國家治理現(xiàn)代化與當代中國智庫建設

張大衛(wèi) 徐占忱

?

國家治理現(xiàn)代化與當代中國智庫建設

張大衛(wèi) 徐占忱

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國適應時代發(fā)展需要，應對各種風險和挑戰(zhàn)的必然要求。智庫作為現(xiàn)代社會治理架構下不可或缺的制度性安排，在國家治理現(xiàn)代化中占有重要地位，發(fā)揮著特殊的功能性作用。我國當前智庫建設主要以工具性為主，應堅持工具性和功能性有機結合，以不斷做強的工具性來逐步做實功能性，以明確的功能性指引來保證工具性任務的實現(xiàn)；發(fā)揮聚合社會智力資源、連接體制內外橋梁、聯(lián)系其他社會群體、形成思想品市場、國外同類機構對應性平臺多種功能。建設中國特色新型智庫要注意功能性要求，同時要著力解決好一些現(xiàn)實困難和問題。

國家治理 智庫建設 決策科學化 功能性智庫

一、國家治理現(xiàn)代化為中國智庫發(fā)展提出重大時代課題

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革總目標。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是今天我們必須面對的重大時代課題，具有鮮明的時代性、方向性和戰(zhàn)略性。治理體系和治理能力現(xiàn)代化重點強調國家一整套制度的構建和完善，體現(xiàn)了對當前及未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展眾多重大問題的回應。

改革開放以來，由于變革步伐加快，中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題突出，給社會生產(chǎn)方式、生活方式和人們的價值觀念帶來巨大沖擊。在這一特殊歷史時期，中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有更為明顯的矛盾匯集、張力加大、沖突加劇、失范增多等特征，推進和實現(xiàn)科學決策、民主決策、多元參與、協(xié)同治理自然提上日程。作為快速崛起的大國，中國經(jīng)濟快速發(fā)展、綜合國力大幅提高、人民生活顯著改善，實踐證明找到了一條適合自身國情的正確發(fā)展道路，這也是我們道路自信、理論自信、制度自信、文化自信之源。但是，在一些西方人看來，中國今天有著多重甚至是矛盾的身份和特征，比如世界第二大經(jīng)濟體與最大的發(fā)展中國家，走中國特色社會主義道路的市場經(jīng)濟國家，等等。和歷史上歷次大國權力轉移明顯不同，現(xiàn)今在經(jīng)濟、軍事、科技等硬實力領域競爭加劇的同時，出現(xiàn)了過去不曾有過的制度競爭?！爸袊罎⒄摗薄懊裰鞒嘧帧钡鹊牟粫r出現(xiàn)，反映了西方強勢話語權主導下的傲慢。近年持“歷史終結論”的美國學者福山提出，真正的政治發(fā)展是“國家建構、法治與民主之間的平衡”，其背后是不同制度間優(yōu)劣比較和競爭問題。

制度競爭說到底體現(xiàn)在制度效率、制度活力和對現(xiàn)實問題的回應能力上。如果制度效率低下、僵滯，對現(xiàn)實問題和重大變化缺乏應有的回應，就會表現(xiàn)出“制度衰敗”特征，制度變革也就自然提上了日程。美國政治學家亨廷頓認為，國家是否有效所帶來的發(fā)展差異，要大于制度上屬于民主還是屬于專制所帶來的發(fā)展差異，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們的政府形式，而在于它們政府的有效程度。有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質?！睋?jù)此，也可能說，一些西方國家今天面臨的困境，在某種程度上已呈現(xiàn)出明顯的“制度衰敗”特征。有人說西方社會的改革任務一點也不比中國輕松。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系體現(xiàn)為一整套緊密銜接、有機聯(lián)系的體制機制、法律法規(guī)等制度性安排；國家治理能力是國家運用制度體系管理各方面事務的能力。中國文化語境中，“治理”的主要含義是“治國理政”，這是中國傳統(tǒng)政治文化的重要命題和構成內容；今天西方社會中的“治理”，其含義是政府放權和向社會授權，主張社會自我治理以及社會組織與政府的平等共治，具有所謂的“社會中心主義”取向。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的“治理”，可以說既汲取了中國傳統(tǒng)政治文化治國理政的有益精神，又揚棄地吸收了西方治理概念中關于管理方式的有益要素。

智庫建設在現(xiàn)代國家政策決策體系中占有特殊的地位，是國家治理體系不可或缺的重要組成部分，強有力的智庫支撐體系也是國家治理能力的體現(xiàn)。近年來，國家對建設中國特色新型智庫提出了明確要求，作出了一系列部署。各有關機構、部門和社會各界反響積極，對中國特色新型智庫建設進行了很多理論研究和實踐探索。如中國國際經(jīng)濟交流中心曾培炎理事長指出，“中國特色”體現(xiàn)于堅持中國共產(chǎn)黨的領導和中國特色社會主義道路，采用中國視角，聚焦中國發(fā)展；“新型”則體現(xiàn)為發(fā)展所要求的“新定位”“新機制”“新模式”上。具體地，“新定位”表明不同于傳統(tǒng)體制下研究機制的定位，智庫在黨和政府領導下開展工作，也要具有相對的獨立性?！靶聶C制”就是智庫不是行政機關，需要淡化行政色彩，引入市場機制，營造探討氛圍，聚引高端人才，做到智力制勝?！靶履Ｊ健眲t是要堅持求真務實的科學精神，樹立問題導向的研究模式，針對現(xiàn)實問題和長遠問題開展對策研究，加強數(shù)據(jù)分析、案例分析和模型分析，提出決策層信得過、用得上、可操作的政策建議。

