精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)與創(chuàng)新機(jī)制研究

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)與創(chuàng)新機(jī)制研究

金裕民，趙陵南，曲來(lái)強(qiáng)

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

中國(guó)農(nóng)村扶貧在未來(lái)精準(zhǔn)扶貧將成為主要方式，這是為消除經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降勢(shì)必要采取的措施。現(xiàn)階段，精準(zhǔn)扶貧的諸多方面仍不完善，在多個(gè)方面仍面臨很多困難和問(wèn)題。主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等幾個(gè)方面。所以，應(yīng)從改革制定方法，改革貧困標(biāo)準(zhǔn)，改善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制；完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制；探索和建立貧困戶的受益機(jī)制；要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，注重在扶貧資金管理、整合和金融體制等方面進(jìn)行創(chuàng)新，以確保精準(zhǔn)扶貧工作能取得理想的效果。

精準(zhǔn)扶貧；供求對(duì)稱(chēng)；創(chuàng)新機(jī)制

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧是指具有針對(duì)性的對(duì)不同的貧困區(qū)域、不同的環(huán)境情況、不同的農(nóng)戶情況，對(duì)扶貧對(duì)象采取科學(xué)有效的方法，進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。實(shí)施精確扶貧，全面落實(shí)服務(wù)對(duì)象幫扶到戶舉措，是新階段扶貧開(kāi)發(fā)的基本要求。

1、精準(zhǔn)識(shí)別

要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，對(duì)象把握清晰，把握準(zhǔn)確是其關(guān)鍵。因此，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)是做好農(nóng)村低收入人口、經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村鎮(zhèn)等幫扶對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別?，F(xiàn)階段，在對(duì)農(nóng)村低收入人口進(jìn)行建檔立卡的基礎(chǔ)上，對(duì)建檔立卡低收入人口及經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村鎮(zhèn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立和完善對(duì)幫扶對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、及時(shí)退出及納入機(jī)制，使新出現(xiàn)的低收入戶及時(shí)納入給與幫扶，已達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)的農(nóng)戶及時(shí)的退出，從而確保扶貧對(duì)象能夠準(zhǔn)確真實(shí)，使精準(zhǔn)扶貧工作更好的實(shí)施和開(kāi)展。

2、精準(zhǔn)幫扶

為了更好的實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，就必須多進(jìn)行談心、走訪等方式切實(shí)的走進(jìn)到鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、戶當(dāng)中去，開(kāi)展切合實(shí)際的調(diào)查研究。從而了解各家不同的基本情況、致貧的原因、實(shí)際的需求、致富愿景，逐戶摸清進(jìn)而制定出具有針對(duì)性的“一戶一策”，按計(jì)劃和措施進(jìn)行符合實(shí)際的幫扶。還需根據(jù)基本情況，來(lái)實(shí)施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，進(jìn)行宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜種則種、宜開(kāi)展旅游扶貧則開(kāi)展旅游扶貧，真正達(dá)到因地制宜、因戶制宜，積極幫助和指引低收入戶發(fā)展具有優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，達(dá)到從一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)向集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；霓D(zhuǎn)變，使精準(zhǔn)扶貧的成效不斷提高。

3、精準(zhǔn)管理

精準(zhǔn)管理是指轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)機(jī)制創(chuàng)新，形成多維度機(jī)制，要杜絕扶貧資金擠占、挪用現(xiàn)象，進(jìn)行科學(xué)化、透明化、可持續(xù)的扶貧管理。并且，要扶貧先扶智，防止貧困代代相傳，防止返貧，形成扶貧長(zhǎng)效機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，不舍得“脫貧摘帽”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，借扶貧名義向上級(jí)要項(xiàng)目、要資金、數(shù)字弄虛作假、走人情關(guān)系、國(guó)家資源出現(xiàn)擠占、浪費(fèi)。導(dǎo)致沒(méi)有實(shí)實(shí)在在惠及貧困群體。

二、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)

1、精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)

（1）標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別方面

在操作中存在很大的技術(shù)難題：（1）難以精確測(cè)算農(nóng)民人均純收入；（2）實(shí)際中收入的測(cè)定成本過(guò)高；（3）其他標(biāo)準(zhǔn)不好評(píng)估，如殘疾、疾病、喪偶、等標(biāo)準(zhǔn)，甚至一些道德標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)常出現(xiàn)難以進(jìn)行取舍、不易進(jìn)行比較和區(qū)分的痛苦。因而，以了緩解各種矛盾和沖突，有的地區(qū)就出現(xiàn)了扶貧資金均分或輪流進(jìn)行扶貧的做法。

