縣級財政支持鄉(xiāng)村振興的實踐困境與破解路徑

朱輝進

摘 要：縣級財政是助力鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)保障。當前階段，縣級財政在助力鄉(xiāng)村振興各項事業(yè)中，還面臨著財政收支緊平衡，運營矛盾較突出，部門之間配合不到位，使用資金缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，項目監(jiān)管不嚴，資金績效不高等問題。下一階段，縣級財政要加強財政管理，加大財政投入，強化資金監(jiān)管，更好發(fā)揮出縣級財政在全面推進鄉(xiāng)村振興中的重要作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；縣級財政；財政管理；資金績效

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ００60 — ０4

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，新中國成立以來，黨和國家一直都非常重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。改革開放四十余年來，在國家整體實力不斷增強的大背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村也得到了長足的發(fā)展，但總體而言，相較于城市的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展還相對滯后。在這一時代背景下，黨的十九大報告正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報告進一步提出要全面推進鄉(xiāng)村振興，并強調(diào)堅持優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要舉措。財政是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題的基礎(chǔ)保障和重要支柱，而縣級財政又是宏觀之末、微觀之首，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)政策的具體操盤手和一線指揮部，在整個財政支持系統(tǒng)中居于承上啟下的戰(zhàn)略節(jié)點位置。黨的十九大以來，縣級財政在助力鄉(xiāng)村振興中作出了巨大貢獻，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、廁所革命等農(nóng)村“大事記”中都能看到縣級財政忙碌的“身影”，但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進和深入實踐，縣級財政也遇到了它的實踐之困，亟需找到破解之道。

一、縣級財政支持鄉(xiāng)村振興的實踐困境

（一）財政收支緊平衡，運營矛盾較突出

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增速放緩，尤其是伴隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，為了扶持國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展，給企業(yè)減稅降費的政策持續(xù)出臺。加之新冠疫情帶來的經(jīng)濟創(chuàng)傷尚未完全恢復，域外國家的經(jīng)濟遏制持續(xù)存在，這一系列國內(nèi)外嚴峻形勢導致國家財政收入一

直徘徊在中低速增長區(qū)間。與此同時，財政在兜底民生、償還債務(wù)、防范風險、穩(wěn)定經(jīng)濟等方面的政治責任并沒有減輕，另有國家安全、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護、共同富裕等新的政治責任和任務(wù)不斷加碼，財政剛性支出的規(guī)模不斷擴大。財政收入的中低速增長與財政支出的高速增長形成強烈反差，直接造成了當前財政收支的緊平衡狀態(tài)。

具體到縣級財政，其實踐之困主要表現(xiàn)在四個方面。一是財源建設(shè)質(zhì)量不高，政策性減收與經(jīng)濟性減收同步出現(xiàn)，地方主體稅種缺失，財政收入增長乏力，財政預(yù)算難以平衡，自主支出能力較脆弱。二是政策性支出和民生剛性支出同步增長，加之上級任務(wù)的財政配套、加強弱項補齊短板的政策要求等多方面因素，導致縣級財政在“入不敷出”的情況下，不得不依賴上級財政的轉(zhuǎn)移支付，且依賴程度有持續(xù)上升的趨勢。三是地方政府普遍進入債務(wù)償還期，債務(wù)本息支付壓力沉重，另外，地方政府發(fā)行的專項債券的成本與收益之間的匹配度不高，不確定性較大，隱性債務(wù)風險的防范和化解任務(wù)較重。四是“暫付款”雖歷經(jīng)多輪清理和整治，但規(guī)模仍然不小，地方國庫的流動性長期趨緊，資金周轉(zhuǎn)的難度不斷增加，國庫庫款的保障能力持續(xù)弱化。

（二）鄉(xiāng)村振興任務(wù)重，資金需求量大

1.鞏固脫貧攻堅成果需持續(xù)發(fā)力。脫貧攻堅戰(zhàn)雖然已經(jīng)取得全面勝利，但要想保住脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利成果，各級政府還需持續(xù)發(fā)力。邊緣脫貧戶返貧風險高，“兩不愁三保障”成果的鞏固面臨一定壓力，異地搬遷扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧的成果還不穩(wěn)定、成效還不明顯。脫貧摘帽縣各方面基礎(chǔ)仍然薄弱，如基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不足、資金投入不夠等。因病因災(zāi)返貧的現(xiàn)象依然存在，鞏固脫貧攻堅成果是實施鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和起點，實施鄉(xiāng)村振興也可以進一步保衛(wèi)和拓展脫貧攻堅的成果，兩者需有效銜接、協(xié)同發(fā)力。