今天，中國特色新型智庫如何建設，進而整個國家智庫體系如何建設，不僅需要在實際操作層面即“術”的層面進行大膽探索和嘗試，同樣需要放到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標下，從基本理論層面即“道”的層面回答。中國為什么要建設智庫？中國智庫在國家治理體系處于什么樣地位？今天中國智庫所應承擔的職能有哪些？怎樣才能建成所設定的中國特色高端智庫？可以說，對這些重大而緊迫的現(xiàn)實問題，能否給出清晰明確的回答直接關系到我國智庫建設的成敗。

二、作為現(xiàn)代國家治理架構中功能性存在的智庫

一般人很容易把智庫和中國歷史上早期的“謀士” “門客”甚至是后來的“言官” “師爺”等聯(lián)系起來。古代“門客”和現(xiàn)代社會智庫盡管形式相似，其實質相去甚遠。古代“門客”的存在，很多是以才智滿足當權者政治或權術斗爭的需要。其人數(shù)之多，說明其還沒有清晰的人才定位和應有的人才選拔機制。*蘇力：《精英政治與政治參與》，《中國法學》2013年第5期。“門客”等說到底還只是那個時代的私人性幫閑，遠不是制度化存在。

從現(xiàn)代社會治理來說，“智庫”其實是一個表現(xiàn)為“土樣子”的“洋玩意”?，F(xiàn)代社會中，智庫是國家治理架構中重要的正式的功能性組織，這是和人類社會發(fā)展中的現(xiàn)代性特征緊密相關的。現(xiàn)代化是一個政體所應對的人類事務的復雜性不斷增加的進程?，F(xiàn)代社會中，經(jīng)濟、技術、文化、社會心理各層面交互作用，衍生出無限多樣繁復的制度體系、商業(yè)聯(lián)系和互動方式，其在極大地豐富人們物質和精神生活的同時，背后也蘊藏著巨大的脆弱性和不確定性。在現(xiàn)代社會條件下，政府已不可能通過自己的政策和行動解決所有的問題?？梢哉f，現(xiàn)代性是當代社會智庫的基本邏輯前提，智庫內生于現(xiàn)代社會之中，沒有這一基本認知和判斷，智庫的存在就可有可無。

(一)現(xiàn)代社會是多元化社會

現(xiàn)代社會結構處于不斷的變化之中，基于經(jīng)濟收入、社會地位和職業(yè)聲望等形成繁復的社會結構體系，每個人依不同的劃分標準嵌套于不同等級之中?，F(xiàn)代社會的復雜性就在于這些等級體系高度分化、交叉，又緊密聯(lián)系相互作用。比如，某人在事件“甲”上持A立場，而對類似情形的事件“乙”可能會從自己的另一利益考量出發(fā)持態(tài)度B，A和B常常是沖突和矛盾的。這種分化和多元的存在，使我們看到，不同的劃分標準和利益切割下，所涉及的對象群體通常是不同的。其實，這種分化和多元恰恰是現(xiàn)代社會特有的穩(wěn)定性機制。

改革開放以來，中國社會進入急劇變遷和快速發(fā)展時期，整個社會出現(xiàn)了從“封閉社會”到“開放社會”、從“凝固社會”到“流動社會”、從“鄉(xiāng)土社會”到“城市社會”、從“勻質社會”到“多元社會”等的轉變，不同群體之間社會地位結構、組織結構、權力地位結構、收入水平與教育水平結構分化十分明顯，這是社會走向現(xiàn)代化的必然過程。進入新世紀以來，中國面臨“經(jīng)濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化”，以及由此引發(fā)的一系列矛盾和挑戰(zhàn)。由于制度安排與政策調整給各類社會群體帶來了不同程度的沖擊和影響，不同利益群體因對利益預期的懷疑，產(chǎn)生結構性緊張和彌漫性不滿，對特定人群“X二代”身份符號的厭惡和疏離，對新建工程項目公共設施出現(xiàn)的環(huán)?！班彵苁录钡?，再加上微博微信等現(xiàn)代溝通手段對民間社會日益增強的動員作用，事實上，社會上已出現(xiàn)決策科學化與民主化的沖突與困境。

(二)現(xiàn)代社會是全球性社會

長期以來，囿于地理空間和交通通訊技術限制，人類的大多數(shù)貿易行為基本上在本地從事(從側面反映了“絲綢之路”之偉大和不尋常)。大約150年前人類社會開始了全球化進程，這一進程盡管時有波折，但不斷深化發(fā)展的大趨勢不可逆轉。全球化解放了市場的力量，加劇了不平等和不安全，給民族國家和民族經(jīng)濟帶來從未有過的挑戰(zhàn)。這種市場力量如此巨大，已超過很多后發(fā)國家的掌控能力，給一些國家的發(fā)展帶來難以克服的“陷阱”和麻煩。

今天資本、技術、市場、人員的全球性配置和流動，生產(chǎn)和消費跨出國界成為世界性一部分已成為不可逆轉的存在，人們不再可能回到過去各自相對封閉的小社會中去。這是一個“我們無論如何都只能共同分享的世界，一個沒有‘外部’、沒有‘出口’、沒有‘他者’的世界”，我們無論以多么聰明和多么尖銳的方式批評“他者”，都無可選擇地要與這些‘他者’共同生活在一個世界。在這樣的世界中，氣候變化、生態(tài)風險、金融危機、重大傳染病、信息安全等風險都以一種壓倒性方式存在著，這些風險因素突破了國家、民族、文化、語言、宗教和體制的自足性，其所具有全球性、整體性和“平等性”表明無人可以獨善其身。國際社會為應對多樣化現(xiàn)實挑戰(zhàn)，開啟全球政治議程形成新制度架構勢在必行，2015年12月全球應對氣候變化《巴黎協(xié)定》經(jīng)有關國家議會通過已正式生效，這是國際社會特別是大國通力合作的很好例證。

