公私合作伙伴關系（PPP）事前評估

郭燕芬

[摘 要]事前評估是公共設施與公共服務公私合作伙伴關系模式供給的重要環(huán)節(jié)，也是保障公私合作伙伴關系項目成功的關鍵因素。通過文本分析和案例分析對澳大利亞公私合作伙伴關系項目事前評估制度框架和實施過程進行剖析，歸納其主要特征，同時對中國當前公私合作伙伴關系項目事前評估中央和地方的制度安排和實踐進行分析，總結其主要問題。通過對比和借鑒澳大利亞事前評估的制度安排和實施過程，提出未來中國公私合作伙伴關系項目事前評估改善思路。

[關鍵詞]公私合作伙伴關系；事前評估；澳大利亞；中國

[中圖分類號]F283 [文獻標識]A [文章編號]1673-0461（2017）12-0053-09

2017年李克強總理率團訪問澳大利亞期間，國家發(fā)改委主任何立峰與澳大利亞維多利亞州州長丹尼爾·安德魯斯簽署了《中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會與澳大利亞維多利亞州政府關于開展基礎設施領域政府和社會資本合作制度建設和實踐合作的諒解備忘錄》，為中國借鑒澳大利亞PPP制度建設創(chuàng)造了有利條件。由于市場興起時間不同，以及不同的宏觀社會與制度環(huán)境，PPP的發(fā)展成熟度在中國和澳大利亞之間存在較大差距。中國處于PPP市場成熟度的初級階段，而澳大利亞處于第三階段。[1]成熟度的差距對中國PPP發(fā)展的一個有利的客觀結果是中國可以借鑒澳大利亞PPP制度安排和實踐，避免重復PPP發(fā)展中的一些失誤。

PPP 作為公共基礎設施與公共服務供給的創(chuàng)新模式近20年在世界范圍內(nèi)得到廣泛認可，中國作為PPP新興國家，近年來，項目數(shù)量急劇增加，據(jù)世界銀行的不完全統(tǒng)計，從1990年到2015年，中國的融資方案完成的PPP 項目達到了1 326個，①且當前中國的PPP 項目的數(shù)量仍舊在極速增長，截止2016年11月30日，在中國財政部PPP 項目庫中，處于各個階段的PPP 項目數(shù)量達到了10 828個，總價值達到了129 560億元。數(shù)量增長的同時， PPP項目的范圍也在不斷擴展，從最初的經(jīng)濟基礎設施（交通，能源，電力等）逐步擴展到社會基礎設施（教育，醫(yī)院，養(yǎng)老等）。②據(jù)財政部PPP 項目庫的季報顯示，從2016年1月到9月，中國PPP項目（包含各階段）的月均增長量為386。③與其他國家相比，例如處于PPP領導地位的英國，其從1992年至今一共才有7 000個項目。[2]中國就像是“PPP暴發(fā)戶”，一夜之間出現(xiàn)了數(shù)量龐大的PPP 項目。盡管來自世界各地的經(jīng)驗表明PPP 供給模式在公共基礎設施和公共服務領域具有一定的優(yōu)勢，但這并不意味著PPP 有效供給是自然發(fā)生的，事實上，PPP的有效運行需要一系列制度保障。[1]中國在短時間內(nèi)有如此巨大的PPP項目確立和實施，不得不引起我們的思考：這些PPP項目符合國家，地區(qū)或公眾的需求（公共利益）嗎？PPP項目與宏觀制度和政策一致嗎？PPP供給模式，與其他模式相比是最優(yōu)的選擇嗎？如果上述問題都滿足，政府能力和社會資本能力符合所將要進行的PPP項目的要求嗎？PPP項目要達到的效果是可實現(xiàn)的且與本區(qū)域的資源相匹配的嗎？上述的所有問題都需要在項目實施前進行考量，即 PPP事前評估，對潛在PPP項目進行事前評估對其成功實施具有重要意義。[3]實踐證明，缺乏事前評估往往會種下PPP失敗的種子。尤其是對于那些政府急于發(fā)展項目又缺乏資金的地區(qū)而言。[4]