2.鄉(xiāng)村全面振興任重而道遠。全面振興之“全面”，涉及到農(nóng)民全體、農(nóng)村全域、農(nóng)業(yè)全局，最終目標是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化。由此可知，鄉(xiāng)村振興的難度廣度深度之大，任務(wù)之艱巨。遵照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡墓ぷ骺偰繕耍l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、人才、生態(tài)、組織振興，這一系列宏偉目標要求財政部門必須做好打持久戰(zhàn)的準備，根據(jù)各地實際情況以及鄉(xiāng)村振興不同階段的重點和目標，因時因地因事施策，聚焦發(fā)力。從當前來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興尚處于初級發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)供給保障能力還需加強，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實力相對薄弱，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有待進一步改善和鞏固，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的科技含量仍需增加等。

3.鄉(xiāng)村振興體制機制需建立健全。中國地域遼闊，區(qū)域間發(fā)展不平衡依然存在，在對鄉(xiāng)村振興的財政投入方面，地域性差異也很大，很多地方也沒有建立牢固的投入增長機制。在地方財政投入難以保持穩(wěn)定增長時，保障鄉(xiāng)村振興的財政投入仍需要在主渠道之外多想辦法。有些地方政府對鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略意義認識不到位，在具體實施過程中不重視，政策落實不到位，財政投入不到位，一些重點領(lǐng)域和重點項目主要依賴上級投入，本級投入很少，或者幾乎沒有。多元投入格局尚未建立，鄉(xiāng)村振興方面的財政政策沒有有效撬動社會力量參與進來，金融資本和社會資本投入鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)的熱情還不高，總體上還是政府在主導主持、大包大攬，社會力量的投入缺失明顯。

（三）部門之間配合不到位，資金使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

1.缺少各部門聯(lián)動的機制?？h級行政機構(gòu)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一線指揮部，也是近距離處理各項事務(wù)的工作前沿陣地，涉及民政、社保、文化、環(huán)保、國土、交通、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、規(guī)劃、財政等多個部門和行業(yè)，包括社會治理、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育科技、環(huán)境保護、道路交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利等等諸多領(lǐng)域。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體落實中，部分基層干部對鄉(xiāng)村振興的重大歷史意義領(lǐng)悟尚不夠深入，對突然而來的鄉(xiāng)村振興重任缺乏擔當精神，產(chǎn)生畏難逃避情緒，農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村振興尚持觀望態(tài)度，參與積極性不高。有些政府部分在落實鄉(xiāng)村振興政策時，表現(xiàn)出缺乏系統(tǒng)思維，考慮自身利益多，平衡整體利益少，配合協(xié)調(diào)意愿弱，相互推諉乃至互相制肘的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些縣級機構(gòu)之間出現(xiàn)的普遍性問題，在縣級財政支持鄉(xiāng)村振興的工作中也經(jīng)常出現(xiàn)，財政部門與其他行業(yè)部門之間，缺乏落實政策的有效銜接與配合。

2.資金統(tǒng)籌力度較弱。支持鄉(xiāng)村振興的縣級財政資金來源于多個部門、多種行業(yè)和領(lǐng)域，而資金的流出又是多頭并舉和交錯疊加的狀態(tài)，這種狀態(tài)不利于資金的統(tǒng)籌有效利用。雖然中央以及省政府出臺了一系列要求統(tǒng)籌整合資金的規(guī)定，并賦予縣級政府一定的統(tǒng)籌整合資金自主權(quán)，但在實際操作中，受困于部門自身利益為先的狹隘觀念，“單兵作戰(zhàn)、條塊管理、政出多門”的現(xiàn)象屢見不鮮，部門協(xié)作缺乏內(nèi)驅(qū)力和積極性。在這些主客觀因素的多重影響下，縣級財政在開展資金統(tǒng)籌整合利用時遇到較大阻力，資金“碎片化”使用問題仍然突出，資金跨類別使用占比和總量均不高，在此種資金使用狀態(tài)下，財政支農(nóng)效果不明顯，資金使用成效得不到明顯體現(xiàn)。

