特朗普稅制改革主張?jiān)u析*

楊志勇 （中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

特朗普稅制改革主張?jiān)u析*

楊志勇 （中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

特朗普總統(tǒng)就職之后，美國可能進(jìn)行的稅制改革值得關(guān)注。特朗普的稅制改革主張旨在促進(jìn)美國再次強(qiáng)大，促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長，并讓美國具有全球競爭力，主要包括給中產(chǎn)階級減稅、簡化稅法、降低公司所得稅稅率等。同時(shí)，他認(rèn)為通過配套改革，減稅政策不會增加美國的債務(wù)和赤字。美國是全球第一大經(jīng)濟(jì)體，其國內(nèi)的重要稅制改革將對全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為此，筆者嘗試對特朗普總統(tǒng)的稅制改革政策主張及影響進(jìn)行評析。

力圖讓美國更加強(qiáng)大的特朗普

2017年1月20日，美國第45任總統(tǒng)唐納德·J.特朗普（Donald J. Trump）宣布就職。特朗普參選美國總統(tǒng)以來就充滿了爭議，其“民粹主義”主張?jiān)诿绹酥潦澜绺鞯囟紓涫荜P(guān)注。他的以美國為中心的政策主張會讓美國走向何方呢？

特朗普的就職演說中一再強(qiáng)調(diào)讓美國再次強(qiáng)大，強(qiáng)調(diào)美國至上的決策原則。“關(guān)于貿(mào)易、稅收、移民、外交的每一個(gè)決策，都會為了美國工人和美國家庭的利益而做出?！雹偬乩势盏木吐氀菡f及相關(guān)政策的提出參見美國白宮網(wǎng)站：https://www.whitehouse.gov.特朗普的“民粹主義”主張?jiān)诰吐氀菡f中充分展現(xiàn)：“保護(hù)將帶來更大的繁榮和更多的力量。”保護(hù)是多方面的，貿(mào)易保護(hù)主義就是其中之一。特朗普指出，美國中產(chǎn)階級的財(cái)富被剝奪并再分配到全世界各地。可以預(yù)期，強(qiáng)調(diào)行動的特朗普會更注重國內(nèi)政策的調(diào)整，包括稅收政策。

特朗普要讓美國再次強(qiáng)大的誓言如雷貫耳，但觀察政治人物，不能只聽其言，而更應(yīng)觀其行。美國仍然是世界上最發(fā)達(dá)的國家，其國家治理機(jī)制健全，總統(tǒng)制下的總統(tǒng)縱然有較大的權(quán)力，但這并不代表總統(tǒng)就能為所欲為。議會和其他約束機(jī)制仍會發(fā)揮作用，聯(lián)邦制下各州的地位決定了聯(lián)邦總統(tǒng)不可能隨意下令?，F(xiàn)在我們還無法準(zhǔn)確預(yù)測未來美國稅制會在特朗普任內(nèi)發(fā)生何種變化，但是特朗普之前有關(guān)稅制改革以及其他方面的政策主張，仍然可以讓我們大致推測未來美國稅制改革的走向。美國的稅制改革動向，勢必對全世界產(chǎn)生影響。中國正在深化稅制改革，同樣不能不考慮特朗普稅制改革的影響。

特朗普稅制改革的目標(biāo)

面對美國經(jīng)濟(jì)遇到的各種問題，特朗普試圖從稅制改革入手加以解決。在特朗普看來，美國需要稅制改革的重要原因之一，是美國人的工作機(jī)會減少，有太多的就業(yè)機(jī)會流失到海外，太多的中產(chǎn)階級收不抵支。美國就業(yè)問題的成因是多方面的。事實(shí)上，美國失業(yè)率已經(jīng)從2008年國際金融危機(jī)以來的高位下降到一個(gè)相對較低的水平。特朗普想要促進(jìn)的是美國的再工業(yè)化。考慮到新型工業(yè)化大都伴隨著技術(shù)替代勞動，即使再工業(yè)化進(jìn)展順利，由此所能帶動的就業(yè)能有多少仍不可知。而中產(chǎn)階級財(cái)務(wù)困境的形成同樣是眾多因素影響的結(jié)果。面對這些復(fù)雜的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題，特朗普提出了四個(gè)簡單的稅制改革目標(biāo)：

