關(guān)于完善拉薩城市社區(qū)服務體系的思考

[摘要]發(fā)展和改善城市社區(qū)公共服務，是城市社區(qū)基層治理實踐的重要內(nèi)容之一，是基層社會建設的重要領(lǐng)域。文章依據(jù)實踐需要及對拉薩城市社區(qū)的現(xiàn)狀考察，界定拉薩城市社區(qū)服務的范圍，以“新公共管理”作為理論基礎(chǔ)，分析拉薩城市社區(qū)服務現(xiàn)狀，并對構(gòu)建持續(xù)發(fā)展的拉薩城市社區(qū)服務體系提出幾點思考。

[關(guān)鍵詞]拉薩；城市社區(qū)；新公共管理；服務體系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201736025

1社區(qū)服務的概念解析及理論基礎(chǔ)

11社區(qū)服務的概念

通過對“社區(qū)服務”相關(guān)文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)理論上社區(qū)服務這一概念尚未厘清，在實踐與理論層面均存在著與“社區(qū)公共服務”、“社區(qū)服務”、“社區(qū)福利服務”等概念的交叉重疊使用現(xiàn)象，甚至相互間存在著一些矛盾和張力。綜觀相關(guān)文獻，學理上最接近于“社區(qū)服務”概念的是最先由楊團先生提出的“社區(qū)公共服務”，他把社區(qū)公共服務界定為以社區(qū)為單位提供的社會公共服務，廣義的社區(qū)公共服務可以包含社區(qū)福利服務。楊團先生提出“社區(qū)公共服務”這一概念，用意在于將私人性質(zhì)的小商品服務從社區(qū)服務中分離出去，明確公共服務與私人服務的不同性質(zhì)、不同投入機制和運行機制。同時，旨在重整中國關(guān)于社區(qū)服務的混亂概念，提出既可與國際社會接軌又與中國現(xiàn)實狀況相吻合的概念內(nèi)涵。[1]

本文依據(jù)實踐需要及對拉薩城市社區(qū)的現(xiàn)狀考察，把社區(qū)服務的范圍主要限定在以貧困和弱勢群體需求為目標的社區(qū)福利服務，包括對社區(qū)內(nèi)的孤老病殘弱提供幫助和扶持、為居民提供就業(yè)就學等便民利民服務等，而非為全體居民服務的社區(qū)公共服務。是以政府為指導，以城區(qū)、社區(qū)、街道為主體，調(diào)動社區(qū)內(nèi)各方面力量，為滿足社區(qū)成員的各種利益需要而開展的改善居民生活，擴大就業(yè)機會，建立社會保障社會化服務體系，大力發(fā)展服務業(yè)等各項活動。

12社區(qū)服務的理論基礎(chǔ)

本文以新公共管理理論作為理論基礎(chǔ)，新公共管理主張在政府公共部門采用私營機構(gòu)成功的競爭機制、管理理念，重視公共服務效率，強調(diào)自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力與自下而上的自治性權(quán)力交互，強調(diào)政府與公民社會的協(xié)商與合作，強調(diào)共治、善治，強調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強有效性和回應力，這與社區(qū)治理的理念、精神是基本相一致的。新公共服務是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。新公共服務主張政府的職能是服務，幫助公民表達并滿足他們的共同利益需求；主張公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權(quán)的職責；主張政府與公民建立一種信任與合作的關(guān)系，政府與公民并非企業(yè)與顧客的關(guān)系，要使公民與政府基于共同的價值觀和認同感。[2]社區(qū)建設主要是通過服務，而非控制、管理，居委會作為自治組織，關(guān)鍵是自我治理、自我服務，政府更多的角色是提供利于社區(qū)治理的政策環(huán)境，如此，社區(qū)居民才能不斷增強對“共同體”的認同感，提升社區(qū)社會資本。

2拉薩市城市社區(qū)公共服務的一般類型

21對社區(qū)內(nèi)的孤、老、病、殘、弱提供幫助和扶持

一是主要依托政府的服務平臺，幫助60歲以上老人及社區(qū)內(nèi)的殘疾人積極申報，幫助他們領(lǐng)取相關(guān)補助。二是有些社區(qū)采取了幫扶制度，由社區(qū)干部和一些低保邊緣、五保戶老年人等弱勢群體結(jié)對子，提供相關(guān)幫助。三是在年底社區(qū)拿出一部分經(jīng)費給社區(qū)內(nèi)的低保邊緣戶、貧困戶、五保戶、殘疾人等進行慰問，如發(fā)放大米、面粉、糌粑等，這種服務形式在所有社區(qū)內(nèi)幾乎都存在。