現(xiàn)實生活中，基于市場力量內生推動的經(jīng)濟全球化，其速度遠超基于國際協(xié)調和人為建構的政治全球化的速度，帶來了全球經(jīng)濟協(xié)調、網(wǎng)絡公共空間治理等一系列國際治理體系問題，如何及時形成協(xié)調、穩(wěn)定、共贏的機制，需要國際政治議程與各國國內政治議程緊密相連。

(三)現(xiàn)代社會是風險社會

風險與人類社會一直相伴，但現(xiàn)代社會風險與傳統(tǒng)社會有本質不同?，F(xiàn)代風險具有更高的不確定性和不可感知性，比如放射性物質、水、大氣和土壤污染、生活中五花八門的各類食品添加劑等。現(xiàn)代社會中知識體系復雜化、弱化甚至是消解了個體利用常人知識進行最基本判斷的能力，現(xiàn)代風險背后隱藏的可能傷害往往是系統(tǒng)的、不可見和不可逆的。傳統(tǒng)社會條件下經(jīng)驗性的防范與應對不再有效，而知識生產(chǎn)體系背后的利益結構和價值判斷，影響了人們對專家系統(tǒng)的信任，也增強了人們的質疑和日常生活中不安全感。

特別地，現(xiàn)代風險具有更強的主觀性和建構性特征，風險既非純粹的事實主張，也非完全的價值主張，準確地說，是由實然性存在和社會性感知共同建構起來的。風險不僅在技術應用的過程中被生產(chǎn)出來，而且在賦予意義的過程中被生產(chǎn)出來，還會因對潛在危害、危險和技術敏感而被生產(chǎn)出來。福島核泄漏后，日本國內在“核”的存廢問題上長時間爭執(zhí)不下；“轉基因”問題在中國社會還是一時難以平息的公眾話題?，F(xiàn)代風險還突出地表現(xiàn)出為自反性和脆弱性，本來是人類用來解決問題的手段，反而變成了需要面對的新的風險來源?？萍及l(fā)展和經(jīng)濟系統(tǒng)高度復雜化(如現(xiàn)代金融交易系統(tǒng))內生地存在著脆弱性，無形中加大了“蝴蝶效應”發(fā)生的概率。

可以看出，現(xiàn)代社會決策所面對的利益多元性、問題復雜性，是傳統(tǒng)社會所無法比擬的。傳統(tǒng)社會中經(jīng)驗式、簡單化、線性化的社會管理模式已不能適應需要了，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是必然要求。智庫作為專業(yè)化決策咨詢服務提供者，必然要在國家治理體系建設和治理能力提升發(fā)揮獨特作用。

三、工具性與功能性：當代中國智庫發(fā)展方位選擇

從現(xiàn)代化過程來看，中國是具有深厚歷史文化積淀的超大型社會。從西方早發(fā)國家的歷史發(fā)展進程來看，其有著相對清晰的沿自然歷史過程演進的歷時態(tài)特征。今天在中國社會呈現(xiàn)出明顯的共時態(tài)特征，生產(chǎn)手段、制度形態(tài)和文化觀念新舊雜陳、多元并存，有“現(xiàn)代的”“前現(xiàn)代的”，也有“后現(xiàn)代的”，可以說社會發(fā)展演進中的1.0版、2.0版、3.0版并存。而在今天全球化語境下，中國的東方文化、集體主義觀念、共產(chǎn)主義意識形態(tài)、社會主義制度等等，讓很多西方文化背景的人一時無法看懂，帶來很多認知上的錯位和混亂。中國的快速崛起帶來戰(zhàn)略考量、發(fā)展空間、核心利益、意識形態(tài)、地緣政治乃至文化主導權上的復雜競爭和博弈?，F(xiàn)代化運動與中華文明復興、社會主義與資本主義、民族國家與全球化趨勢是我們必須面對的三大張力。

改革開放以來，中國發(fā)展取得的成就，體現(xiàn)了中國政治發(fā)展能夠及時適應情勢的需要不斷創(chuàng)造政治有效性的巨大優(yōu)越性，顯示出我國強大的制度優(yōu)勢、蓬勃的創(chuàng)造和發(fā)明能力的發(fā)展前景。在今天現(xiàn)代化快速推進和作為大國強勢崛起過程中，中國政府面臨著復雜且巨量的決策需求，這要求我們必須把中國特色社會主義制度優(yōu)勢，及時轉化為適合中國國情的科學有效的現(xiàn)代國家治理體系，以完善的現(xiàn)代國家治理體系來保證強大國家治理能力的實現(xiàn)。

現(xiàn)代國家治理體系和治理能力是具有整合性、相對穩(wěn)定性和高效運轉的復雜系統(tǒng)，只有依托于適合中國國情的現(xiàn)代國家治理體系，才可能滿足當前中國發(fā)展決策所提出的各種重大需求，才有可能對現(xiàn)實重大問題和挑戰(zhàn)做出更具及時性、準確性和有效性的回應。*目前西方國家所面臨的諸多問題，從深層原因看表現(xiàn)為明顯的治理失效，治理失效可以分為結構性、制度性和政策性失效等不同類型，結構性、制度性失效直接表現(xiàn)為政治衰敗，政策性失效則要求實施改革。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的前提下，在中國共產(chǎn)黨的領導下，優(yōu)化和創(chuàng)新國家治理的主體格局、體制機制和流程環(huán)節(jié)，提升治國理政能力，把我國的根本制度與基本制度內含的巨大能量和活力充分釋放出來，以解決改革中不斷面臨的問題和難題，又在不斷解決問題中優(yōu)化主體格局、體制機制、流程環(huán)節(jié)和治理能力。