3.“平均主義”思維不利于平衡發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村振興財政支出大頭還是由地方政府負擔，囿于各地區(qū)自然環(huán)境、交通現(xiàn)狀、歷史境遇等原因，經(jīng)濟社會發(fā)展水平顯現(xiàn)出明顯差距，財政收入狀況也迥異，相對落后地區(qū)難以籌措足夠的資金，落實鄉(xiāng)村振興各項政策的力度大打折扣，財政支持鄉(xiāng)村振興效果不明顯。在地區(qū)收入差異普遍存在的客觀條件下，有些行業(yè)主管部門還秉持著“照顧”“平均”的思維，不按地方經(jīng)濟發(fā)展實際，而是根據(jù)地區(qū)和單位進行資金的平均分配，造成了資金的分散使用和無效使用，客觀上拉大了各鄉(xiāng)村發(fā)展的差距，也無形中浪費了寶貴的財政支出。

（四）項目監(jiān)管不嚴，資金績效不高

1.項目安排不夠精準。項目是財政支出的支持對象，項目的好壞直接決定了財政支持的最終效果。項目評審是項目入場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，部分項目在評審論證不嚴格、不充分的情況下倉皇上馬，導致項目在實施過程中出現(xiàn)進度滯后、監(jiān)管缺位、績效不高等情況。有的項目規(guī)劃方案脫離鄉(xiāng)村振興內(nèi)容，論證不科學、主體沒能力、后期發(fā)展乏力等情況。有關(guān)部門在操作過程中不進行充分的溝通和協(xié)商，導致開工時間、實施地點、操作程序出現(xiàn)差錯，難以達成一致。加之后期招投標的繁瑣程序、原材料價格波動等因素，造成項目不能及時啟動，即便啟動也難以按照預(yù)定計劃進行施工。

2.資金管理不夠精細。一些縣級政府在資金管理過程中還缺乏統(tǒng)一指導和頂層設(shè)計，項目整體缺乏精細管理和深度謀劃，導致項目開發(fā)與建設(shè)呈現(xiàn)出“東一榔頭、西一棒槌”的狀態(tài)，看似遍地開花，實則收效甚微。項目資金管理往往重視資金的分配方面，分配之后的跟蹤管理，尚且不夠精細。相關(guān)資金管理的制度不夠健全，導致資金的流動相對緩慢，資金閑置沉淀現(xiàn)象比較突出。在涉農(nóng)資金的管理上，也同樣存在多頭管理、分散使用、制度不明晰、標準不統(tǒng)一、效果打折扣、資金監(jiān)管失位、缺位現(xiàn)象。

3.項目后期管護不到位。項目建設(shè)缺乏后期配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，缺乏長期長效運營機制，造成項目后期管護缺失、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、竣工結(jié)算不及時等問題。這些問題直接造成項目建成后產(chǎn)權(quán)責任不明晰、管護責任不落實，項目不能長期發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至出現(xiàn)荒廢棄用的情況。項目的種類和數(shù)量隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進會越來越多，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的日常管護任務(wù)愈發(fā)繁重，項目建成后的長效管護保養(yǎng)制度急需建立和完善。

二、縣級財政支持鄉(xiāng)村振興的破解路徑

（一）加強財政管理

1.加強財源建設(shè)，增強財政實力。國民經(jīng)濟是財政收入的主要來源，培植財源也就是大力發(fā)展國民經(jīng)濟?？h級財政應(yīng)配合國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求，發(fā)揮財政職能，貫徹新發(fā)展理念，深化“放管服”改革，落實“減稅降費”政策，支持實體經(jīng)濟發(fā)展，做大做實縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)。利用財政資金的撬動和引導作用，大力培育新興綠色產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，因地制宜夯實縣域經(jīng)濟發(fā)展新動力。在稅收方面，要既要防止征收過頭稅，也要制止越權(quán)減免稅，構(gòu)建綜合治理稅收線上線下平臺，壓實涉稅部門的權(quán)力和責任，做到依法收稅，應(yīng)收盡收。

