從文化理念和制度安排視角“查短板”“補(bǔ)短板”

黃 勇 傅金龍 潘毅剛 董 波

·區(qū)域經(jīng)濟(jì)·

從文化理念和制度安排視角“查短板”“補(bǔ)短板”

黃 勇 傅金龍 潘毅剛 董 波

“短板”是影響全局發(fā)展的突出問題和矛盾。查找“短板”、補(bǔ)齊“短板”對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。對照“十三五”時(shí)期高水平全面建成小康社會的發(fā)展目標(biāo)，浙江省發(fā)展中的突出“短板”主要來自：按照高水平要求不達(dá)標(biāo)的領(lǐng)域、按照均衡性要求不平衡的領(lǐng)域和按照增優(yōu)勢要求不適應(yīng)的領(lǐng)域。通過比較分析可以看出，當(dāng)前浙江發(fā)展中創(chuàng)新、開放、綜合交通、都市區(qū)一體化、公共服務(wù)、生態(tài)文明建設(shè)等六方面的短板比較突出。本文嘗試從文化理念和制度安排的角度剖析原因，提出革新補(bǔ)齊短板的方向。

文化理念 制度安排 查短板 補(bǔ)短板

“短板”是影響全局發(fā)展的突出問題和矛盾。查找“短板”、補(bǔ)齊“短板”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)之一，對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著事半功倍的效果。對照“十三五”時(shí)期高水平全面建成小康社會的發(fā)展目標(biāo)，浙江省發(fā)展中的突出“短板”主要來自三個(gè)方面。一是按照高水平要求不達(dá)標(biāo)的領(lǐng)域，補(bǔ)齊這類“短板”本身就是發(fā)展。二是按照均衡性要求不平衡的領(lǐng)域，一條腿長、一條腿短，嚴(yán)重影響發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。這類“短板”不補(bǔ)齊將影響全局發(fā)展的成效，消解既有優(yōu)勢。三是按照增優(yōu)勢要求不適應(yīng)的領(lǐng)域。這類領(lǐng)域原先差距不明顯，但由于競爭加劇、發(fā)展階段變化，已明顯滯后，成為突出劣勢，就必須著力加強(qiáng)。通過分析，筆者認(rèn)為當(dāng)前浙江省發(fā)展中創(chuàng)新、開放、都市區(qū)一體化、生態(tài)文明建設(shè)等六方面的制度短板比較突出，亟需找準(zhǔn)原因，從觀念、制度、決策等層面革新，并加快補(bǔ)齊。

一、導(dǎo)致創(chuàng)新不足的“短板”根源在于過于功利的文化理念

近年來，浙江省在創(chuàng)新發(fā)展方面取得了不俗進(jìn)展。目前，浙江區(qū)域創(chuàng)新能力居全國第5位，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力居全國第3位，知識產(chǎn)權(quán)綜合實(shí)力居全國第2位，研發(fā)(R&D)經(jīng)費(fèi)支出占全省生產(chǎn)總值(GDP)比重達(dá)2.3%，被列為全國首批創(chuàng)新型試點(diǎn)省份。但是，必須清醒地看到，浙江省自主創(chuàng)新能力還不夠強(qiáng)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級還不夠快、新興產(chǎn)業(yè)占比還不夠高的問題依然十分突出。之所以存在這些不強(qiáng)、不快、不高的問題，表象上看是創(chuàng)新投入不夠，創(chuàng)新人才和資源集聚不足，科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)“兩張皮”體制缺陷等等，但從根源上追溯，阻礙浙江省向創(chuàng)新驅(qū)動加速邁進(jìn)的根本性“短板”，卻在于過于功利的文化理念，形成創(chuàng)新難、淺創(chuàng)新甚至假創(chuàng)新的發(fā)展路徑依賴。

(一)過于功利的創(chuàng)新文化容易鎖定淺層次、低端化的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新路徑

一直以來，浙江企業(yè)處在一種較為功利的文化氛圍中，全社會賺“快錢”的思維較為盛行。近些年，在企業(yè)創(chuàng)新活動中，“三多三少兩低”現(xiàn)象較為突出：商業(yè)模式創(chuàng)新的多，科技創(chuàng)新的少；跟風(fēng)模仿創(chuàng)新的多，原始創(chuàng)新和自主創(chuàng)新的少；技術(shù)引進(jìn)、代工貼牌的外圍低端創(chuàng)新的多，消化吸收再創(chuàng)新的核心和關(guān)鍵領(lǐng)域的突破少；企業(yè)創(chuàng)新成果的科技含量普遍較低，產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量品質(zhì)低。由于缺少核心技術(shù)，不少企業(yè)戴著“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”光環(huán)，卻從事著“低技術(shù)、低附加值、低效益”環(huán)節(jié)生產(chǎn)。近年來企業(yè)投資熱潮中，從“炒礦”“炒煤”到“炒房”“炒大蒜”多有浙江企業(yè)的身影，卻少有像深圳華為一類堅(jiān)持實(shí)業(yè)創(chuàng)新、做大做強(qiáng)的創(chuàng)新型跨國企業(yè)。雖然這只是局部現(xiàn)象，但說明我們或多或少受文化基因中目光短淺、耐不住寂寞的因素影響依然較大。長此以往，發(fā)展有陷入低端鎖定之虞。