（2）區(qū)域分布方面

為提高特困地區(qū)人民的生活水平，推動(dòng)特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家啟動(dòng)連片集中扶貧開(kāi)發(fā)政策。實(shí)施政策后，區(qū)域分布上的矛盾，使部分貧困人口的社會(huì)資源分配受到不公平的待遇。一些不連片的貧困村被排除在政策范圍之外。這就會(huì)出現(xiàn)一種矛盾的現(xiàn)象，往往在政策范圍內(nèi)的貧困人口可能按時(shí)完成了脫貧，但是沒(méi)有被劃入政策范圍的這部分人口卻仍然處在貧困當(dāng)中。這會(huì)導(dǎo)致扶貧具有盲區(qū)，“精準(zhǔn)”存在水分。

2、精準(zhǔn)幫扶環(huán)節(jié)

（1）供求對(duì)稱(chēng)方面

精準(zhǔn)扶貧要求根據(jù)具體實(shí)際情況針對(duì)貧困人群進(jìn)行充分的分析，從而制定出具有針對(duì)性的扶貧措施。但是在現(xiàn)實(shí)中貧困戶的情況各不相同，往往又比較復(fù)雜。工作人員想要組織財(cái)力、人力、物力去實(shí)施和真正落實(shí)“一戶一策”的理念更是難以實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)際中出現(xiàn)了許多不考慮不同貧困戶不同需求的現(xiàn)象。

（2）資金運(yùn)用及可持續(xù)性方面

由于多種原因未能有效整合，使得一部分資金雖然通過(guò)其他部門(mén)或渠道進(jìn)入貧困地區(qū)，但并沒(méi)有與扶貧直接聯(lián)系，或者多有損耗。在使用和投入等方面均在精準(zhǔn)幫扶的范疇之外。按照國(guó)家政策，為了增加“造血功能”，扶貧資金的70%要用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于貧困戶往往缺乏勞動(dòng)力、資金等，因此，扶貧產(chǎn)業(yè)在操作中入戶難。

在一些邊緣地區(qū)，缺乏經(jīng)營(yíng)人才，即使有了投資，建起項(xiàng)目，但后續(xù)經(jīng)營(yíng)不下去，實(shí)際上并沒(méi)有給當(dāng)?shù)孛撠?。這樣做大部分可歸屬于救濟(jì)式或輸血式的扶貧，治標(biāo)不治本。怎樣使其具備內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧對(duì)象和地區(qū)可持續(xù)的“造血式”精準(zhǔn)幫扶策略，還需要人們不斷摸索。

（3）精準(zhǔn)管理環(huán)節(jié)

怎么樣實(shí)施好貧困人口動(dòng)態(tài)管理、能進(jìn)能出精準(zhǔn)管理，是實(shí)現(xiàn)真正精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。貧困村、戶一旦出現(xiàn)，相對(duì)的具有穩(wěn)定性。建檔立卡工作，具有一定的周期性。但貧困人口則不同，它則具有動(dòng)態(tài)性，會(huì)經(jīng)常的改變。靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的對(duì)立矛盾即使是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化和信息化等技術(shù)手段也不能完全消除。特別是更新檔案信息時(shí)，有包括識(shí)別、審核、錄入等幾個(gè)方面，都要付出高昂成本。

要讓真正需要扶持的貧困人口進(jìn)入。只有根據(jù)扶貧對(duì)象實(shí)際真實(shí)的收入情況，及時(shí)進(jìn)行進(jìn)出調(diào)整，扶貧信息才能做到可靠、真實(shí)的，不然會(huì)使扶貧更加失真。但實(shí)際上，貧困戶的帽子一旦戴上，要想再取下將面臨巨大的阻力。

三、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制

1、改革貧困標(biāo)準(zhǔn)，完善精準(zhǔn)識(shí)別

現(xiàn)實(shí)中，單以收入作為貧困戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是脫離實(shí)際的，因?yàn)閷?shí)際情況復(fù)雜，基層政府很難能掌握農(nóng)戶確卻的收入情況。也是不可行的。應(yīng)該棄用這種單一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，避免脫離實(shí)際的現(xiàn)象，建立多維多元的貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。從而避免因國(guó)家與基層使用標(biāo)準(zhǔn)不同而出現(xiàn)的脫節(jié)的情況。國(guó)家的統(tǒng)計(jì)應(yīng)從收入單一標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)向收入、消費(fèi)、健康、教育、資產(chǎn)等多維多元的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變即符合貧困人口的實(shí)際狀況，也符合國(guó)際上多維貧困的趨勢(shì)。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局目前仍然以收入指標(biāo)來(lái)計(jì)算貧困人口的情況下，精準(zhǔn)扶貧要覆蓋更多的貧困線以下的貧困戶，就必須增大覆蓋面，并擴(kuò)大建檔立卡的規(guī)模。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)按計(jì)算貧困人口數(shù)量的1.5-2倍進(jìn)行建檔立卡。擴(kuò)大覆蓋面，增加相應(yīng)扶貧資金。