第一，對中產(chǎn)階級減稅。中產(chǎn)階級是美國的主體，這一招數(shù)是要讓更多人的口袋更加殷實(shí)，稅后工資增加，從而促進(jìn)美國夢的實(shí)現(xiàn)。

第二，簡化稅法，使美國人少受報(bào)稅難的困擾。美國稅制的復(fù)雜性難題長期存在。為了各種各樣不同的政策目標(biāo)，具體稅制可能被打上了一個(gè)又一個(gè)的補(bǔ)丁，由此稅制變得越來越復(fù)雜。這種做法雖然有更加公平合理的一面，也有更加人性化的一面，但是復(fù)雜的稅制讓稅收的遵從成本不斷提高。為了報(bào)稅，納稅人或者需要聘請稅務(wù)代理人員幫忙，或者需要耗去自己更多的時(shí)間、精力和財(cái)力。

第三，阻止公司倒置（Corporate Inversion），促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長。所謂公司倒置，就是公司總部遷到低稅國或避稅天堂，與此同時(shí)公司的實(shí)際業(yè)務(wù)仍然在高稅國的行為。不少美國大企業(yè)，包括一些知名的全球化公司，雖然業(yè)務(wù)主要在美國，但是總部已經(jīng)遷到海外，其平均實(shí)際稅率處于較低的水平上，對美國的稅收貢獻(xiàn)與它們的經(jīng)濟(jì)地位嚴(yán)重不相稱。在這種情況下，美國的稅基受到侵蝕。稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移是全球主要經(jīng)濟(jì)體都面臨的難題，國際社會正在采取措施共同應(yīng)對。特朗普看到了這一點(diǎn)，希冀通過美國自身的稅制改革來阻止公司倒置。這有其合理的一面，讓為稅收貢獻(xiàn)的地方得到對應(yīng)的稅收收入。在特朗普看來，這樣做可以增加大量新就業(yè)崗位，讓美國再次具有全球競爭力。

第四，不增加債務(wù)和赤字。在特朗普看來，美國的債務(wù)和赤字規(guī)模都已經(jīng)太大。在減稅改革的同時(shí)，不應(yīng)增加債務(wù)和赤字水平。

從這四個(gè)目標(biāo)來看，特朗普關(guān)于美國國內(nèi)的稅收改革主張實(shí)際上沒有太多新意，但具有整體性。減稅可以讓中產(chǎn)階級擁有更多的可支配收入，簡化稅制以降低稅收的遵循成本，讓稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長并提升美國的競爭力。減稅政策的提出是簡單的，但是如果政策實(shí)施之后，稅收收入大幅下降，結(jié)果或者是政府應(yīng)該履行的公共職能缺少資金支持，或者是赤字規(guī)模擴(kuò)大和債務(wù)繼續(xù)高筑。因此，減稅必須考慮財(cái)政的可持續(xù)性。在20世紀(jì)80年代，美國里根總統(tǒng)奉行同樣是以減稅為中心內(nèi)容的供給學(xué)派的稅收政策?！袄デ€”解釋了降低不合理的高稅率可以帶來更多的稅收收入。然而，一個(gè)正常的國家進(jìn)行以減稅政策為中心的稅制改革，都需要考慮財(cái)政原則。事實(shí)上，里根總統(tǒng)1986年推行的稅制改革并沒有做到財(cái)政收支平衡，最后仍是債臺高筑。當(dāng)然，對此的解釋可能不是因?yàn)槎愂找蛩?，而是?cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大的結(jié)果。特朗普顯然注意到了這個(gè)問題，提出了減稅又不增加債務(wù)和赤字的目標(biāo)，但實(shí)際上能否實(shí)現(xiàn)值得關(guān)注。為此，特朗普提出了阻止公司倒置等其他主張來平衡財(cái)政收入。

特朗普的減稅主張與一般的經(jīng)濟(jì)新自由主義一樣，但不同的是，他一再強(qiáng)調(diào)美國利益。有意思的是，他對美國利益的強(qiáng)調(diào)仍然是在全球格局下進(jìn)行的，這一點(diǎn)從他主張的美國全球競爭力提高上就可以看出來。事實(shí)上，即使是堅(jiān)持“民粹主義”，他也很難擺脫全球化的影響。