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來說，當代中國智庫作為現(xiàn)代國家政府決策體系不可缺少的組成部分，它既是社會治理體系中一個重要主體類型，是實現(xiàn)決策科學化、民主化的重要制度建設，同時在實際執(zhí)行層面也具有操作性流程特征。中國智庫在國家治理體系中需要履行和實現(xiàn)的是其自身不可或缺的功能性特征。

從現(xiàn)實情況看，要保證這些決策及時做出且達到應有的質量要求，政府組織在能力、精力、信息和知識方面的有限性問題十分突出。*近年來，一些政府部門自身感覺明顯“跟不上趟”，還經(jīng)常見一些政府明顯的“不當作為”，被曝光后在洶洶輿論中撤銷；也有一些政府部門在挑戰(zhàn)面前選擇逃避，表現(xiàn)為缺乏擔當。中國智庫建設首要而緊迫的任務，來源于現(xiàn)實中國發(fā)展內外環(huán)境和條件的復雜性，來自于當前國家發(fā)展面臨的各種內外部挑戰(zhàn)的決策需要。因此，從發(fā)生學意義上說，中國智庫有著更為鮮明的“工具性”特點，這是自然的也是必須的。

從中國智庫發(fā)展定位做“工具性”和“功能性”區(qū)分，可以看出，“工具性”是中國智庫建設的出發(fā)點，但“功能性”才是中國智庫發(fā)展的真正落腳點。這里，“工具性”和“功能性”具有中國文化中“體”“用”關系范疇特征?！肮ぞ咝浴笔恰肮δ苄浴钡膶崿F(xiàn)形式，無“工具性”即無“功能性”可言；“功能性”存在于“工具性”之中，但僅有“工具性”而沒有“功能性”認知，其智庫的“工具性”便沒有了依歸，自然也談不上更好地發(fā)揮智庫作用。

現(xiàn)代國家治理體系建設是通過國家、市場和社會相互賦權來實現(xiàn)的，從原有的國家“全能主義”走向政府、市場、社會共治，表現(xiàn)為國家治理體系不斷制度化的過程，這也是“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”(鄧小平語)的過程。中國國家治理體系與治理能力由新舊體制并存向新體制逐步代替舊體制的發(fā)展過程，是一個通過漸進性累積實現(xiàn)整體根本性轉變的過程。這一過程的重要方面是推進多元主體的能力培育，逐步實現(xiàn)共同參與。中國國家治理體系和治理能力建設的路徑，決定了中國智庫的發(fā)展路徑。作為國家治理體系的重要組成部分，中國智庫的發(fā)展應該是一個從以“工具性”為主到以“功能性”為主的演進過程，中國智庫從日益強大的“工具性”走向不斷夯實的“功能性”，是其發(fā)展必然過程和必由之路，以不斷做強的“工具性”來逐步做實“功能性”，以“功能性”為引導來保證“工具性”任務的實現(xiàn)，是中國智庫發(fā)展方位的現(xiàn)實選擇。

區(qū)分中國智庫發(fā)展的“工具性”和“功能性”，其意義還在于，使人們切實認識到，智庫作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，是現(xiàn)代社會治理體系不可或缺的制度化的存在物，而不是可有可無的“裝飾品”。它促使政府部門作為智庫產(chǎn)品的需求方，把智庫產(chǎn)品作為決策的必需品，盡快改變現(xiàn)有決策方式下可能產(chǎn)生的簡單、粗疏、隨性問題；從智庫本身來說，能夠更清晰地把握智庫到底“主要該干什么” “不該干或少干什么” “怎么才能干好該干的事”等關系到中國智庫發(fā)展的基本問題。從國家層面來說，也可能找到建設適應“功能性”發(fā)展需要的智庫，該有什么樣的政策、環(huán)境和條件。

四、國家治理現(xiàn)代化與當代中國智庫主要功能及發(fā)展問題

習近平總書記高度重視智庫建設，對智庫建設多次提出要求、作出指示。2015年1月，中央正式提出建設中國特色新型智庫的總體要求。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來說，建設中國特色新型智庫是適應國家治理現(xiàn)代化需要的政府決策制度化開放過程，是一個面向決策的社會智力資源集合和動員過程。目前看，中國智庫發(fā)展至少應體現(xiàn)以下功能：

(一)決策智力資源的聚合功能

中國現(xiàn)代化過程所呈現(xiàn)出的一般性和特殊性，都表明今天國家決策體系必須盡可能地把社會中各方優(yōu)質資源匯集整合起來，這是國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義。中國現(xiàn)代化過程不允許犯重大的戰(zhàn)略性、方向性、顛覆性錯誤，也要盡可能少犯一般性操作性錯誤。現(xiàn)代決策涉及知識日趨專業(yè)化，其背后利益關系高度復雜化，各種方案體現(xiàn)著經(jīng)濟的、技術的、社會的多重理性和價值追求。一個決策如果沒有清晰的問題建構和群體利益損益分析，僅憑簡單經(jīng)驗而做出難免會出偏差、犯錯誤。*例如，2016年初，有關部門出臺了將于2016年4月8日實施跨境電子商務零售進口稅收新政策，政策制訂倉促，政策措施背離市場客觀情況，相關配套政策跟不上。政策出臺當天，鄭州等五個試點城市現(xiàn)場貨物入?yún)^(qū)單量為零，區(qū)內庫存的97%無法銷售。一周后的4月15日，經(jīng)有關方面協(xié)調采取了臨時過渡政策，但業(yè)務量及入?yún)^(qū)貨物量仍比之前下降50%以上。參見張大衛(wèi)、陳文玲：《用新思維新管理促進新經(jīng)濟發(fā)展》，《全球化》2016年第9期，第14～15頁.智庫機制化地把決策參與者范圍擴大了，智庫可以是“小機構、大平臺”，它可以通過有關業(yè)內專家座談會等各種途徑，獲得對決策問題更為清晰的事件關系和利益結構圖式，提出多種備選方案，并預判每種方案可能帶來的政策效果。在這里，它使過去沒有可能或很少有可能參與政府決策的一些人，通過一種機制化渠道參與到?jīng)Q策中來；從一定崗位退下來有著豐富經(jīng)驗的老同志，甚至有可能是外國智庫機構的專業(yè)人才。

