文/侯占杰 李瑞 董凡赫 紀(jì)陽
多層級集團(tuán)化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建
文/侯占杰 李瑞 董凡赫 紀(jì)陽
侯占杰北京市安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究院
隨著國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展,特別是國有企業(yè)混改的大力推進(jìn),旗艦型、規(guī)?;拇笮推髽I(yè)集團(tuán)日益增多。集團(tuán)化企業(yè)管理層級多,形式多樣,權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜,給安全生產(chǎn)責(zé)任體系的構(gòu)建帶來了一定的困擾,實(shí)踐中出現(xiàn)了層級不清、責(zé)權(quán)不清、認(rèn)識不清的現(xiàn)象,不利于企業(yè)有效落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。為破解這一問題,北京市安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究院做了大量的調(diào)研工作,結(jié)合現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定,對多層級集團(tuán)化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建進(jìn)行了研究并提出了對策建議。
安全生產(chǎn)職責(zé)存在層級交叉
越來越多的大型企業(yè)集團(tuán)因經(jīng)營需要,管理層級向下延伸,出現(xiàn)了三級、四級甚至更多級別的下級單位,有些集團(tuán)執(zhí)行的是多級法人制。上下級公司之間的安全生產(chǎn)管理職責(zé)、權(quán)限存在交叉或是模糊狀態(tài)。上級公司在形式上總攬下轄公司所有安全生產(chǎn)工作,且工作越來越具體,出現(xiàn)了替代、包辦、重復(fù)執(zhí)行等情況。下級公司依托上級公司進(jìn)行安全管理,以上級公司制度作為自己的制度,以上級公司檢查作為自身的檢查,又出現(xiàn)管理的盲區(qū)或執(zhí)行不徹底不到位的情況。
層級越高定位越難
特別是集團(tuán)總公司層面,其落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的范疇極難界定??偣颈旧硎仟?dú)立法人,其必然要落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任,建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系。但在集團(tuán)公司層面的主體責(zé)任是否包括其下屬公司落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任情況?其安全生產(chǎn)責(zé)任體系是否涵蓋所有下屬公司?如果涵蓋,如何界定范圍和內(nèi)容?如何確定責(zé)任分工?目前并沒有準(zhǔn)確的解決方案,沒有統(tǒng)一的模式,各集團(tuán)公司按照各自的管理體系和要求自行制定模式。這也是目前集團(tuán)企業(yè)安全生產(chǎn)管理的重要困惑。
事故責(zé)任追究的不確定性導(dǎo)致落實(shí)責(zé)任的盲目性
集團(tuán)公司無法準(zhǔn)確判斷事故發(fā)生后,集團(tuán)公司層面可能承擔(dān)的責(zé)任,特別是隨著安全生產(chǎn)責(zé)任追究力度不斷加大,問責(zé)深度和廣度不斷延伸,這種不確定性更加明顯。普遍的共識是,發(fā)生一般事故或影響較小的事故,事故責(zé)任一般不會追究至總公司層面。問題在于一旦發(fā)生特別重大事故,盡管事故發(fā)生單位是獨(dú)立法人單位,能夠獨(dú)立承擔(dān)行政、經(jīng)濟(jì)甚至刑事責(zé)任,但作為其上級公司,未出現(xiàn)管理的錯(cuò)誤、瑕疵,是否就不必要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?尚無明確說法。集團(tuán)公司對此擔(dān)憂,所以寧可多做、重復(fù)做,這一定程度上反而造成管理錯(cuò)亂,責(zé)任得不到準(zhǔn)確落實(shí)。
經(jīng)營形式多樣性增加了安全生產(chǎn)責(zé)任確定難度
通過調(diào)研走訪,我們發(fā)現(xiàn)一些大型企業(yè)集團(tuán)的組織形式具有多樣性和復(fù)雜性,這給安全生產(chǎn)主體責(zé)任確定帶來了較大難度。如一些集團(tuán)企業(yè)除下設(shè)子公司、分公司外,還有融資公司、控股公司、股權(quán)單位、董事長公司等。在不同形式經(jīng)營中,集團(tuán)公司的作用、地位、權(quán)力不同,安全生產(chǎn)責(zé)任主體如何確定,責(zé)任如何落實(shí),都處在爭議或探討當(dāng)中,對于集團(tuán)公司落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任也是一種挑戰(zhàn)。
要嘗試構(gòu)建多層級集團(tuán)化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系,就須對集團(tuán)企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體進(jìn)行梳理,明確了主體,才能有的放矢構(gòu)建責(zé)任體系。
安全生產(chǎn)責(zé)任主體構(gòu)成要件
