淺議加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施的意義

陳東文

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的不斷規(guī)范，行政事業(yè)單位職能改革不斷深入，2012年11月29日，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），2014年1月1日開(kāi)始實(shí)施。五年來(lái)，事業(yè)單位通過(guò)自行梳理內(nèi)部控制制度，查找管理問(wèn)題與漏洞，重新制訂內(nèi)部控制制度并實(shí)施，逐步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)。本文通過(guò)對(duì)五年來(lái)事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范尚存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，以更加清晰認(rèn)識(shí)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性和其現(xiàn)實(shí)意義，從而促進(jìn)我們更好地完善內(nèi)控制度和加強(qiáng)內(nèi)控制度的實(shí)施，避免“紙上談兵、文件高掛”的現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制

十八大以來(lái)，行政事業(yè)單位改革是深化改革的重要部分。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民生活水平不斷提升，事業(yè)單位趨向公益性，如何繼續(xù)深化改革，成為事業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中面臨的新挑戰(zhàn)。內(nèi)部控制制度是否完善并得到有效執(zhí)行，直接影響著事業(yè)單位使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的效果和國(guó)有資產(chǎn)的安全，是深化改革的有力保障。

一、內(nèi)部控制發(fā)展歷程

內(nèi)部控制是指單位或組織在經(jīng)濟(jì)管理中建立的一種相互制約的管理制度。早在1992年，美國(guó)COSO委員會(huì)發(fā)布了《內(nèi)部控制整合框架》（簡(jiǎn)稱COSO報(bào)告），提出內(nèi)部控制五大要素。2001年，震驚世界的“安然”造假事件，引發(fā)了美國(guó)快速在2002年頒布薩班斯——奧克斯利法案，從法律上提高了公司負(fù)責(zé)人在企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的管理責(zé)任，特別是在302條和304條中要求公司管理者負(fù)責(zé)公司內(nèi)部控制的建立、執(zhí)行，并要評(píng)價(jià)執(zhí)行是否有效。

從此，世界各國(guó)紛紛開(kāi)展內(nèi)部控制的研究，法國(guó)于2003年出臺(tái)了《金融安全法》；美國(guó)COSO委員會(huì)于2014年發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理整合框架》；英國(guó)于2005年頒布了《Flint報(bào)告》；日本于2006年出臺(tái)了《金融商品交易法》等。這些法案要求公司管理層重視公司內(nèi)部控制制度的建立，并實(shí)施相應(yīng)的內(nèi)控措施，提升了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率和效果，確實(shí)保證財(cái)務(wù)報(bào)告的可信度。

在我國(guó)，與“安然”事件同時(shí)發(fā)生的“銀廣夏”事件，以及國(guó)際背景的促進(jìn)下，我國(guó)加快了內(nèi)部控制建設(shè)的步伐，財(cái)政部經(jīng)過(guò)出訪國(guó)外調(diào)研和分析，并對(duì)國(guó)內(nèi)多家企業(yè)進(jìn)行調(diào)研和分析，于2008年頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年經(jīng)財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，標(biāo)志著以我國(guó)實(shí)際情況為基礎(chǔ)，融合國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)于一體的中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建成了。接著，財(cái)政部馬不停蹄的進(jìn)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革的調(diào)研、分析和總結(jié)，于2012年11月發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位梳理單位內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并建立風(fēng)險(xiǎn)控制措施，2014年1月1日開(kāi)始實(shí)施相關(guān)的內(nèi)控。2017年1月出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，7月發(fā)布《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面內(nèi)部控制的歷史新時(shí)期。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的現(xiàn)狀

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布以來(lái)，各行政事業(yè)單位重視程度各有不同，大多數(shù)單位能夠組織相關(guān)人員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)并對(duì)本單位內(nèi)部控制制度進(jìn)行梳理和建設(shè)。然而，五年來(lái)的實(shí)施尚存在諸多不盡人意之處。