2、完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制

目前會(huì)出現(xiàn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和扶持標(biāo)準(zhǔn)與考核標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題。因?yàn)閲?guó)家統(tǒng)計(jì)局依據(jù)收入和消費(fèi)指標(biāo)和貧困線標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)對(duì)貧困人口進(jìn)行估計(jì)，持續(xù)用這種方法作為精準(zhǔn)扶貧效果的考核。建議只針對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧效果考核，評(píng)估他們?cè)诙鄠€(gè)維度的脫貧和改善情況，如收入、消費(fèi)、資產(chǎn)、教育和健康等方面。這就要求完善建檔立卡信息，完善農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查，使得建檔立卡信息要反應(yīng)在住戶抽樣調(diào)查當(dāng)中。而且，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局可對(duì)建檔立卡戶每年的實(shí)際情況的變化進(jìn)行掌握，還可對(duì)情況的變化進(jìn)行真實(shí)準(zhǔn)確的評(píng)估。國(guó)務(wù)院扶貧辦同樣能使用建檔立卡系統(tǒng)對(duì)扶持情況進(jìn)行掌握和評(píng)價(jià)。

3、建立貧困戶的受益機(jī)制

政府應(yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和長(zhǎng)效的扶持措施。精準(zhǔn)扶貧需要采取綜合性措施和長(zhǎng)遠(yuǎn)措施共同推進(jìn)，因?yàn)閷?dǎo)致貧困的因素有很多方面，并不是單一的原因。并且注重導(dǎo)致貧困的短期因素時(shí)，更應(yīng)該干預(yù)它的長(zhǎng)期因素。不僅要重視貧困戶的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)收的發(fā)展，還更應(yīng)該注重對(duì)下一代或兒童健康以及教育等方面的關(guān)注。針對(duì)問(wèn)題，尋找應(yīng)對(duì)的方法，從根本上阻止貧困的代代相傳。別一方面怎樣解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的困難，如技術(shù)、資金、市場(chǎng)等方面，如何將貧困戶納入到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，是創(chuàng)收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。例如，在扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)中，廣泛采用公司＋合作社＋貧困戶的模式的河北阜平縣。這種模式下鼓勵(lì)貧困戶為公司或合作社出工從而得到工資收入，并且利用財(cái)政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來(lái)獲取分紅收入，同時(shí)貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給公司或合作社來(lái)得到穩(wěn)定的土地租金收入。政府則對(duì)參與吸收貧困戶的企業(yè)在稅收、土地、貸款等方面給予優(yōu)惠扶持。再如，貴州的桐梓縣采用聯(lián)戶合作生產(chǎn)的模式，由當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖大戶牽頭，從而起到帶動(dòng)作用，統(tǒng)一組織建檔立卡的貧困戶生產(chǎn)，從技術(shù)和市場(chǎng)等方面解決和幫助貧困戶所面臨的問(wèn)題。

4、改革扶貧資金管理體制

給與地方政府一定的自主使用資金的權(quán)力是很有必要的。因?yàn)樗鼈儗?duì)貧困戶的情況更加了解，這樣才能滿足千差萬(wàn)別的扶貧到戶需求。因此，讓縣鄉(xiāng)政府根據(jù)具體情況確定有針對(duì)性的扶貧項(xiàng)目和方式，并且下放給縣鄉(xiāng)政府扶貧資金的管理也是必要的。中央和省級(jí)政府則應(yīng)更多的關(guān)注資金是否濫用、當(dāng)?shù)胤鲐毜膶?shí)際成效和考慮監(jiān)督、考核、評(píng)估等方面問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦的統(tǒng)計(jì)，雖然目前下放到縣一級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的管理權(quán)已經(jīng)達(dá)80%。但是其它行業(yè)部門(mén)的資金管理權(quán)變化并不大，要想做到提高精準(zhǔn)扶貧、使扶貧資金得到整合，更具針對(duì)性和效果，就需要進(jìn)一步下放資金管理權(quán)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，財(cái)政體制需要改革，逐步加大對(duì)貧困縣的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使事權(quán)和財(cái)權(quán)高度統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

為更好更徹底的實(shí)現(xiàn)扶貧的目標(biāo)，中央和地方各級(jí)政府改變了以往的粗放扶貧模式。轉(zhuǎn)而從標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、方法等多個(gè)方面加強(qiáng)創(chuàng)新。來(lái)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，也獲得了明顯的效果。可是，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中有許多的問(wèn)題與困難需要解決，是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜且長(zhǎng)久的工程。這就要求在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理上進(jìn)行破解，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，優(yōu)化扶貧資源配置，加快實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：冷麗）