用以及與其他交通運(yùn)輸方式費(fèi)收情況的比較

1.港口建設(shè)費(fèi)征收的作用

社會公眾之所以對海事部門征收港口建設(shè)費(fèi)產(chǎn)生很多負(fù)面議論，究其原因，是港口建設(shè)費(fèi)這一名詞容易令人產(chǎn)生誤解。單純從字面意思上看，確實很容易讓人聯(lián)想到征收港口建設(shè)費(fèi)的作用就是在建設(shè)港口，這也是港口建設(shè)費(fèi)未來需要改進(jìn)和發(fā)展的地方。如果把港口建設(shè)費(fèi)征收的作用看成是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，根據(jù)整個系統(tǒng)內(nèi)部組成要素互為因果的反饋機(jī)制，可通過港口建設(shè)費(fèi)征收與水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展描繪出具有正負(fù)（﹢/－）反饋的整體效益因果關(guān)系圖，從而揭示出港口建設(shè)費(fèi)征收和水運(yùn)經(jīng)濟(jì)以及地方政府之間的相互影響、共同工作的關(guān)系，由此可反映出港口建設(shè)費(fèi)征收的作用，如圖2所示。

由圖2可見，港口建設(shè)費(fèi)的征收確實募集了大量港口建設(shè)資金，推動了港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善了航運(yùn)支撐保障體系[7]。關(guān)系圖同時可反映出各環(huán)節(jié)之間的相互影響，這也有助于海事管理部門對航運(yùn)運(yùn)輸系統(tǒng)中的關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行把控。

圖2 港口建設(shè)費(fèi)征收效益因果關(guān)系圖

2.與其他交通運(yùn)輸方式費(fèi)收情況比較分析

為了更直觀、更方便地比較港口建設(shè)費(fèi)與其他交通運(yùn)輸方式費(fèi)收情況，筆者從起征時間、征收主體、征收客體、征收背景、含義和作用六個方面出發(fā)，探究了港口建設(shè)費(fèi)與鐵路建設(shè)基金、鐵路發(fā)展基金、機(jī)場建設(shè)費(fèi)、民航發(fā)展基金的異同，如表1所示。

由表1可見，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、政府職能的轉(zhuǎn)變，已有的鐵路建設(shè)基金和機(jī)場建設(shè)費(fèi)難以滿足未來發(fā)展的要求，在2012年被分別改為鐵路發(fā)展基金和民航發(fā)展基金。基金的設(shè)立對于創(chuàng)新投融資體制、吸引社會資金、擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍、促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義[8]，從“建設(shè)”到“發(fā)展”會使民航和鐵路朝著更加健康的方向發(fā)展。對于港口建設(shè)費(fèi)而言，現(xiàn)有機(jī)制暴露出來的弊端對于水運(yùn)事業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生負(fù)向效應(yīng)，如果將港口建設(shè)費(fèi)改為水運(yùn)發(fā)展基金，這不僅僅是名稱變化，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，將更符合水路運(yùn)輸當(dāng)前和未來的發(fā)展要求。

四、海事管理部門征收港口建設(shè)費(fèi)的合理性和必要性分析

（1）從港口建設(shè)費(fèi)征收的合法性角度來看，首先應(yīng)該明確港口建設(shè)費(fèi)是一項政府性基金，行政機(jī)關(guān)征收港口建設(shè)費(fèi)屬于行政征收行為，行政征收是港口建設(shè)費(fèi)的唯一來源渠道；其次，從征收依據(jù)、征收行為、征收程序三方面來看，不可否認(rèn)的事實是由國家投資興建的沿?；騼?nèi)河主要港口，隸屬于中央或中央與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，屬于國有資產(chǎn)，海事管理部門征收港口建設(shè)費(fèi)是合法的，而且在國務(wù)院公布的相關(guān)文件中，如財綜〔2011〕29號、財綜〔2011〕100號、財綜〔2012〕40號、財稅〔2015〕131號都進(jìn)行了相關(guān)解讀和規(guī)定；最后，從國外來看，國際上對港口興建以及港口基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出，大多采用征收港口稅費(fèi)的方式[9]。港口建設(shè)費(fèi)作為整個海事規(guī)費(fèi)的主體，其征收存在合理性。