中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展導致對公共基礎設施和公共服務需求的急劇增長，PPP供給模式可以減輕政府的債務危機，也因此成為各級地方政府的“香餑餑”，但是當前中國PPP事前評估制度安排不夠健全，引發(fā)了一系列由于事前評估缺位導致的因資源浪費、破壞公共利益等失敗的案例。澳大利亞，與中國相反，是成熟的PPP市場國家，其PPP事前評估的制度安排在世界上處于領先地位。[5]PPP事前評估有較完善的制度框架，扮演著PPP項目“安檢門”的角色。學習借鑒澳大利亞PPP項目前制度安排，對于中國PPP發(fā)展具有重要的意義。

本文欲通過對中澳兩國PPP事前評估的對比分析，總結差距，為中國未來PPP事前評估借鑒提供依據(jù)。文章通過四個步驟進行分析，首先對事前評估基本概念及其在PPP項目發(fā)展中作用進行了分析，其對澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府的PPP事前評估的制度安排進行了梳理和對維多利亞州的新學校建設PPP項目進行案例剖析，了解澳大利亞PPP事前評估的宏觀制度安排和具體實施過程。第三，對中國PPP事前評估的制度安排和實踐現(xiàn)狀進行政策文本的分析，掌握中國PPP事前評估的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題。最后，在對兩國PPP事前評估差距的原因分析基礎上，提出未來中國PPP發(fā)展中事前評估的改進方向。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

政策文本分析與案例分析是本研究的主要研究方法。一方面，對中國和澳大利亞的中央政府和地方政府關于PPP事前評估的制度、規(guī)章等政策文本材料進行分析，掌握PPP事前評估的宏觀制度安排與結構。另一方面，由于本文的目的是借鑒比較研究，通過對澳大利亞典型案例的事前評估進行剖析，了解澳大利亞事前評估的具體操作機制。

中國PPP事前評估中央政府政策文本材料主要通過對國務院、財政部和發(fā)改委等部門官網(wǎng)進行搜集，地方政府文件我們選取了31個省會城市的PPP政策文本材料進行分析。澳大利亞關于PPP事前評估的聯(lián)邦政府政策文本資料主要是從澳大利亞財政部門和基礎設施建設部門官方網(wǎng)站搜集，地方政策我們選取了維多利亞州、昆士蘭州和新威爾士州PPP發(fā)展較為繁榮的3個州作為地方PPP政策的代表，分別在其州財政部門官網(wǎng)搜集政策文本材料。案例分析我們選取了澳大利亞，甚或在全世界都是領導地位的維多利亞州作為案例選集，在維多利亞州財政部網(wǎng)站公布的案例庫中，選取新學校項目作為本文的分析案例。

二、事前評估的定義及作用

（一）PPP事前評估的定義

事前評估（Ex-ante evaluation）在實踐中也稱作預備評估，項目前測評等，是支持項目決策的一個重要重要工具和手段。[6]與項目后評估相比，項目前前評估具有其特殊的地位與作用，與事后評估一般都是通過比較項目真實發(fā)生的結果與預期效果的差距來總結項目的成效不同，事前評估是要呈現(xiàn)項目的“模擬”效果，[7]這種對項目未來成效的評估，對PPP項目而言具有重要意義，因為PPP項目大都屬于中長期項目，不能在短時間內(nèi)呈現(xiàn)效果，且一般投資金額巨大，一旦出現(xiàn)失誤會造成巨大的經(jīng)濟和社會損害。所以，事前評估是PPP項目準備階段的重要工具，通過對項目的投入—收益分析等方面的分析為PPP項目決策提供信息，預見PPP的發(fā)展狀況，并提出合適的策略在PPP實施中進行應對。[8]endprint

（二）事前評估在PPP項目發(fā)展中的作用

PPP項目前期規(guī)劃階段付出的努力對項目成功的作用要遠遠大于項目實施后付出的努力。[9-10]事前評估的目標是提高PPP項目的質(zhì)量，并且通過其提供的信息判斷PPP項目提案的預期效果。事前評估促使PPP項目滿足以下要求：