關(guān)于特朗普減稅政策主張具體內(nèi)容的探討

特朗普的稅收政策主張總體上看簡單易理解。在他的計(jì)劃中，單身收入低于25 000美元或者合并收入低于50 000美元的夫婦，都不要繳納任何所得稅。按照他的描述，近7 500萬家庭，即超過一半的家庭將不用繳納所得稅。誠如他所看到的，最初美國人繳納所得稅的人口比例很低。但是，要回到那個(gè)時(shí)代是不可能的，稅制畢竟已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。特朗普能做到的只是降低繳納所得稅的人口占比。

特朗普主張所有所得稅納稅人都適用只有四檔稅率的個(gè)人所得稅制，即0%、10%、20%和25%。與現(xiàn)行七檔稅率相比，四檔稅率更簡單，而且稅率總體大幅下調(diào)。按照他的說法，這將是第二次世界大戰(zhàn)以來的最低稅率。同時(shí)，他想要消除婚姻的懲罰（即結(jié)婚后稅負(fù)上升）并廢除替代性最低稅。

特朗普減稅不僅僅針對個(gè)人，還對所有公司和企業(yè)。對于任何規(guī)模的業(yè)務(wù)，從財(cái)富500強(qiáng)到夫妻店，再到自由作家等，都將只繳納經(jīng)營所得15%的稅收。美國現(xiàn)行的公司所得稅稅率是經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）成員國中最高的。15%的稅率與現(xiàn)行的稅率相比，實(shí)屬稅率的大幅度下降，這是應(yīng)對公司倒置的有力舉措。稅率如能下調(diào)到位，美國就會成為世界上稅率最低的一個(gè)國家，公司倒置就可能變得沒有必要。值得注意的是，特朗普所主張的低稅率不止適用于公司，還適用于原來要按照較高個(gè)人所得稅稅率繳納的經(jīng)營所得。讓這些個(gè)人、合伙企業(yè)也有機(jī)會享受更低的稅率，開動美國經(jīng)濟(jì)的引擎，增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)活力。

特朗普的減稅政策除了所得稅之外，還涉及遺產(chǎn)稅。他認(rèn)為，所有家庭都不用繳納遺產(chǎn)稅，因?yàn)樗腥硕际菫樽约旱募彝ベ嶅X和儲蓄，而不是為政府。所有人在賺錢時(shí)已經(jīng)給政府繳納了稅收，政府課征遺產(chǎn)稅就是重復(fù)課稅。特朗普不喜歡重復(fù)課稅，許多減稅都是基于這樣的理由。2001年小布什入主白宮后曾通過法律，對遺產(chǎn)稅逐年進(jìn)行減免，2010年甚至不征收遺產(chǎn)稅一年，這種做法與當(dāng)時(shí)的國際潮流是相符的。后來，奧巴馬政府恢復(fù)了遺產(chǎn)稅的征收，但遺產(chǎn)稅收入在政府稅收收入中占比一直不高，繳稅者占比也很小。特朗普擬取消遺產(chǎn)稅不是從遺產(chǎn)稅稅收收入少的角度考慮的，而是基于遺產(chǎn)稅重復(fù)課稅不合理的認(rèn)識。

特朗普強(qiáng)調(diào)減稅政策不影響稅收收入。堵漏洞，規(guī)范并限制稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)用，都能夠擴(kuò)大稅基，從而在稅率下降的條件下保持稅收收入規(guī)模不變。他所提出的解決方案包括三方面的內(nèi)容：

第一，減少或取消大部分對非常富裕者的減稅并堵住稅收漏洞。按照特朗普的主張，目前美國對高收入者人壽保險(xiǎn)利息的稅收優(yōu)惠政策要被重新審視并可能被停止，那些不會讓業(yè)務(wù)增長、不會創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的稅收優(yōu)惠待遇也要取消，對非常富裕者以及特殊利益集團(tuán)的減稅或其他稅收漏洞要堵住。在他看來，這些改革不會損害經(jīng)濟(jì)，也不會傷害中產(chǎn)階級。由于個(gè)人所得稅制中引入一種新的經(jīng)營所得稅率（即前述的個(gè)人經(jīng)營所得可以和公司一樣適用15%的稅率），因此也不會損害小企業(yè)。