2.預(yù)算約束要硬化，支出管理要規(guī)范。預(yù)算是規(guī)范支出的重要制度手段，只有合理的安排預(yù)算支出，才能優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)。因而規(guī)范制度設(shè)計、嚴格落實預(yù)算制度是規(guī)范優(yōu)化財政支出的重要舉措。開源節(jié)流、精打細算，要做到無預(yù)算不執(zhí)行、超預(yù)算不撥付，嚴格控制低效性支出，壓減非剛性支出，不折不扣地落實“過緊日子”的要求，部門新增支出應(yīng)優(yōu)先考慮通過盤活自身存量資源進行解決。進一步推進預(yù)算公開制度，提升財政支出透明度。作為財政管理“最后一公里”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，也應(yīng)該進一步加強規(guī)范化建設(shè)。

3.統(tǒng)籌利用資源，防范財政風險。“大財政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”的系統(tǒng)性理念要持續(xù)加強和鞏固，構(gòu)建大事要事保障機制，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建財政資金協(xié)同、財政政策聚焦、財政資源統(tǒng)籌的機制體制。強化底線思維，統(tǒng)籌應(yīng)對各領(lǐng)域風險挑戰(zhàn)，做好政府隱性債務(wù)防范工作，做好“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆钡摹叭！惫ぷ?。政府重大投資項目必須做細做實財政承受能力的評估工作，評估不到位、不合格的不予安排預(yù)算。地方政府依法舉債機制必須健全，遏制隱性債務(wù)盲目擴增，化解隱性債務(wù)的存量。加快建設(shè)“智慧財政”和“數(shù)字財政”的步伐，利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化技術(shù)，提高財政治理能力。

（二）加大財政投入

1.落實政府支出責任，打造多元投入格局。地方政府應(yīng)該優(yōu)先確保鄉(xiāng)村振興事業(yè)所需要的財政支持，公共財政應(yīng)該持續(xù)性的向鄉(xiāng)村振興項目進行傾斜幫扶，持續(xù)關(guān)注鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，有重點有目標的加大支持力度。加大財政事權(quán)改革的力度和深度，明晰各級政府在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中的財政投入份額和具體監(jiān)管責任。另外，也要多頭引入資金，金融引流和社會參與是重要的兩種方式，努力打造多元的鄉(xiāng)村振興投資格局。縣級政府要堅決落實“四個優(yōu)先”政策，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興事業(yè)，確保階段性的鄉(xiāng)村振興目標有足夠的財政投入予以支持。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展潮流，需要創(chuàng)新財政扶持政策，靈活扶持的內(nèi)容和形式，可以設(shè)立政銀合作、以獎代補、引導基金、擔保貼息、風險補償、融資增信等創(chuàng)新舉措，以擴大財政支持的力度和范圍。利用好稅收方面的優(yōu)惠政策，以吸引金融機構(gòu)和社會資本積極參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)，以此來為鄉(xiāng)村振興提供充足的資金保障和要素供給。

2.提升財政資金投資質(zhì)量。正因為鄉(xiāng)村振興事業(yè)具有持續(xù)性和系統(tǒng)性的特點，作為支持鄉(xiāng)村振興事業(yè)的財政支持也一致性地具有持續(xù)性和系統(tǒng)性，這兩個特點也決定了財政支持本身也面臨著巨大的壓力。因此，相關(guān)的制度機制建設(shè)和政策體系建設(shè)就必須持續(xù)性地加強和不斷地完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制應(yīng)在進一步的改革中理順縣、鄉(xiāng)兩級財政力量的分配格局。建立標準符合科學、目標切實可行、約束堅強有力、規(guī)范公開透明的鄉(xiāng)村振興項目資金庫預(yù)算管理制度。緊扣鄉(xiāng)村振興的總?cè)蝿?wù)總目標，同時也要對接近中期規(guī)劃，瞄準年度工作要求，既有遠景規(guī)劃，也要有近期目標，以“先謀事，再排錢”為總體原則。在做好前期調(diào)研考察工作的前提下，科學編制各項資金的專項預(yù)算，做到支持項目要精準、支持方向明確、支持范圍要合適、匹配資金要適度。與此同時，也應(yīng)該建立健全預(yù)算的強制執(zhí)行制度，減少資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的數(shù)量，提升專項資金的使用效率。目前，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)進入持續(xù)發(fā)力階段，重點難點問題急需克服，而需要財政助力的重要任務(wù)包括：維持幫扶政策整體穩(wěn)定；支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才等各方面的振興工作；助力農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、合作社經(jīng)濟團體的發(fā)展；盤活農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。