符合公眾需求。PPP項目一般都是與公共利益緊密相連的公共基礎設施和公共服務，應該是相關地區(qū)和部門根據(jù)公眾需求而提出的項目方案。同時，在治理層面，PPP又代表者一種新的治理方式與管理哲學，蘊含著政府更好的利用社會資本發(fā)展基礎設施與公共服務的理念。PPP項目應該考慮公眾需求和期待，而不是為了PPP而PPP。[11]現(xiàn)實中，一些地方政府或政黨熱衷于發(fā)展PPP并非是為了公眾需求，而只是迎合趨勢或上級政府的號召，這必然會導致一些項目并非公眾需求導向，造成資源浪費。事前評估有助于評估提案項目是否符合公眾需求，是否符合公共利益。避免PPP項目淪為政績工具。[12]

最有效的供給選擇。政府選擇PPP作為公共基礎設施或公共服務供給模式時的考量依據(jù)是發(fā)展合作伙伴關系能否成功的一個關鍵因素，[7]一個重要考量標準是檢驗與傳統(tǒng)供給模式相比，PPP供給模式是否在時間和消耗上更有效率。[12]一些地方政府為了減少債務或為利用私人資金提供合理借口，傾向于選擇PPP模式即便存在更優(yōu)的供給模式，[13]這造成了PPP模式非但沒有起到高效作用，反而成為“一種昂貴的政策”“使商人致富”而并非有益于公眾。[14]事前評估是檢驗PPP項目與其他項目相比是否物有所值的重要方式，確保PPP模式是最佳供給方式。

與宏觀法律，制度和規(guī)定協(xié)調(diào)一致。與傳統(tǒng)供給模式不同，PPP項目包含了私人部門，盡管作為創(chuàng)新供給模式，其應用仍然需要在宏觀的法律和制度框架下進行，需要遵守政府對PPP設定的實施框架。一方面，如果PPP項目與宏觀制度，法律相沖突在實施過程中會失去政治和政策支持，導致項目無法持續(xù)；[15]另一方面，由于涉及到資本問題，一些私人部門或政府部門為了自身利益而鋌而走險，忽略PPP運行所應該遵守的法律和規(guī)范。由于PPP是長期和巨額投資，一旦項目因為違反法律和規(guī)章而停止，將會造成巨大的損失。事前評估作為“安檢門衛(wèi)”會檢查項目提案是否與宏觀政策與規(guī)章相符合。

目標與策略是可行的且與資源水平相符合。一般而言，PPP項目的藍圖都會提出項目的實施戰(zhàn)略和預期效果。然而并非所有的PPP項目藍圖都是符合邏輯和可行的，一些投標企業(yè)為了獲得政府的項目許可或者為了獲得政府更多的政策承諾往往會夸大項目的前景，[16]事前評估會檢驗項目的目標是否可行實施戰(zhàn)略是否符合邏輯和可操作的，并且是否符合現(xiàn)有資源（財政承受能力，行政人員能力，企業(yè)能力）的承受能力。

三、澳大利亞PPP事前評估的制度安排與實施

從與其他國家比較來看，澳大利亞位于PPP市場成熟度曲線的最高階段，從其國內(nèi)發(fā)展階段來看，以維多利亞州頒布PPP政策框架為界限，澳大利亞PPP已經(jīng)進入PPP2.0時代。[17]澳大利亞PPP發(fā)展的制度安排在世界處于領先地位，事前評估的制度安排也相當成熟，成為很多國家學習的對象。

（一）PPP事前評估的宏觀政策框架、實施程序和基本特征

澳大利亞的PPP政策與指導文件發(fā)展是分為全國性和州兩個層級。一方面聯(lián)邦政府制定全國性的PPP制度安排，另一方面各州根據(jù)自身的實際情況和歷史淵源形成各具特色的PPP制度安排。[18]

澳大利亞國家PPP政策框架中提到，項目評估是幫助PPP項目規(guī)劃和決策的一個重要工具。④在全國性PPP指導文件中，項目實施前階段有幾個步驟需要實施，如圖1所示，第一個步驟是核實服務需求，確保這個服務需求是地區(qū)優(yōu)先發(fā)展及公眾需要的服務。第二步是項目評定和供給策略階段，在這個階段有兩個決定要做出。一個是基于商業(yè)案例分析的投資決策，通過決定哪個提案項目應該被投資；另一個是基于供給模式選擇分析的供給決策，通過該決策，比較可能的供給模式并且從物有所值角度判斷PPP是否最優(yōu)方式。