符合“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的定義范圍。按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定,“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下簡稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)”,生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)承擔(dān)主體責(zé)任,必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī),加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度,完善安全生產(chǎn)條件,確保安全生產(chǎn)。《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定,“生產(chǎn)經(jīng)營單位”是指所有從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元,具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業(yè)、社會組織和個(gè)體工商戶,以及從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公民個(gè)人。因此,任何安全生產(chǎn)主體須是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位。
能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,具有法律層面的主體資格。作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體,必須是依法設(shè)立,能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的單位。能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,這既是有效、全面落實(shí)安全管理的需要,也是獨(dú)立承擔(dān)事故后果的需要。如各類法人單位、各種形式的公司組織等。從集團(tuán)企業(yè)管理來看,子公司是具有獨(dú)立主體資格的,而分公司是不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的。
有些生產(chǎn)經(jīng)營的組織形式雖然不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任主體資格,但生產(chǎn)經(jīng)營活動相對獨(dú)立,從形式上完全符合生產(chǎn)經(jīng)營單位定義范疇,如建筑工地項(xiàng)目部、連鎖企業(yè)門店等。這些單位應(yīng)作為獨(dú)立責(zé)任主體全面落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
集團(tuán)企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體的界定原則
切割原則。集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部具備獨(dú)立法人資格的經(jīng)營單位應(yīng)獨(dú)立地、全面地執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī),作為獨(dú)立的安全生產(chǎn)責(zé)任主體。如集團(tuán)公司下屬各級獨(dú)立法人單位、子公司等。而對于不具備獨(dú)立法人資格,不能對外承擔(dān)法律責(zé)任的分店、分公司等,其安全生產(chǎn)責(zé)任主體應(yīng)為其上級管理單位。
權(quán)屬原則。根據(jù)投資、控股、實(shí)際控制等權(quán)屬關(guān)系,界定責(zé)任主體。對于投資、控股、實(shí)際控股等權(quán)屬關(guān)系在安全生產(chǎn)主體責(zé)任界定上存在一定爭議,應(yīng)遵序?qū)嶋H控股或把控人為安全生產(chǎn)責(zé)任制第一負(fù)責(zé)人的原則,準(zhǔn)確界定責(zé)任主體。
關(guān)聯(lián)原則。集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部根據(jù)不同主體和權(quán)屬關(guān)系分類后,并不意味集團(tuán)公司中上級公司與下級公司在安全生產(chǎn)上完全失去關(guān)聯(lián)。上級公司對下級公司進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督考核、宏觀協(xié)調(diào)、推進(jìn)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等,仍是集團(tuán)企業(yè)安全管理重要內(nèi)容。
集團(tuán)企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體類型
獨(dú)立法人。集團(tuán)企業(yè)內(nèi),不論以何種形式存在的獨(dú)立法人經(jīng)營組織,都是獨(dú)立的安全生產(chǎn)責(zé)任主體,其應(yīng)完全執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)各項(xiàng)規(guī)定,全面落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
不具備獨(dú)立法人資格的門店、分公司等。對于不具備獨(dú)立法人資格的門店、分公司等組織形式,其上一級具備獨(dú)立法人資格的經(jīng)營機(jī)構(gòu)是其安全生產(chǎn)責(zé)任主體,其安全生產(chǎn)工作的落實(shí)和相關(guān)后果,由其上級單位承擔(dān)。
實(shí)際控制單位與控股單位。實(shí)際控制單位與控股單位本身一般具有獨(dú)立法人資格,能作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體。而集團(tuán)公司作為這些單位的控股單位或?qū)嶋H控制單位,在生產(chǎn)經(jīng)營和安全管理上具有決策權(quán)和管理權(quán),要承擔(dān)主要安全生產(chǎn)管理責(zé)任。
構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系的必要性
貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)要求的需要。黨的十八大以來,黨中央、國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作,習(xí)近平總書記多次就安全生產(chǎn)工作作出重要指示,要求構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系。集團(tuán)企業(yè)中大多為國有企業(yè),在安全生產(chǎn)工作中應(yīng)起到表率和帶頭作用。因此,加速研究并在集團(tuán)企業(yè)構(gòu)建健全的安全生產(chǎn)責(zé)任體系,是貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)要求的需要。
推進(jìn)安全生產(chǎn)管理體系化、系統(tǒng)化的需要。安全生產(chǎn)責(zé)任體系是安全生產(chǎn)管理體系的重要組成部分,也是組織有效運(yùn)行安全生產(chǎn)管理體系的根本保證,更是企業(yè)安全生產(chǎn)的內(nèi)在要求。集團(tuán)企業(yè)安全生產(chǎn)工作是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程,通過構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系,如建立安全生產(chǎn)責(zé)任制、制定安全管理制度,明確各層面職責(zé)和任務(wù),使每個(gè)環(huán)節(jié)安全生產(chǎn)工作落實(shí)到位,才能保證整個(gè)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
明晰安全生產(chǎn)責(zé)任提高效率的需要。集團(tuán)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建,能夠明確總公司、各級下屬單位、不同組織形式單位的安全生產(chǎn)責(zé)任,明確各自職責(zé),減少職責(zé)交叉和重復(fù),大大提高各層級安全管理效率,更有效落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
構(gòu)建集團(tuán)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系的建議
下屬單位分別構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系。集團(tuán)總公司、各下屬單位應(yīng)根據(jù)各自生產(chǎn)經(jīng)營活動情況和特點(diǎn),按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)要求,構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系,包括安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)管理制度、設(shè)定安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等。不同主體的安全生產(chǎn)責(zé)任體系相對獨(dú)立,各自落實(shí)安全生產(chǎn)法律法規(guī)主要內(nèi)容。分別構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系,有效解決集團(tuán)企業(yè)內(nèi)上下層級職責(zé)交叉問題,有利于進(jìn)一步明確各自責(zé)任。
通過集團(tuán)內(nèi)部管理,建立責(zé)任體系的關(guān)聯(lián)機(jī)制。在分別構(gòu)建責(zé)任體系基礎(chǔ)上,集團(tuán)公司還要發(fā)揮統(tǒng)籌管理、生產(chǎn)經(jīng)營控制等方面的優(yōu)勢和能力,通過構(gòu)建層級管理、監(jiān)督檢查、評價(jià)考核等多種機(jī)制,將集團(tuán)內(nèi)部各主體責(zé)任體系有機(jī)關(guān)聯(lián)起來,通過檢查和考核各下屬單位安全生產(chǎn)責(zé)任體系貫徹落實(shí)情況,實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總公司對下屬單位的安全生產(chǎn)管理。此種管理模式既不替代下屬單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任,又不會讓集團(tuán)總公司對下屬單位的安全管理失位或缺位,是在法律法規(guī)框架下的有機(jī)有序管理體系。
通過多種形式,不斷豐富、完善和改進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任體系。安全生產(chǎn)責(zé)任體系建立后,要根據(jù)法律法規(guī)、安全生產(chǎn)政策調(diào)整,以及生產(chǎn)經(jīng)營活動變化,定期就責(zé)任體系進(jìn)行評價(jià)、評估、論證,不斷查缺補(bǔ)漏,完善和改進(jìn)責(zé)任體系內(nèi)容。要加強(qiáng)安全生產(chǎn)責(zé)任體系培訓(xùn)教育,特別是要加大對下屬單位主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員的培訓(xùn)力度,不斷明確和夯實(shí)其安全生產(chǎn)主體責(zé)任,強(qiáng)化履責(zé)意識。有條件的集團(tuán)企業(yè),還可通過模擬開展事故調(diào)查方式,倒查企業(yè)安全生產(chǎn)管理責(zé)任,查找安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全責(zé)任落實(shí)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)配置等是否符合要求,對責(zé)任體系完整性、科學(xué)性、可操作性進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性驗(yàn)證,并根據(jù)模擬結(jié)果進(jìn)行完善和改進(jìn)。
總之,多層級集團(tuán)化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建思路、方法值得進(jìn)一步探討和探索,這對于大型企業(yè)集團(tuán)落實(shí)安全生產(chǎn)工作,發(fā)揮集團(tuán)企業(yè)在安全管理中的表率作用和示范效用具有重要意義。
編輯 邊 安