(二)連接體制內外的橋梁功能

觀察我國現(xiàn)實決策不難發(fā)現(xiàn)，盡管同處體制內，中央政府和地方政府的官員對一些政策問題的看法是不同的，有時甚至差別很大，總的說來，是各有優(yōu)長也各有不足。目前解決這一問題的主要辦法是“上下交流掛職或任職”。實際上，處于體制內和體制外兩類人，對政策問題建構和情勢分析上的差別，肯定比同處體制內的中央與地方間差異更大。美國等西方國家是通過選舉制下的政黨輪換形成的“旋轉門”機制來實現(xiàn)的，順暢有序的流動和異質身份對接，是擴大決策選項、提高決策質量的重要制度性保障。目前，我國國家治理體系中還沒有通過角色換位，來實現(xiàn)對政策問題更為全面建構的機制。*實際工作中有“聽證會”制度?！奥犠C會”制度是更廣泛的聽取意見，但由于聽證參與代表具有很強的選擇性，一些地方出現(xiàn)了價格聽證“凡聽必漲”現(xiàn)象，其公信力大為降低，為公眾所詬病。智庫以服務于政府決策為目的，不同于一般性大學和技術型科研院所，智庫更了解政府決策過程，同時智庫通過專家系統(tǒng)與社會各界有著廣泛的聯(lián)系，可以成為政府決策領域特有的連接體制內和體制外的橋梁。目前我國還沒有建立制度化的政府與智庫間人員流動機制，將來智庫連接體制內外的功能還要通過改革逐步解決和加強。

(三)聯(lián)系其他各類社會群體的延伸性管道功能

現(xiàn)代公共政策和政府決策中，涉及廣泛的利益相關方，*以福建漳州重大石化項目為例，該項目涉及決策者(推動者)、征地群眾、經(jīng)營戶和網(wǎng)民(抵制者)、非征地群眾(支持者)、權威專家和在外原籍人士(潛在影響人士)、征地村居委會成員(敵對者)、環(huán)保專家和環(huán)保組織人士(潛在影響人士)、項目所及的非征地群眾(機會主義者)等等。參見黃小勇：《決策科學化民主化的沖突、困境及操作策略》，《政治學研究》2013年第4期，第9頁。對于一項政策各方都有自己的解讀。智庫可以從更專業(yè)的角度，通過研討等形式對國家重大政策進行宣介，以澄清公眾誤解誤讀，引導社會預期。當然，也可能有辯論和批評，以其有理有據(jù)在客觀上也形成對政府的另一種監(jiān)督。在今天中國政治實踐中，也出現(xiàn)了智庫為邊緣利益群體代言這一積極現(xiàn)象。目前中國社會中邊緣利益群體總體上缺乏暢通的利益表達渠道，智庫可以通過調研報告向政府部門報送，或通過公開向社會表達意見引起關注，進而推動政府重視和問題解決。*前些年有關農民負擔情況調查，近年有關城市流浪乞討人員救助與管理、醫(yī)療和社會保障等，一些智庫專家表現(xiàn)出很強的為社會邊緣群體代言的職能。

(四)思想品競爭性市場功能

現(xiàn)代社會中國家應該提供政策利益相關者平衡相互關系的社會空間，其功能在于不同利益方都能夠有效地進入這一空間表達自己的訴求。智庫對政策制定過程、政策質量、透明度以及政治文化培育非常有好處。在這里，不同的政策思想、政策主張、政策方案都可以擺出來，供討論、對比和甄選。這一機制的社會功能在于，防范或消除政策觀點壟斷，政策觀點壟斷是比經(jīng)濟和資源壟斷更具危害性的壟斷形式，它不僅可以扭曲資源配置，為壟斷者帶來超額壟斷租金，更重要的是它甚至有可能導致國家自主性喪失。當然，這一功能是通過智庫體系中的單個智庫來實現(xiàn)，但這一“競優(yōu)”系統(tǒng)中，智庫個體以自己的思想產(chǎn)品在市場勝出，可以獲得對決策更大的影響力。這也形成了智庫間公開競爭和激勵淘汰機制。

(五)國外同類機構對應性平臺功能

全球性社會下人類面臨的風險和挑戰(zhàn)是共通的，風險類型的多樣性、難以預見性和可能危害影響面之廣，使得各國必須攜手合作共同應對。當今全球化條件下，一個國家的國際和國內政策很難分開，本國政策往往對他國有著強大的“外溢”效應；同時也受其他國家的“外溢”效應影響，從而需要高層次專業(yè)化的政策協(xié)調。特別是，在今天國際政治經(jīng)濟格局深刻變化和調整下，各國間智庫機構間的戰(zhàn)略對話已經(jīng)成為增進互信，消除誤解誤判的重要國際溝通交流平臺。*比較知名的，如世界經(jīng)濟論壇(即“達沃斯會議”)、香格里拉對話會等。作為國際體系中重要當事方，近年我國提出了“一帶一路”等全球廣泛關注具有更強建構性、引領性的政策主張，中國需要大量的與大國(如美國、日本等)和重要的國家集團(如歐盟、東盟、海灣國家、非盟等)等溝通協(xié)調任務。中國智庫需要與國外智庫建立機制化或非機制化聯(lián)系渠道，利用緊密聯(lián)結政府、聯(lián)系決策的優(yōu)勢，發(fā)揮正式聯(lián)系之外“第二軌道”作用，為政府間“第一軌道”提供特殊的溝通和咨詢服務。*中國國際經(jīng)濟交流中心(CCIEE)在做好服務于黨中央、國務院決策咨詢工作的同時，自2009年成立伊始，即創(chuàng)建了中美工商領袖和前高官對話會(中美“二軌”對話)，為中美關系發(fā)展發(fā)揮了特殊平臺作用。目前，該中心與歐盟、日本各自的“二軌”對話機制也已建立起來。目前國際上已經(jīng)形成智庫網(wǎng)絡，中國智庫可以創(chuàng)設中國議題、提出中國方案、發(fā)出中國聲音，這也是當代中國智庫的一項重要職能。