（一）認(rèn)識(shí)有待提高

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者不重視內(nèi)部控制，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制就是一份文件，是由財(cái)務(wù)人員編寫完成的一項(xiàng)任務(wù)。單位內(nèi)部的管理要求也沒(méi)有固定的規(guī)范，而是各個(gè)管理者根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)隨機(jī)決策。在內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中，還有部分領(lǐng)導(dǎo)未認(rèn)識(shí)到單位內(nèi)部控制是全體人員均應(yīng)參與的事項(xiàng)，也未認(rèn)真參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，而是交代行政和財(cái)務(wù)人員參與學(xué)習(xí)，編寫單位內(nèi)部控制制度。有的部門或單位不按實(shí)際工作特點(diǎn)照本宣科“寫”“編”，而“做”的卻是另一套，未能盡到“寫所做的，做所寫的”，內(nèi)控制度與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，內(nèi)控形同虛設(shè)。

（二）管理不夠規(guī)范

在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于沒(méi)有形成規(guī)范有效的管理制度、書面要求，管理沿用舊思維、舊方法，業(yè)務(wù)辦理比較隨意，導(dǎo)致日常管理、資產(chǎn)管理和資金管理混亂，無(wú)法確保資產(chǎn)的完整和安全。

1.在日常工作中，由于事業(yè)單位人員編制方面的約束，在單位業(yè)務(wù)層面常常存在一人多崗之現(xiàn)象，出現(xiàn)了互不相容崗位“不分離”，特別是相互牽制的崗位由一人擔(dān)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，比如：出納兼任會(huì)計(jì)核算崗位；記賬和復(fù)核一人擔(dān)任，合同經(jīng)辦人和審核人為同一人，采購(gòu)需求制定和內(nèi)部審核為同一人等等。這些不相容崗位職責(zé)不分，容易產(chǎn)生責(zé)任不清晰，監(jiān)督管理失控，責(zé)任追究難，舞弊行為增加等問(wèn)題。在我國(guó)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，沒(méi)有良好的內(nèi)部控制制度也會(huì)增加領(lǐng)導(dǎo)的管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.沒(méi)有嚴(yán)格的內(nèi)控制度或者不執(zhí)行內(nèi)控制度，導(dǎo)致資產(chǎn)管理職責(zé)不清，歸口管理科室不明確，保管、使用責(zé)任不清晰，驗(yàn)收和保管人崗位不分離，存貨收發(fā)管理登記不全、不實(shí)現(xiàn)象普遍存在，容易發(fā)生相關(guān)物品未發(fā)放給對(duì)應(yīng)的人。固定資產(chǎn)管理登記和盤點(diǎn)制度不健全，資產(chǎn)的完整性、可用性檢查不及時(shí)，導(dǎo)致應(yīng)急相關(guān)設(shè)備在關(guān)鍵時(shí)刻無(wú)法使用的事項(xiàng)常有發(fā)生，不利于保護(hù)資產(chǎn)的完整和安全，同時(shí)，實(shí)物資產(chǎn)管理信息化、動(dòng)態(tài)化管理水平較低。

3.資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)，如：政府采購(gòu)過(guò)程中，對(duì)供應(yīng)商的選擇缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)采購(gòu)文書的編寫不規(guī)范等，采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收和監(jiān)督管控不力，導(dǎo)致政府采購(gòu)效率低，甚至?xí)霈F(xiàn)違規(guī)采購(gòu)現(xiàn)象的發(fā)生。在大額資金支出時(shí)，集體決議責(zé)任劃分不清晰，大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要是集體決策的事項(xiàng)就是沒(méi)有責(zé)任的，其實(shí)不然，應(yīng)當(dāng)是在集體討論過(guò)程中，每位領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)都要記錄在案，如果存在不同意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同意見(jiàn)做好會(huì)議記錄，并簽字確認(rèn)。所以，沒(méi)有良好的行之有效的內(nèi)控制度，無(wú)法確保資金使用的安全性。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控不力

內(nèi)部控制是單位加強(qiáng)管理，提高管理效果的重要保障?？刂品椒òǎ?/p>

1.不相容崗位相互分離。目標(biāo)是形成相互制約的管理機(jī)制，減少舞弊事項(xiàng)。endprint

2.內(nèi)部授權(quán)審批控制。目標(biāo)是劃分責(zé)任范圍，重大事項(xiàng)和大額支出形成集體決策和會(huì)簽制度，明確相關(guān)職責(zé)，避免濫用職權(quán)事項(xiàng)發(fā)生。