PPP事前評估在澳大利亞各州的實施具有各州本身的側(cè)重特點。以PPP發(fā)展比較集中的維多利亞、新威爾士和昆士蘭州為例，維多利亞州的PPP指導文件中指出，所有的PPP項目在批準前都要進行公共利益評估，并在指導文件中列出了公共利益評估操作的指標體系；新威爾士州的PPP指導文件中強調(diào)，在PPP項目實施前必須實施一定程度的環(huán)境評估必須實施，社區(qū)協(xié)商過程必須體現(xiàn)在環(huán)境評估中；昆士蘭州在PPP項目前階段確定了預評估環(huán)節(jié)，明確要求要進行服務需求評估，并且提供了項目范例作為事前評估的參照。除了聯(lián)邦PPP政策框架規(guī)定的基本程序和評估方面外，新威爾士，維多利亞和昆士蘭州PPP事前評估的特有實踐如表1所示。

（二）PPP事前評估過程剖析——維多利亞州新學校PPP項目

新學校PPP項目是總投資規(guī)模291億澳元，包含融資、設計、建設和25年維護的15個學校建設項目，位于維多利亞州發(fā)展最快的社區(qū)。在2015年10月，維多利亞州政府與維多利亞社區(qū)學習機構（Learning Communities Victoria）簽訂合約，融資、設計、建設和維護15所學校。維多利亞社區(qū)學習機構負責學校設施的維護。新學校項目的目標是服務所有的學習者，應用PPP項目的目的是節(jié)約學校校長與管理者的時間，使教育行政人員集中精力于教育，而非花費在維持學校設施上。與維多利亞州其他項目一樣，在項目籌備階段，新學校項目進行了完善的評估分析。如圖2所示， 在合同簽訂和實施前，有三個主要事前評估步驟。

服務需求確認階段。是否需要建設新學校是事前評估的首要內(nèi)容，一方面發(fā)展新學校項目與宏觀政策相一致，優(yōu)先政策領域一般是有急迫需求的領域，維多利亞州政府將教育公共服務供給放在所有其他公共服務最優(yōu)先的位置上，發(fā)展學校PPP項目與宏觀政策相符。另一方面，近年來維多利亞州大都市和其他地區(qū)的社區(qū)人口密度急劇增加，對教育公共服務的需求不斷增加，當前教育資源無法滿足人口增加對教育服務資源的需求。endprint

服務供給模式選擇分析階段。在需求分析之后，選擇合適的供給模式成為第二項內(nèi)容。政府并不把PPP作為優(yōu)先選擇的供給模式，而是通過對現(xiàn)有可選的3種提供教育服務的資源進行評估比較后選擇最優(yōu)供給模式。維多利亞州教育服務供給有3種途徑：一是傳統(tǒng)的供給模式，即由教育部門和學校共同負責建設并維持教育公共服務設施；第二種是PPP供給模式，即從融資，設計，建設到維護都交由政府與社會組織合作完成。第3種是對現(xiàn)有學校進行投資增加現(xiàn)有學校公共服務的容納能力。經(jīng)過細致的評估和比較這3種途徑，最終認為PPP具有了較突出的優(yōu)勢：第一，通過招標程序新建一批新學校能夠很大程度上緩解緊迫的公共教育需求壓力；第二，通過整合設計，建設和設備維護提高了學校設備壽命周期的管理水平，能保證超過25年的高標準的資產(chǎn)質(zhì)量。第三，PPP模式支持變量資產(chǎn)管理，且能夠使校長和教師將精力聚焦于教育事業(yè)，而非資產(chǎn)管理。第四，PPP模式通過大批量建設新校具有發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益的潛能，促進物有所值，增加學校社區(qū)附加值。

采購流程評估階段。 在這個階段中，州政府根據(jù)政府利益相關者代表和對合適和相關技能的要求選擇并組織了評估小組。這個評估小組由商業(yè)和法律，服務，設計和技術三個分支評估組構成，這三個分支評估組負責意向書和征求建議書的評估工作。按照要求，教育培訓部門人員和專家被委派為分評估小組的顧問。評估組向跨部門指導委員會匯報，跨部門委員會包括了教育培訓部，財政金融部門，總理和內(nèi)閣的代表組成。評估包含了物有所值和公共利益評價，物有所值用公共部門比較值和財政承受能力來分析，公共利益評價用公共利益測評來分析，包含了有效性，責任和透明，居民和社區(qū)受影響程度，公平，公眾知情權，消費者權力，安全，隱私等指標。