22幫助社區(qū)居民就業(yè)、就學提供服務或便利

一是給社區(qū)內(nèi)的待業(yè)青年等閑置人員進行就業(yè)介紹，幫助他們就業(yè)。但是，社區(qū)的貢獻不明顯，更多的是采取非正式關(guān)系幫助他們進行就業(yè)介紹，而且效果不明顯。就現(xiàn)階段而言，社區(qū)提供就業(yè)服務體系不完善，與社會保障部門并沒有直接的聯(lián)系。二是幫助人戶分離的社區(qū)成員和流動人口子女入學入托。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會對此是積極幫助、親力親為，社區(qū)干部認為無論是常住人口還是暫住人口，其子女受教育是基本的權(quán)利，給他們開相關(guān)證明、與轄區(qū)內(nèi)的學校進行溝通是他們義不容辭的責任。很多社區(qū)干部也提到：“如果這些人戶分離者或者流動人口不進行先前的登記、辦理暫住證、居住證等，我們就不會幫助他們再開后續(xù)的證明，這是我們鮮能利用的權(quán)柄。”從中可以理解到，社區(qū)為居民提供服務，有一個很強的目的在于為其日后的管理作鋪墊，寓管理于服務中，服務更多時候成為管理的工具。

3拉薩城市社區(qū)服務的現(xiàn)狀分析

由于社區(qū)行政化程度高，自上而下的分派任務模式必然會擠壓社區(qū)服務的力度和空間，這是全國的通病，對此，西藏也不例外，并且有過之而無不及，尤其在維護社會穩(wěn)定的壓力下，社區(qū)工作人員的巨大精力要耗竭于清查、值班、巡邏等事項中，社區(qū)服務自然成為了次之內(nèi)容。并且，因拉薩城市社區(qū)建設起步晚、發(fā)展滯后、社區(qū)組織不發(fā)達等原因，其所能提供的社區(qū)服務無論是從內(nèi)涵還是外延都達不到中東部的程度。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

31社區(qū)服務管理職能權(quán)限尚未明確

拉薩城市社區(qū)的服務組織體系是一個非多元化的管理體系，而是以行政為中心的一元化的管理系統(tǒng)，無論從哪個角度來看，城關(guān)區(qū)政府都是這一建設體系的核心，領(lǐng)導其他機構(gòu)和組織共同開展建設活動?，F(xiàn)階段城關(guān)區(qū)正如火如荼進行的社會管理創(chuàng)新之網(wǎng)格化管理和雙聯(lián)戶工作，也有這方面的明顯跡象。從其關(guān)系鏈看，從最一線的戶長到頂層的城關(guān)區(qū)委書記、城關(guān)區(qū)政府區(qū)長是一個完整的服務管理環(huán)，工作人員也提到，他們上報的問題到達城關(guān)區(qū)指揮中心后就無路徑，與其他職能部門尚未聯(lián)網(wǎng)，在現(xiàn)實中很多問題得不到有效解決。這表明拉薩城市社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)分化和功能專化程度還很低。

32社區(qū)服務人員專業(yè)化程度低

以發(fā)達國家的社區(qū)建設為參照物，從事社區(qū)服務行業(yè)的人員必須具有較高的專業(yè)水平和較高的綜合素養(yǎng)，社區(qū)工作者一般是具有社會工作專業(yè)背景，受過一定專業(yè)培訓的人員。但是目前我國從事社區(qū)服務的群體大多為以下幾種人員：離退休干部、下崗待業(yè)群眾、家庭主婦等。在拉薩城市社區(qū)也是如此，很多社區(qū)干部都提到過其中的苦衷。在我們走訪的社區(qū)中，幾乎沒有社會工作專業(yè)的大學生在社區(qū)就業(yè)、服務，社區(qū)內(nèi)的工作人員學歷層次普遍比較低，即便有的居委會內(nèi)有大學生村官，但是他們的流動性大、流失率高，不到幾年就會被其他單位借調(diào)走。這樣的社區(qū)服務隊伍，因缺乏專業(yè)理念和專業(yè)知識必然會影響服務質(zhì)量。

33提供社區(qū)服務的經(jīng)費明顯不足

物質(zhì)資源和資金支持是社區(qū)服務能夠順利進行的前提和基礎(chǔ)。通常情況下，人力資源和物質(zhì)資源共同組成了社區(qū)服務資源，尤其是物質(zhì)資源，更是開展社區(qū)服務必不可少的因素之一?？v觀中國城市社區(qū)，資金短缺是個共性問題，成為了社區(qū)服務事業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。一般而言，社區(qū)服務資金的供給渠道主要有以下幾種：首先是政府的資金劃撥，其次是社會捐款，最后是社區(qū)的自主性收入。

目前，拉薩市城市社區(qū)也都面臨著資金緊張的困境，除了幾個老社區(qū)外，多數(shù)社區(qū)幾乎無任何經(jīng)濟收入，捉襟見肘，有時連年底對社區(qū)內(nèi)貧苦戶等的慰問資金都拿不出手，只能從政府撥付的20萬元辦公經(jīng)費中擠出一部分。政府投入的資金中沒有關(guān)于社區(qū)服務的專項資金，這從側(cè)面反映出從上到下對社區(qū)服務理念不深、意識不強。