中國智庫未來發(fā)展應警惕出現(xiàn)以下問題：一是智庫專家技術理性與政府部門現(xiàn)實理性長期無法協(xié)調。政府部門認為智庫所提政策議題、主張、方案過于理想化，或離現(xiàn)實太遠，缺乏操作性；智庫認為政府顢頇，缺乏對外部智力資源的應有吸納和尊重。二是智庫發(fā)展受限。由于智庫發(fā)展定位、個人成長空間、社會認同度和缺乏有競爭力的收入保障等，智庫難以吸引和容留一流人才，智庫無法很好地發(fā)揮其應有工具性和功能性作用，造成實際上自我矮化和退化。三是功能性作用發(fā)揮扭曲。個別智庫由于中立性不夠、自律不嚴或迫于生存，成為社會中某些利益集團的代言人或附庸。

五、國家治理體系現(xiàn)代化與中國特色新型智庫建設應注意和解決的問題

目前國家首批確定25家國家高端智庫建設試點單位，各項工作正在積極推進之中。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總要求下，明確國際國內形勢發(fā)展對中國特色新型智庫在定位和功能上的基本要求，有利于把握智庫發(fā)展大方向，增強做好中國特色新型智庫建設的自覺性。特別是在我國智庫建設起步發(fā)展時期，可以注意及時克服可能影響未來發(fā)展的苗頭性、傾向性問題，真正做到蹄疾步穩(wěn)、健康茁壯成長。

(一)積極借鑒學習發(fā)達國家智庫建設經(jīng)驗，堅持開放式學習態(tài)度，同時注意國情和政治制度差異

不同國家由于政治制度和特定政治制度下治理體系不同，其智庫發(fā)展路徑不盡相同。美國是當今世界智庫數(shù)量最多、類型最完整、影響力最大的國家，智庫在其國家治理體系中發(fā)揮著重要作用，是其國家“軟實力”的重要體現(xiàn)。作為國家治理體系的重要組成部分，建設中國特色新型智庫，有些問題需要深入研究。

比如說，智庫的獨立性問題，美國智庫大多依托于基金會、財團等各類組織，依存于三權分立和兩黨競選制。非政府性、非營利性、非黨派性是美國智庫所標榜的，不接受政府撥款，但接受政府對具體研究項目的經(jīng)費資助。美國智庫的發(fā)展模式更多地體現(xiàn)了西方思維方式和政治文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)了其政治架構設計中的競爭性特征。“所謂智庫必須獨立于政府和私人利益之外以保證其思想自由的觀念，是一種典型的英美思維模式的偏見，與世界上其他許多文化不符”。其實在美國，那些聲稱自己獨立的智庫很多有深厚的黨派背景。中國智庫主要產(chǎn)生和派生于現(xiàn)行政府體系之內，自然不具有美國智庫所標榜的獨立性，中國特色新型智庫就是服務于執(zhí)政黨所確立的國家現(xiàn)代化和民族復興發(fā)展戰(zhàn)略目標。中國智庫發(fā)展模式則更多地體現(xiàn)了東方文化和中國現(xiàn)行政治制度中協(xié)作性特點。在中國現(xiàn)代國家治理體系中，智庫基于共同愿景的協(xié)商式參與，是參與政府決策的基本遵循。

但是，為保證多樣化視角和思想品質量，在實際工作中是否需要智庫有一定的相對獨立性呢？并通過什么樣的機制來保證這種相對獨立性呢？還有，中國智庫主要脫胎于行政機構或事業(yè)單位，目前很多智庫機構同時具有體制內單位身份，其管理基本上依現(xiàn)有一般體制內事業(yè)單位方式來管理，沒有體現(xiàn)出智庫作為服務于決策的思想品生產(chǎn)機構的特點。那么，在中國現(xiàn)有行政架構內，智庫究竟是什么樣性質的單位或組織呢？目前智庫本身特點和功能性要求與現(xiàn)有的一般行政事業(yè)單位管理模式“錯位”問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。按現(xiàn)有管理模式，智庫研究人員在參加國際交流、研究報酬獲得、職稱評定、業(yè)績考核等，都出現(xiàn)了一些實際困難。目前中國還沒有智庫社會籌資、捐贈等方面的相應制度安排。應該看到，作為思想品生產(chǎn)組織，人是智庫中最核心的資產(chǎn)和財富，而對智力產(chǎn)品生產(chǎn)過程的管理、最終成果的評價和生產(chǎn)者的激勵，是任何制度體系下智庫都要面對的共通性問題。智庫的運營、管理、考評、激勵等方面也有其一般性要求，在這些方面我們確實應當認真向國外智庫學習。