（三） 澳大利亞PPP事前評估的主要特征

從宏觀制度框架和案例剖析，可以歸納出澳大利亞PPP事前評估的主要特征有如下幾個方面：

獨立性與客觀性。在進行PPP事前評估時，政府在PPP模式與傳統(tǒng)供給模式，或者其他任何供給方式之間不設定偏好。待發(fā)展的基礎設施和公共服務項目都要進行具體和謹慎的規(guī)劃，在規(guī)劃的基礎上，對可選擇的供給模式依據(jù)物有所值及其他標準進行評估⑦。

擦作性強。澳大利亞PPP 事前評估不僅有整體的制度框架，在制度框架下還有具體的操作機制。商業(yè)案例是政府決定是否投資的重要參考，供給方式的選擇分析結果是政府決定用何種方式進行服務供給的參考依據(jù)，投資決策和供給方式?jīng)Q策是分開進行的（盡管在時間上可能是重疊的）。盡管不同州政府在PPP 事前評估（名稱或內(nèi)容）有不同的側(cè)重，一般的步驟主要包括：項目審批階段、基于商業(yè)案例分析的投資決策、基于供給方式選擇分析的供給方式?jīng)Q策。

控制機制健全。為保證PPP 事前評估不流于形式，實現(xiàn)其預期功能，澳大利亞政府在發(fā)展PPP 項目時設立了評估咨詢組（Evaluation panel）及其專業(yè)分支評估咨詢組（sub-panels），評估咨詢組由州政府根據(jù)項目的利益相關方選出，不僅僅包含主導PPP項目的財政部，還包括PPP項目所涉及的其他部門，并委托相關領域?qū)＜覔雾椖孔稍儙熃M成技術、金融、商業(yè)三方面的專業(yè)分支評估咨詢組。這個評估咨詢組必須將評估結果匯報到一個跨部門組成的PPP項目控制委員會，這個委員會是由所有相關政府部門的高層行政代表和總理內(nèi)閣部門組成。這種機制保障了評估的有效性。

專業(yè)性強。應用外部專家對相關領域的PPP項目進行事前評估，不僅為評估提供客觀視角，同時通過對專家的專業(yè)意見進行采納并有針對性的改進項目的缺陷，有助于提高項目最后的結果，更有效的利用資金，提升項目的成就，節(jié)約時間和資源等。

四、中國PPP事前評估的中央和地方實踐狀況及存在的問題

中國的PPP發(fā)展尚處于初級階段，直到近幾年，尤其是2014年以來關于PPP項目的相關制度安排才陸續(xù)出現(xiàn)，而PPP事前評估的相關制度安排，直到近兩年各地PPP發(fā)展中逐漸暴漏出的問題才受到關注。例如一些地方政府僅僅為了PPP而追求PPP項目，在PPP批準前未充分論證，基本的交易結構都是空白的，甚至將一些已經(jīng)存在的非PPP項目包裝成PPP項目，沒有任何評估來檢測是否適合PPP供給模式。[19]一些可以在三五年完成的短期項目不適合PPP供給模式，但是故意延長期限來適應PPP審批，制造假PPP項目。[20]一些項目，如房地產(chǎn)、商業(yè)工廠建設，露天貿(mào)易場所等可以通過市場有效供給的項目也被冠以“產(chǎn)業(yè)園”“工業(yè)園”等名稱以PPP方式供給。上述等現(xiàn)象必然違背PPP供給模式的初衷與效率，導致供給的無效或失敗。因為種種PPP項目的不良現(xiàn)象，PPP事前評估逐漸受到重視，中央政府陸續(xù)頒布了相關的制度安排促進PPP項目事前評估。