（三）強化資金監(jiān)管

1.加強部門配合，統(tǒng)籌使用資金。資金統(tǒng)籌按行政級別劃分，主要分為省級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌兩大類，省級統(tǒng)籌以支持性為主，縣級統(tǒng)籌以實質(zhì)性為主。省級統(tǒng)籌應(yīng)該從宏觀方面加快構(gòu)建支持鄉(xiāng)村振興資金管理的長效制度，打造“大專項+項目清單”的資金統(tǒng)籌管理模式。省直各相關(guān)部門應(yīng)加強日常溝通、聯(lián)系與協(xié)調(diào)，建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)制度，深度進行涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合工作。在權(quán)力分配方面，涉農(nóng)資金的具體使用權(quán)盡可能的下放到縣，省級行業(yè)主管部門在做好宏觀指導的基礎(chǔ)之上，也應(yīng)該將涉農(nóng)項目的審批權(quán)限進行下放，這樣才能給予縣級政府部門因時因地因事施策、適時調(diào)整政策的地方自主權(quán)，讓項目的開展既有有序性，也兼顧靈活性?？h級統(tǒng)籌應(yīng)構(gòu)建上下聯(lián)動、相互協(xié)調(diào)的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌長效機制，建立常態(tài)化的工作聯(lián)席會議機制。探索協(xié)調(diào)統(tǒng)籌框架的搭建，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨年度的統(tǒng)籌格局，盡可能擴大鄉(xiāng)村振興“資金池”的源流，集中財力辦要事。

2.加強項目資金的監(jiān)管力度，提高資金使用績效。財政支農(nóng)是鄉(xiāng)村振興中財政支出的重要方式，是全面推進構(gòu)建資金績效管理體系的重要環(huán)節(jié)。首先，必須加強項目庫的建設(shè)。對項目庫中的鄉(xiāng)村振興預(yù)算資金實行全生命周期管理，全過程重點記錄項目關(guān)鍵節(jié)點信息的變動情況。建立財政支出的標準化指標體系，將各項目按標準進行分類，加強項目立項時的論證環(huán)節(jié)，嚴格審核立項的依據(jù)、實施的期限、預(yù)算的要求、支出的標準等要素。健全項目管理的日常滾動機制，項目庫項目必須嚴格按規(guī)定進行可行性論證、制定切實可行的實施計劃和最終驗收目標要求等前期各項工作。其次，落實績效管理。完善鄉(xiāng)村振興的資金績效管理體制，持續(xù)推進預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與與資金績效管理的有機結(jié)合。構(gòu)筑前期評估、中期監(jiān)控、后期管理的全過程資金績效管理體制。同時，資金績效評價指標體系的建立也必須同步跟上，發(fā)揮資金績效評價結(jié)果在后期政策修訂過程中的糾偏作用，將評價等級結(jié)果作為后期進一步規(guī)范資金政策、改進管理方式的重要依據(jù)。簡化財政支出的審批流程，避免不必要的資金損耗。在鄉(xiāng)村振興公共服務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體與后期管護方面，按照“誰投資、誰擁有，誰受益、誰管護，誰主管、誰負責”的原則，完善后期管護權(quán)責體系。最后，嚴格管理資金。持續(xù)完善鄉(xiāng)村振興資金使用的監(jiān)督和考核機制，要做到全過程管理。運用好鄉(xiāng)村振興資金的內(nèi)部控制規(guī)程，做好資金支出的在線動態(tài)監(jiān)控，對預(yù)警信息要做到及時核實和上報，違規(guī)操作要快速處置，及時有效防止沉淀閑置、挪用擠占鄉(xiāng)村振興資金的情況發(fā)生和發(fā)展。健全鄉(xiāng)村振興資金使用的信息公開制度，資金的來源、幫扶范圍、補助標準也應(yīng)該及時在線上和線下同步公開，主動接受社會群眾的監(jiān)督，讓鄉(xiāng)村振興資金在陽光下流轉(zhuǎn)。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>