（2）從港口建設(shè)費(fèi)征收的作用看，港口建設(shè)費(fèi)的征收對水運(yùn)經(jīng)濟(jì)及地方政府產(chǎn)生了重要的影響。在水運(yùn)經(jīng)濟(jì)方面，受益于國際貿(mào)易活動增加、新興經(jīng)濟(jì)體增長、國家降稅減費(fèi)大背景，2017年我國港口業(yè)務(wù)量呈現(xiàn)中高速增長態(tài)勢，征收港口建設(shè)費(fèi)也將會間接促進(jìn)包括港口航運(yùn)業(yè)在內(nèi)的水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是在這樣的大背景下可以為港口市場創(chuàng)造一個公平公正的競爭環(huán)境；在地方政府方面，港口建設(shè)費(fèi)主要用于地方相關(guān)水運(yùn)公共基礎(chǔ)設(shè)施及其系統(tǒng)建設(shè)，會吸引更多的投資，推動地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。雖然中國在港口建設(shè)數(shù)量、規(guī)模和貨物吞吐量方面已經(jīng)躋身世界大國行列，但是與其他發(fā)達(dá)國家相比還存在較大差距，新建港口、配套設(shè)施、維護(hù)等都離不開大量資金的支持，政府作為公共管理事務(wù)的主體應(yīng)該通過合法手段籌集資金。加強(qiáng)港口建設(shè)資金籌措，彌補(bǔ)國家財力不足的局面，需要繼續(xù)通過更加合理、合法的港口建設(shè)費(fèi)征收工作去實現(xiàn)。

表1 港口建設(shè)費(fèi)與其他交通運(yùn)輸方式費(fèi)收比較

（3）從港口建設(shè)費(fèi)征收未來發(fā)展方向的角度看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何單位和個人都應(yīng)合理合法地有償使用國家自然資源。建議更改現(xiàn)有稱謂，可將港口建設(shè)費(fèi)改為水運(yùn)發(fā)展基金。設(shè)立水運(yùn)發(fā)展基金絕非只是為了緩解港口建設(shè)的資金之“渴”，更為重要的是作為一種水運(yùn)新型基金，它的發(fā)展成熟將會帶來一系列制度性、管理性、組織性、市場性創(chuàng)新，在多種創(chuàng)新相互交融的前提下，水運(yùn)發(fā)展基金未來發(fā)展前景可期。征收港口建設(shè)費(fèi)不僅是在建設(shè)碼頭、港口，還將從港口建設(shè)擴(kuò)大至用于促進(jìn)航運(yùn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。水運(yùn)發(fā)展基金將助推航運(yùn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更符合當(dāng)前和未來的發(fā)展要求，對于支持水運(yùn)事業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

五、關(guān)于減少社會對港口建設(shè)費(fèi)征收工作誤解的對策和建議

1.政府完善政策、輿論正確引導(dǎo)以及征管信息公開

通常來說，了解是消除誤解最好的辦法，消除誤解才能贏得理解和尊重。政府要對港口建設(shè)費(fèi)征收使用的相關(guān)政策進(jìn)行完善，制定港口建設(shè)費(fèi)征收使用的短、中、長期目標(biāo)，并適時征求社會意見，真正實現(xiàn)港口建設(shè)費(fèi) “來源于民、服務(wù)于民”的核心理念；同時也要發(fā)揮輿論的作用，借助現(xiàn)代化的綜合信息平臺，對港口建設(shè)費(fèi)征收使用過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行通知、獎罰、報道，讓人們及時了解國家相關(guān)政策和征收信息。財政部和交通運(yùn)輸部應(yīng)該公布有關(guān)港口建設(shè)費(fèi)使用情況的信息，并說明收取依據(jù)和具體使用情況，在老百姓關(guān)心的“錢從哪里來，錢到哪里去”上面下工夫，并且力求全國“一盤棋”，全國所有的港口不分國有、私有、地方統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，共同征收。

2.海事管理部門探索一整套更為有效合理的港口建設(shè)費(fèi)征收管理機(jī)制

這就要求海事管理部門在港口建設(shè)費(fèi)相關(guān)征收流程、現(xiàn)場稽查工作、代收單位管理、票據(jù)及資金管理、工作績效考評、廉政風(fēng)險規(guī)避、信息化建設(shè)、減免緩征征管工作八個方面進(jìn)行設(shè)置和完善，在國家宏觀政策下，只有自身架構(gòu)合理才能為港口建設(shè)費(fèi)征收的開展打下穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3.將港口建設(shè)費(fèi)更名為水運(yùn)發(fā)展基金，與其他交通運(yùn)輸方式的征收名稱保持一致

水運(yùn)發(fā)展基金不是港口建設(shè)費(fèi)的翻版，也不是升級版，更不是山寨版，它是一個全新的、中長期規(guī)劃。同時國家出臺適合其名稱的新政策，突出其“新”的方面，在收費(fèi)對象、標(biāo)準(zhǔn)、用途、范圍、運(yùn)營方式等方面進(jìn)行完善。新規(guī)也要最大程度地滿足各方利益，遵循“建設(shè)為先、發(fā)展為主、市場調(diào)控”的原則。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵之年和國家減稅降費(fèi)的大背景下，設(shè)立水運(yùn)發(fā)展基金意義巨大。

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10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.009

重慶市教委科學(xué)技術(shù)研究項目（KJ1600509）；國家海事局2017科技項目（SW2017055）

盛進(jìn)路（1976—），男，重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，副教授。

張寶清（1992—），男，重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，碩士研究生。

王騰騰（1994—），女，重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，碩士研究生。

何含笑（1993—），女，重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，碩士研究生。