另外，內(nèi)地很多社區(qū)是通過社會的力量籌措資金，來彌補社區(qū)服務經(jīng)費不足的缺陷。這在社會發(fā)育程度低的西藏地區(qū)很難實現(xiàn)，我們訪談中也涉及了這樣的問題，某社區(qū)主任說：“有時可以通過社會的力量籌集一些資金，但是非常麻煩，要通過各種程序、各種審批，弄得讓人筋疲力盡，倒不如不弄了，而且這些都是燙手的錢，萬一出點差錯麻煩就大了，還不如不折騰了?！睆倪@位社區(qū)主任的言談中可以看出，社區(qū)工作中并沒把社區(qū)服務看得很重要，在“避免麻煩”和“集到一些用于社區(qū)服務的錢”的博弈中，為了規(guī)避風險，節(jié)省麻煩，會選擇前者。從中也能說明，從理念到實踐，社區(qū)服務還尚未深入拉薩城市社區(qū)工作中。

4完善社區(qū)服務體系，促進社區(qū)服務持續(xù)發(fā)展

41明確社區(qū)組織在社區(qū)服務供給中的職能

要從根本上明確城市社區(qū)組織的服務地位，盡可能地降低社區(qū)服務中心的行政參與度，將政府可行使的職能和權(quán)利規(guī)定在一定范圍內(nèi)。尤其是對社區(qū)服務組織的性質(zhì)、地位、運行機制等進行嚴格的界定，建立政府扶持、社會參與、社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)服務供給體系。從社區(qū)的福利性、公益性出發(fā)，建設一個群眾參與度和參與積極性雙高的社區(qū)，并且在建設過程中不斷提高群眾滿意程度。

42增強社區(qū)服務人員的專業(yè)化水平，提高“社區(qū)服務”質(zhì)量

在拉薩，由于民間組織嚴重缺乏，社會服務的從業(yè)人員幾乎全部是社區(qū)工作人員，其中包括社區(qū)“兩委”干部、普通工作人員、大學生村官和治保人員。顯然這些人不具備社會服務的專業(yè)化知識和技能，所能提供的社區(qū)服務種類單一，質(zhì)量低下，這與社區(qū)服務的專業(yè)化要求相距甚遠。對此，有以下幾個思考。

首先，要在政府的指導下，對從事社區(qū)服務的相關(guān)人員有一個明確的職能要求和上崗標準。其次，對那些已經(jīng)初步獲得上崗資格的人員還應該對其進行不定期的培訓，以提高其專業(yè)水平；最后，西藏職業(yè)技術(shù)學院等高職類學校開設社會工作專業(yè)，不僅可以對在崗的社區(qū)工作人員進行培訓，還可以引進社會工作專業(yè)的畢業(yè)生從事社區(qū)服務工作，要提高他們的社會地位和收入水平，留住社會工作人才。

43動員社會力量，實現(xiàn)社區(qū)服務的社會化

在政府的投入能力不足的情況下，要想提高社區(qū)服務質(zhì)量和水平，動員社會力量的廣泛參與。首先，培養(yǎng)社區(qū)意識，動員社區(qū)居民參與社區(qū)服務，提高社區(qū)文化的宣傳范圍，提高社區(qū)居民對宣傳內(nèi)容的心理認同感。其次，按照黨的群眾路線教育實踐活動要求，切實開展轄區(qū)內(nèi)單位的共駐共建活動，轄區(qū)內(nèi)的單位工作人員可以利用周末或假期到社區(qū)開展義務勞動，做義工，黨委和政府也可以制定出臺相關(guān)的規(guī)定要求單位工作人員在若干時段內(nèi)有4～5個小時的時間做義工。再次，政府可以出臺一些政策，鼓勵集體收入較多的社區(qū)充分利用自身的財力雇請專門的社會服務工作人員，為社區(qū)內(nèi)老人、兒童、殘疾人等弱勢群體提供社區(qū)服務。最后，拓寬民間組織參與社區(qū)建設的渠道，提高他們的參與積極性。在有條件的情況下，借鑒內(nèi)地發(fā)達地區(qū)，政府可以通過向民間組織購買服務的方式實現(xiàn)高效的社區(qū)服務。在資金有限的情況下，允許和鼓勵民間組織到社區(qū)開展社區(qū)服務工作，并健全對民間組織的監(jiān)督和管理的機制，使民間組織的工作全部用在社區(qū)服務上。

參考文獻：

[1]楊團推進社區(qū)公共服務的經(jīng)驗研究——導入新制度因素的兩種因素[J].管理世界，2001（4）

[2][美]珍妮·V登哈特，羅們特·B登哈特新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌，譯，北京：中國人民大學出版社，2004

[作者簡介]倉拉（1983—），女，藏族，西藏那曲班戈人，碩士，講師，研究方向：民族地區(qū)政策。

劉存香，等：廣西高職院校國際合作共建實訓基地的現(xiàn)狀與分析