(二)明確智庫各職能間主輔關系，推動實現(xiàn)各職能間的有機銜接配合，堅持以高質量思想品取勝

智庫存在的價值在于服務政府決策。專業(yè)化的政策問題情境分析、對策分析、方案設計甚至必要的政策效果綜合評價是智庫職責所在。圍繞這一過程的研究和高質量智力產(chǎn)品生產(chǎn)是智庫的立世之本和生命線，是智庫區(qū)別于其他一般社會組織的特質所在。

思想產(chǎn)品質量是智庫的生命線和競爭力來源，在重大問題就重要成果積極宣介也是職責所在。我們不主張搞神秘主義式的“葫蘆型”智庫。但是，應該清醒地看到，宣介只能是智庫研究工作的派生和延伸職能，沒有實實在在高質量的思想品支撐，智庫的宣介就會過度媒體化，變成空洞的缺乏思想品含量“喇叭型”智庫?！爸钡?0世紀60年代，美國智庫在決策過程中一般是低調的行動者，智庫學者從事重要且通常為實用的研究，提出為決策者所接受的觀點，但是這些學者絕少公開或高調地與其他人以及政治過程中其他有影響的行為者就這些觀點進行辯論”。當前，中國智庫發(fā)展不僅要鼓勵研究“短時段”問題，注意跟蹤關注短期內重大“新聞事件”，更要關注“中時段”和“長時段”問題，特別是對未來我國發(fā)展面臨的總體國際環(huán)境和國內政治、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境、社會等因素進行綜合分析和預判。過于看重短期輿論效應，甚至有意搞些“吸引眼球”的事情應當避免。

智庫研究方法同樣需要創(chuàng)新。智庫報告不是政府部門的“公文材料”，也不是宣傳部門的“宣傳材料”，也不同于高校的“學術論文”，簡明、平實、嚴謹、切近應是智庫研究的基本文風。研究問題應該緊密圍繞“是什么”“為什么”“干什么”基本邏輯展開，切忌連“是什么”沒有很好地搞清楚，就“藥方滿天飛”。如此難免大而無當、質量不高，無法讓人信服。

智庫產(chǎn)品有的在一定期間內不適合公開發(fā)表，有的研究成果沒有引起決策者或政府部門及時關注(如領導批示)不等于問題不重要，智庫成果不能簡單地通過輿論效應做評判。智庫研究不同于一般專業(yè)技術研究，智庫的研究有其特殊要求，如對全球氣候變化的預判和測度，這是專業(yè)技術性研究機構做的事情。但是基本了解和掌握原因后，如何構建出切實可行的政策或行動方案，才是智庫要做的事情，智庫與專業(yè)研究的區(qū)別在于關鍵的“臨門一腳”。

近年國內一些機構學習美國賓西法尼亞大學麥甘“全球智庫評比”做法，開始著手做國內智庫評比。作為思想產(chǎn)品生產(chǎn)機構，智庫成果績效評價有其困難性。應該說，評比本身無可厚非，但是評比具有很強的導向性作用。如在實際工作中，不顧智庫專業(yè)領域和具體工作要求，對于面向現(xiàn)實問題和未來發(fā)展需要高度復雜的智力產(chǎn)品做指標化、簡單化評價，簡單化地以“發(fā)聲情況”、獲得的“批示量”等去做評比，搞不好可能對處于剛起步時期的智庫發(fā)展帶來永久性傷害。*目前，有些評比以智庫研究人員在一定級別期刊發(fā)表文章數(shù)、一定級別媒體發(fā)聲次數(shù)，或者獲得領導批示次數(shù)等作為指標。

(三)堅持以人才為核心的智庫發(fā)展理念，最大限度地吸引、培養(yǎng)、激勵、用好人才

對于以智力產(chǎn)品生產(chǎn)的智庫來說，人是最為重要和寶貴的財富。據(jù)他人研究，智庫產(chǎn)品的成本中，90%以上是人的智力成本。智庫人才不同于一般專業(yè)技術人才，既要有扎實的專業(yè)知識和開闊的視野，又要有對世情、國情的充分了解和豐富的實踐經(jīng)驗。由于現(xiàn)行體制和社會認知原因，目前中國智庫發(fā)展對社會一流人才還缺乏足夠的吸引力，偶爾也有智庫人才流失問題。要把智庫人才作為特殊專門人才類別來對待，增強智庫研究人員的職業(yè)榮譽感，以廣闊的職業(yè)發(fā)展空間、有競爭力的經(jīng)濟收入和良好的職業(yè)聲望，吸引社會上更多的優(yōu)秀人才加入到智庫工作中來。

要推進國際、國內智庫間同行間的交流，堅持專業(yè)主義的智庫發(fā)展路線，著力提高個體研究人員的技能和領域內的專業(yè)水平，提倡通過大量的跨學科、跨領域協(xié)作提高研究質量，鼓勵將新概念、新模式或新的思維方式引入政策研究和討論，不斷拓寬政策視野，提高對現(xiàn)實問題的敏感性。要建立智庫人才專門的培養(yǎng)渠道和機制，抓緊制定智庫人才培養(yǎng)規(guī)劃。

智庫“旋轉門”是美國特定政治制度下兩黨競選輪流執(zhí)政形成的，中國沒必要也不可能去照搬，但我們應該建立自己的智庫內外人員流動機制。智庫人員可以到政府部門、企業(yè)和其他社會組織任職，有利于加快智庫人才成長。特別是要建立智庫與政府部門人員順暢的流動機制，古人講“謀者較尺寸，斷者較毫厘”“謀者見一方至盡，斷者會八方取中”。 智庫和政府決策部門雙方人員通過角色轉換，能夠切實體會不同身份所賦予的要求和所承擔的職責，增強智庫人員對政府決策服務需求的認知，提高智庫研究成果的針對性、可操作性和適用性。同時智庫也為政府部門注入“新鮮血液”，使智庫成為政府管理人才的重要“儲備池”。