3.歸口管理。相關(guān)活動(dòng)統(tǒng)一管理，明確各自職責(zé)并嚴(yán)格執(zhí)行，提高專業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

4.預(yù)算控制。提前做好預(yù)算，預(yù)算編制“實(shí)、準(zhǔn)、細(xì)”，預(yù)算支出有依有據(jù)，使全年工作有計(jì)劃實(shí)施，避免資金緊張或資金浪費(fèi)。

5.財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。及時(shí)記錄資產(chǎn)、定期盤點(diǎn)、定期保管和檢查等，確保資產(chǎn)的安全和完整。

6.會(huì)計(jì)控制。加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)檔案管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保會(huì)計(jì)對(duì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督正常運(yùn)行，達(dá)到會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用。

7.單據(jù)控制。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生要按相關(guān)業(yè)務(wù)流程辦理并取得相關(guān)的單據(jù)，確保業(yè)務(wù)內(nèi)容真實(shí)發(fā)生，原始憑證要件齊全，支出標(biāo)準(zhǔn)合法合規(guī)，審核審批流程完整。

8.信息內(nèi)部公開(kāi)。內(nèi)部信息公開(kāi)可以發(fā)揮全員共同監(jiān)督的作用。

由于事業(yè)單位全體人員對(duì)單位內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足，未調(diào)動(dòng)全體成員的主動(dòng)參與內(nèi)控的建設(shè)和執(zhí)行。經(jīng)過(guò)五年的內(nèi)控建設(shè)，各單位尚未真正做到職責(zé)分離、授權(quán)審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、會(huì)計(jì)控制等，究其原因是未形成完善的內(nèi)控制度，未形成內(nèi)控管理執(zhí)行機(jī)制，未劃分清晰各自責(zé)任等，導(dǎo)致單位管理各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未能設(shè)置完善的控制點(diǎn)，也未形成有效控制，風(fēng)險(xiǎn)防控不力。

三、事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施報(bào)告的意義

財(cái)政部于2017年出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求各部門應(yīng)當(dāng)研究制定本部門內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作實(shí)施方案，積極組織所屬各行政事業(yè)單位積極開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告編制工作，并及時(shí)匯總形成2016年度本部門內(nèi)部控制報(bào)告。報(bào)告制度對(duì)于建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行具有重大的意義。

（一）有利于提高單位管理水平，促進(jìn)資金的使用效益

事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者，具有公益目的，在社會(huì)管理中起到至關(guān)重要的作用。能否高效運(yùn)行，需要較高的管理水平，對(duì)內(nèi)控制度實(shí)施效果進(jìn)行報(bào)告，可以從監(jiān)督角度反向進(jìn)行檢查。每當(dāng)監(jiān)督檢查，各單位必然引起重視，促進(jìn)全體成員學(xué)習(xí)內(nèi)控，自查內(nèi)控的執(zhí)行，思考管理漏洞，從而讓各單位通過(guò)報(bào)告的總結(jié)逐漸提高單位水平，完善內(nèi)控管理制度，執(zhí)行內(nèi)控管理要求，真正促進(jìn)單位內(nèi)部從預(yù)算到執(zhí)行過(guò)程的全程監(jiān)控，促進(jìn)資金的使用效益。

（二）有利于優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程，提高人員的服務(wù)質(zhì)量

通過(guò)報(bào)告總結(jié)，對(duì)每個(gè)崗位的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行分析和總結(jié)，引導(dǎo)相關(guān)人員進(jìn)行思考，優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程，提高相關(guān)崗位人員的服務(wù)質(zhì)量，真正做到為人民服務(wù)。

（三）有利于提高全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防范資金的舞弊行為

通過(guò)報(bào)告總結(jié)，每個(gè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，總結(jié)優(yōu)缺，引導(dǎo)相關(guān)人員不斷探索各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，避免敏感環(huán)節(jié)存在漏洞導(dǎo)致資金使用不當(dāng)、資產(chǎn)流失、舞弊等行為發(fā)現(xiàn)，從而保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全。

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