（一）中央政府PPP事前評估政策安排

中國的PPP政策安排并未像澳大利亞那樣系統(tǒng)和完整，PPP事前評估的制度安排近兩年才逐漸出現(xiàn)：2014年9月，財政部頒布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》⑧中要求“各級財政部門要積極配合同行業(yè)主管部門做好前期論證工作”，“除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構進行項目評估論證”，“項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容”。同年11月份，財政部頒布《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》⑨，其中提到，“財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式”。2015年4月，財政部頒發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求PPP項目實施前要“采用定量和定性分析方法” 結論分為“通過論證”和“未通過論證”，“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。⑩2015年4月，發(fā)改委、財政部等6部委聯(lián)合發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其中提到，項目的前期可行性評估需要包括三個方面：特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等；相關領域市場發(fā)育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。？輥？輯？訛2015年11月，財政部印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》指出，PPP項目準備初期應該進行物有所值評價，考察PPP供給模式是否比傳統(tǒng)模式更優(yōu)，并指出了定性和定量評價的具體指標。從上述政策文件可以看出，PPP事前評估是近兩年才陸續(xù)頒布，其中物有所值和財政承受能力評價是主要評價手段，還未形成項目前評價的完整框架。？輥？輰？訛endprint

（二）PPP項目前評價的地方政府實踐——以省會城市為例

一般而言，中央政府的支持是公共服務創(chuàng)新性政策或方案生存的重要因素，而地方政府的有效推進與實踐則是創(chuàng)新性政策或方案落地生根，持久發(fā)展的必要條件。PPP作為公共設施與公共服務創(chuàng)新性供給模式，地方政府是其應用歸宿。我們選取31個省（直轄市、自治區(qū)）會城市的政策文本進行關鍵詞分析，檢驗地方政府對PPP事前評估的制度安排。通過關鍵詞分析，我們發(fā)現(xiàn)大部分PPP指導文件都與中央PPP項目前評價制度文件一致，包含了“物有所值”評價和“財政承受能力評價”兩個關鍵詞，極少數(shù)城市的PPP政策文本中除了上述兩個關鍵詞，還體現(xiàn)了其他關鍵詞，如武漢、重慶和北京的PPP文本中提到了“項目的必要性與合法性”，“價格合理性”；南昌與西安的“經(jīng)濟與社會效益”；以及昆明的“滿足國家、省和市需求、相關部門和融資平臺的意、項目對社會資本的吸引力等”。

地方政府作為PPP項目的具體實施主體，其PPP政策文件中關于事前評估的論述與中央政府政策文本中的宏觀論述一致，并未體現(xiàn)事前評估的具體化和操作化的說明。以物有所值為例，在地方PPP政策文件的說明是“物有所值的實施應該根據(jù)中央政府《PPP物有所值評價指引（試行）》來進行”，而中央政府的文本中提到：PPP項目物有所值項目評估應該根據(jù)地方實際具體實施。中央政府與地方政府的相互指向性導致物有所值評價存在著操作化缺失， 而觀察中央政府的政策文本可以發(fā)現(xiàn)，物有所值定性評價是專家打分表（如表2所示），其中包含六項基本指標（全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性），另外的補充指標和指標權重是空白的，這是地方政府應該根據(jù)地方實際和具體項目進行具體的指標定位。

（三）中國PPP事前評估存在的問題分析

PPP事前評估不完整。缺乏需求確認分析和公眾利益評估，在PPP事前評估中，需求分析很少出現(xiàn)在政策文本中，無論是中央還是地方政策文本，這導致公眾最需求的項目可能沒有經(jīng)過審批，而符合政府利益或政府政績的項目卻占據(jù)了資源。例如，地方政府PPP項目中“綜合產(chǎn)業(yè)園”項目很多，這些產(chǎn)業(yè)園或工業(yè)園可以很好體現(xiàn)“政績”但卻有可能不是最需要的公共基礎設施或公共服務。另外，在PPP項目準備或前期評估中，政策文本很少提到公共利益評估問題，政府與社會資本處理PPP項目就像是政府與私人部門的交易而不是包含進公眾或第三方審計主體保護公眾利益。由于PPP項目經(jīng)常涉及到公眾的切身利益，將公眾納入PPP項目的決策討論與協(xié)商中，制定具體公共利益評估策略才能更好的保障公眾利益，實現(xiàn)公共利益與社會資本的共贏。[21]