建立科學有效的體現(xiàn)思想品生產(chǎn)特點的智庫內部激勵機制，直接影響研究人員個體的研究選擇和時間、精力投向。智庫內部建立科學的績效評價、激勵和約束機制，首先要解決好研究人員業(yè)績考核中“質”與“量”間合理折算關系，這本身就是一道不小的課題。此外，研究人員專業(yè)研究工作與一般公務工作間的關系，研究人員與非研究人員合理分配比例關系等，都需要認真研究解決好。

(四)走多元化、多樣化、多層次智庫發(fā)展路線，建設類型齊全、功能完備的智庫生態(tài)體系

智庫應該是整個國家治理體系系統(tǒng)中的重要子系統(tǒng)，從現(xiàn)代系統(tǒng)論角度，系統(tǒng)是由多樣化元素、充分協(xié)同和動態(tài)演進來實現(xiàn)其功能的。從功能性要求出發(fā)，作為智庫系統(tǒng)中的元素，每個智庫以其自己明確的“生態(tài)位”相互聯(lián)系，形成一個多元化、多樣化、多層次的共生系統(tǒng)。這也是中國智庫切實適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

具體地，以服務對象來分，可以分為服務于國家整體戰(zhàn)略和公共政策制定的國家級智庫，及以服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的地方性(省或市)智庫；從涉及領域和行業(yè)來分，可以有涉及戰(zhàn)略、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、軍事、安全等各方面智庫；此外，還有偏學術型智庫、偏媒體型智庫，體制內智庫、社會類智庫等。由此劃分，可清晰地看出，我國很多地方智庫發(fā)展不足，比如政治類、生態(tài)類專業(yè)智庫發(fā)展相對滯緩，社會類智庫發(fā)展有許多問題需要破解。

智庫以服務政府決策為目的，作為思想品的供給方與需求方，智庫與政府間關系模式?jīng)Q定了其功能的發(fā)揮程度。目前要解決好連接機制、“身位”和服務內容問題。從與政府間的“身位”關系來說，鼓勵發(fā)展政府與智庫聯(lián)系緊密、服務有效的“近身型”智庫；也允許與政府關系稍顯松散的“中遠身型”智庫，其相對獨立性更強，思想品可能更具有參考和應用價值。從連接機制來說，可以研究建立政府部門與智庫不定期的供需對接機制，一方面提高智庫成果對現(xiàn)實決策的切近性。另一方面，對有些智庫從自己的認識出發(fā)，自主選擇跨政府部門或事關未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問題，可以及時通報政府，以便發(fā)揮參考咨詢作用。

在智庫服務內容上，智庫建設要努力做強工具性，但在實踐中要避免簡單“工具化”，特別要澄清和處理好服務于政府決策和一般化服務政府業(yè)務工作的關系。智庫應以自己的思想品和專業(yè)化知識服務于政府決策本身，而不應總是處理常規(guī)性、一般性甚或是日常性的工作。如果智庫工作中研究與服務關系處理不好，會直接影響到智庫思想產(chǎn)品的質量，同樣造成寶貴的人才和智力資源的浪費。

1.弗朗西斯·福山：《政治秩序和政治衰敗——從工業(yè)革命到民主的全球化》，廣西師范大學出版社2015年版。

2.塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》,王冠華譯，三聯(lián)書店1989年版。

3.王浦劬：《科學把握“國家治理”的含義》，《光明日報》2013年12月29日。

4.曾培炎：《探索建設中國特色新型智庫》，《光明日報》2014年12月25日。

5.李偉：《建設中國特色新型智庫 推進國家治理現(xiàn)代化》，《中國發(fā)展觀察》2014年第10期。

6.戴維·E·阿普特：《現(xiàn)代化的政治》，中央編譯出版社2011年版。

7.渠敬東、周飛舟、 應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

8.《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，人民出版社2006年版。

9.張樂、童星：《“鄰避”沖突中的社會學習——基于7個PX項目的案例分析》,《學術界》2016年第8期。

10.黃小勇：《決策科學化民主化的沖突、困境及操作策略》，《政治學研究》2013年第4期。

11.[美] 約瑟夫·E·斯蒂格利茨：《讓全球化造福全球化》，中國人民大學出版社2011年版。

12.張文霞、趙延東：《風險社會: 概念的提出及研究進展》,《科技與社會》2011年第2期。

13.芭芭拉·亞當、約斯特·房龍：《風險社會及其超越：社會理論的關鍵問題》，北京出版社2005年版。

14.馮平、汪行福：《“復雜現(xiàn)代性”框架下核心價值建構》，《中國社會科學》2013年第7期。

15.林尚立：《在有效性積累合法性——中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報(社會科學版)》，2009年第2期。

16.王浦劬：《科學把握“國家治理”的含義》，《光明日報》2013年12月29日。

17.朱旭峰：《政策決策轉型與精英優(yōu)勢》，《社會學研究》2008年第2期。

18.薛瀾、朱旭峰：《中國思想庫的社會職能——以政策過程為中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期。

19.馬哈茂德·艾哈邁德：《美國智庫與專家知識的政治學》，《當代智庫的知識生產(chǎn)》中國社會科學出版社2015年版。

20.[明]呂坤：《呻吟語》，《菜根譚(附呻吟語)》萬卷出版公司2009年版。

21.劉若水：《基于公共決策科學化的新型智庫建設研究》，《人力資源開發(fā)》2015年第11期。

22.J.G.Magann and K.R. Weaver, Think Tanks and Civil societies: Catalysts for Ideas and Action, New Brunswick, NJ: Transaction Pulishers.2000.

責任編輯：沈家文

張大衛(wèi)，中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長、執(zhí)行局副主任兼秘書長；徐占忱，中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部部長、研究員。