第二，留在海外的公司現(xiàn)金匯回國內(nèi)時(shí)，適用一次性大幅度低折扣的10%稅率。目前，美國公司有大量利潤滯留海外，特朗普認(rèn)為2.5萬億美元留在海外的現(xiàn)金，會成為稅收操縱工具。一次性的低稅率政策可以促進(jìn)資金回流。與此同時(shí)，未來將不再對未匯回國內(nèi)的公司海外所得實(shí)施延期納稅的優(yōu)惠政策。當(dāng)然，國際通行的外國稅收抵免辦法仍然會實(shí)施，因?yàn)椴荒苡兄貜?fù)征稅。

第三，減少或堵塞旨在迎合特殊利益的公司所得稅漏洞，不實(shí)行無謂的較低稅率，并將對經(jīng)營利息支出的扣除合理封頂。

對于稅制改革，稅收收入中性只是問題的一方面，另一方面，只要稅收收入能夠滿足財(cái)政支出的需要，減稅政策即使造成事實(shí)上的稅收收入下降也不會有什么問題。特朗普上任伊始就采取措施限制前任總統(tǒng)奧巴馬醫(yī)改政策的實(shí)施，姑且不論其這么做對否以及對中產(chǎn)階級有什么好處，但是可以明確的是，2010年生效的《平價(jià)醫(yī)療法》未能有效發(fā)揮作用，停止執(zhí)行可望減輕美國的財(cái)政支出壓力，從而讓財(cái)政收支相抵更具有可能。特朗普政府還可能推翻奧巴馬的“氣候行動計(jì)劃”。如果考慮到特朗普所強(qiáng)調(diào)的“回歸美國”，減少美國對全世界的義務(wù)，那么美國的財(cái)政支出無疑有較大的壓縮空間。

特朗普稅制改革可能的影響

從特朗普的稅制改革主張中，其有要向富人開刀的一面，但是所得稅稅率的下降，不僅僅面向中產(chǎn)階級，富人肯定也會從中受益。取消遺產(chǎn)稅，更是會讓富人受益，即使這在很大程度上是國際大趨勢。因此我們很難得出特朗普的稅制改革會對富人不利的結(jié)論。從特朗普所主張的從海外利潤匯回國內(nèi)適用10%的一次性優(yōu)惠稅率來看，他實(shí)際上還是在保護(hù)富人。

特朗普剛剛就職總統(tǒng)，稅制改革主張即使能夠落實(shí)也需要一個(gè)過程。而且，稅制改革到底能夠在多大程度上促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長還是一個(gè)未知數(shù)。如果特朗普真采取貿(mào)易保護(hù)主義的關(guān)稅政策，那么美國與世界經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系會怎么樣，也還是一個(gè)未知數(shù)。

美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家，其一舉一動都會對世界產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。中國堅(jiān)持對外開放，堅(jiān)持全球共享繁榮，在深化稅制改革中就不能不對美國可能的稅制改革動向提前做好準(zhǔn)備。

目前，中國正在進(jìn)行稅制改革，需要特別注意改革的實(shí)際效果。首先，中國稅制結(jié)構(gòu)與美國不同。由于中國稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，減稅的主要任務(wù)肯定落在間接稅上。由于間接稅稅負(fù)可以轉(zhuǎn)嫁，在營業(yè)稅改征增值稅全面推行后就應(yīng)注意企業(yè)實(shí)際稅負(fù)的下降情況。第二，中國企業(yè)所得稅25%的稅率高于特朗普所主張的15%的公司所得稅稅率，特朗普可能造成的全球資本流動需要我們密切關(guān)注。第三，中國將要進(jìn)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革，現(xiàn)行工資薪金所得適用45%的最高邊際稅率，大大高出特朗普所主張的個(gè)人所得稅25%的最高邊際稅率。當(dāng)然，各國稅制選擇最后還得立足國情，但中國堅(jiān)持減稅政策與稅制改革相互協(xié)調(diào)的做法不應(yīng)改變。

責(zé)任編輯：高 陽

* 特朗普的稅收政策主張參見：Donald J. Trump.Tax Reform That Will Make America Great Again[EB/OL].https://assets.donaldjtrump. com/trump-tax-reform.pdf,2017-02-01.