中國的PPP事前評估忽視非經(jīng)濟因素分析?，F(xiàn)行的PPP事前評估政策獨立文本僅有《PPP物有所值評價指引（試行）》和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，卻沒有對PPP項目成功與失敗同樣重要的其他社會效益、公共利益等領域的相關制度安排。[22] 也因此，在PPP事前評估過程中，沒有提供項目相關社區(qū)發(fā)聲的機會，這會導致在商業(yè)協(xié)商過程中，忽視公共利益的風險。政府與社會資本的利益充分給予考慮，而公眾利益卻遭到漠視。一些地方政府甚至坦言：“我們確實在項目計劃期間會實施公眾意見調(diào)查，但是我們根本不希望公眾反對聲過于強烈”。[23]

PPP事前評估政策的部門間沖突。對于PPP事前評估，發(fā)改委與財政部兩個PPP發(fā)展牽頭單位存在沖突意見，這阻礙了PPP事前評估的充分實施。從上文的政策文本分析也可以看到發(fā)改委與財政部很多時候共同制定PPP政策文本，但是在PPP事前評估中，這兩個部門有著不同的意見，財政部不遺余力的推進物有所值評價，而發(fā)改委卻有不同的意見，根據(jù)發(fā)改委的專家系統(tǒng)的意見，物有所值是一個操作性不佳的方法，只能流于形式卻無法起到實質(zhì)作用。在聯(lián)合頒布《關于在公共服務領域推進PPP的指導意見》前，財政部征求發(fā)改委意見，最后刪除了大量關于物有所值的內(nèi)容。[24]

五、總結與討論

通過對澳大利亞和中國PPP事前評估內(nèi)容的分析，二者存在較大差距。原因主要來自兩方面：一方面隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國地方政府普遍面臨著急迫和嚴峻的基礎設施與公共服務供給需求和缺乏資金雙重壓力，在這樣的宏觀背景下，PPP供給模式被當作“靈丹妙藥”或者“救命稻草”，所以地方政府不遺余力的推進，而事前評估作為一種科學評估和篩選機制，有可能會導致政府規(guī)劃的PPP項目因不科學不合理而停滯，因此，即使事前評估結果顯示項目不適合PPP供給模式，地方政府仍然堅持。而澳大利亞作為一個發(fā)達國家，其基礎設施和公共服務本身發(fā)展比較健全，基礎設施與公共服務供給壓力和財政壓力均小于中國，政府有足夠的資本和動力通過完善的項目前評估篩選適合的項目采用PPP供給模式。另一方面，PPP在中國被賦予過多的政治意蘊，這也強化了地方政府追逐PPP的不理性行為，忽略事前評估的可行性分析或者為了保障該地區(qū)的PPP項目的顯著成績做虛假的事前評估。而在澳大利亞，由于不存在相應的政治壓力，對PPP供給模式持比較客觀和理性的態(tài)度，承認傳統(tǒng)供給模式仍然是主要的公共服務供給模式？輥？輲？訛。僅投資額度較大，且經(jīng)過客觀科學的物有所值評估等一系列評估適合PPP供給模式的項目才使用PPP供給模式。

在對比分析的基礎上，我們總結了澳大利亞PPP事前評估實踐對中國PPP事前評估發(fā)展的啟發(fā)。

首先，PPP事前評估是綜合評估，經(jīng)濟和財政因素是重要的一方面，但作為公共服務和基礎設施的歸宿的公眾因素也需要考慮，總的來說，項目評估應該是綜合的，而不僅僅是經(jīng)濟層面的因素。PPP項目的效益不僅僅是省錢，還應該包括滿足公眾需求，有利于社區(qū)和環(huán)境發(fā)展等方面。因此在實施事前評估時，應該涉及全面綜合的評價指標去評價潛在PPP項目，而不是僅僅考慮最便宜的PPP項目。

其次，PPP事前評估需要有相應的控制和監(jiān)督保障機制。在某種程度上，沒有控制和監(jiān)督的評價等于沒有評價。并非所有的公共部門和行政人員都能遵從制度和規(guī)章，并自動維護公眾利益，尤其是涉及到某些制度安排會摧毀他們的政績工程從而破壞其政治前途時，他們會巧妙的選擇規(guī)避制度達到自己的政治目標。PPP事前評估從某種程度而言是對地方政府發(fā)展PPP項目的一種控制機制，保證地方政府可以切合實際得發(fā)展PPP項目。政府官員的考核和評價更多的還是依 賴于短期政績發(fā)展，所以地方政府很多時候會違背PPP項目的中央頒布的政策文本，更關注短期的政績，不惜犧牲長期效益，而選擇短期內(nèi)PPP項目蓬勃發(fā)展，促進自己職位的升遷。因此，事前評估應該增加控制和監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保事前評估真實有效的開展，發(fā)揮其應有功能。endprint

第三，在實施事前評估時應該對PPP供給模式應保持中立和客觀態(tài)度，不應設置偏好。正如我們上文所述，PPP供給模式并非靈丹妙藥，它的優(yōu)勢只有在應用于適合的項目時才可以凸顯。很多地方政府并未深入理解什么情況下適用，什么情況不適用，而熱衷于發(fā)展PPP供給模式。[16]應該在不預設偏見的情況下，進行客觀、綜合地供給模式選擇分析，然后根據(jù)分析結果選擇適合的供給模式。

最后，PPP事前評估應該置于宏觀公共基礎設施和公共服務的可行性分析框架中。PPP項目所依托的公共基礎設施與公共服務供給的宏觀政策制度仍然需要進一步完善。PPP政策制度僅僅是宏觀公共基礎設施與公共服務供給政策制度的一部分，如果本末倒置，只注重PPP供給模式的物有所值和財政支付能力等舶來品的事前評估，卻忽視去完善最基本的公共基礎設施與服務等可行性評估，那最終PPP的事前評估也會成為“無源之水”，導致PPP事前評估的實施困境。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)引自世界銀行公私合作伙伴關系數(shù)據(jù)庫，

詳見http：//ppi.worldbank.org/snapshots/country/china.

② 數(shù)據(jù)引自財政部社會與資本合作中心數(shù)據(jù)庫，詳見http：//www.cpppc.org：8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/toPPPMap.do.

③ 數(shù)據(jù)引自財政部社會與資本合作中心——全國PPP綜合信息平臺項目庫季報，詳見 Quarterly Report of PPP Database http：//www.ceweekly.cn.

④ 引自澳大利亞國家關于公私合作政策框架，詳見http：//infrastructureaustralia.gov.au/policy-publications/public-private-partnerships/.

⑤ 依據(jù)澳大利亞國家PPP指導和國家PPP政策框架兩個文件繪制。

⑥ 根據(jù)澳大利亞維多利亞州PPP項目案例繪制。

⑦ 引自澳大利亞國家關于公私合作政策框架，詳見http：//infrastructureaustralia.gov.au/policy-publications/public-private-partnerships/.

⑧ 引自財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題》的通知，詳見http：//www.mof.gov.cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html.

⑨ 引自財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知，詳見http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

⑩ 引自財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，詳見http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201504/t20150414_1216615.html.

？輥？輯？訛 引自財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，詳見http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201504/t20150427_689396.html.

？輥？輰？訛 引自關于印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，

詳見http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201512/t20151228_1634669.html.

？輥？輱？訛 引自《PPP物有所值評價指引（試行）》，詳見http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201512/t20151228_1634669.html.

？輥？輲？訛 引自澳大利亞國家關于公私合作政策框架，詳見http：//infrastructureaustralia.gov.au/policy-publications/public-private-partnerships/.

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Abstract： Ex-ante evaluation is the important process of public private partnerships of public infrastructure and public service， and it is the critical factor affecting the success of public private partnerships. Through textual analysis and case study， this paper analyzes the framework and implementation process of the Australian public private partnership project， summarizes its main characteristics. At the same time，this paper analyzes the central and local system arrangements and practices of China's current public-private partnerships，and summarizes its main issues. By comparing and referring to the system arrangement and implementation process of the ex-ante evaluation in Australia and in China， this paper gives some inspiration of improving the ex-ante evaluation of China's public-private partnership projects.

Key words：public-private partnership；ex-ante evaluation；Australia；China

（責任編輯：張丹郁）endprint