(二)過于功利的創(chuàng)新投入觀容易鎖定動力不足和前瞻性不夠的創(chuàng)新積累路徑

典型表現(xiàn)是，重當(dāng)下、輕長遠(yuǎn)，重物質(zhì)、輕人才。創(chuàng)新驅(qū)動的根本在于人和技術(shù)，而技術(shù)又與人息息相關(guān)，具創(chuàng)新精神的企業(yè)家和高素質(zhì)人才被認(rèn)為是創(chuàng)新獲得成功的關(guān)鍵因素。但多年來，區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)受理念禁錮，見物不見人，偏重有形設(shè)備、設(shè)施的建設(shè)投資，偏重短期能見效的技術(shù)應(yīng)用思想較為嚴(yán)重，對科技人員和基礎(chǔ)性技術(shù)創(chuàng)新的軟性投入明顯不足。2014年浙江省發(fā)明專利授權(quán)量雖然列全國第4位，但只有北京市、廣東省、江蘇省的57.5%、60%和68%。特別是專利合作條約(PCT)專利申請量明顯偏低，2013年浙江省申請789件，只有廣東省的1/14、江蘇省的2/3左右。在創(chuàng)新型人才方面，浙江省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)科技活動人員中高級職稱人員僅占18.5%，平均每個(gè)研發(fā)機(jī)構(gòu)擁有科技人員59人，低于全國平均水平。究其原因，在企業(yè)層面，企業(yè)文化中短期、功利主義盛行，為數(shù)不少的民營企業(yè)家對知識創(chuàng)新、長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃以及知識產(chǎn)權(quán)、人才培養(yǎng)不夠重視；在政府層面，對科研技術(shù)人員還沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理方式，在科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理上，對知識和人才投入不夠，約束有余、激勵(lì)不足；在科技創(chuàng)新投入上，過于強(qiáng)調(diào)今天投入一定要在明天見效，舍不得進(jìn)行大的、長期性投入，沒有“十年磨一劍”的恒心。這也使得浙江省在基礎(chǔ)性研究和高端、核心、關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新鮮有突破。

(三)過于功利的創(chuàng)新績效觀容易鎖定鼓勵(lì)“虛假創(chuàng)新”的體制機(jī)制環(huán)境

創(chuàng)新就是試錯(cuò)，不允許失敗的創(chuàng)新不可能成功。即使在自主創(chuàng)新能力非常強(qiáng)的美國，每年科技創(chuàng)新成功的也只是少部分，失敗是再正常不過的事情。但從現(xiàn)實(shí)中看，我們的科研項(xiàng)目驗(yàn)收，無一不通過，不是“國際領(lǐng)先”，就是“填補(bǔ)國內(nèi)空白”“處于國內(nèi)(省內(nèi))領(lǐng)先水平”。只許成功不許失敗、不包容失敗的社會環(huán)境，使許多人不敢創(chuàng)新、不愿創(chuàng)新，在一定程度上窒息了創(chuàng)新精神。

從政府層面看，受唯勝論和速勝論的文化理念影響，創(chuàng)新政策不僅連續(xù)性不夠，資金和政策支持的行政化手段比較突出，多是對既有標(biāo)桿企業(yè)的“錦上添花”，卻少有針對更廣大創(chuàng)新企業(yè)“雪中送炭”的普惠政策，更少有分散風(fēng)險(xiǎn)前期的天使投資和資助補(bǔ)償。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和相當(dāng)多的社會資本都熱衷于做能盡快見效的事情，不愿做“前人栽樹，后人乘涼”的事情。總是想著如何“功成在我”，要在最短的時(shí)間、最快的速度做出成績，博得關(guān)注。根據(jù)有關(guān)部門對近年來創(chuàng)新政策實(shí)施效果的一項(xiàng)調(diào)查反映，不少政策對企業(yè)開展創(chuàng)新活動的影響較小或沒有作用。從政策實(shí)施效果不明顯的原因看，有近70%的企業(yè)不具備享受政策的資格。

此外，一些地區(qū)缺乏系統(tǒng)思維，急功近利，熱衷經(jīng)營地產(chǎn)城市，忽視創(chuàng)新城市建設(shè)，導(dǎo)致生活成本、商務(wù)成本、運(yùn)營成本不斷攀升，阻礙年輕人、外地優(yōu)秀人才流入，而這些人才恰恰是創(chuàng)新主力軍。加快形成寬容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新、政策普惠、成本較低的社會氛圍和創(chuàng)新環(huán)境，已是當(dāng)務(wù)之急。

二、制約民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的“短板”在于治理和資金結(jié)構(gòu)開放不足

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)是浙江省經(jīng)濟(jì)最大的特色，在浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用至關(guān)重要。某種程度上說，民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級成功就能實(shí)現(xiàn)浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。但必須看到，當(dāng)前浙江省民營經(jīng)濟(jì)先發(fā)優(yōu)勢已面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。江蘇省等兄弟省份的民營經(jīng)濟(jì)在總量、比重、投資總額、上繳稅收上均超過浙江省，而浙江省民營經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍顯緩慢，“小、散、弱”的特征依然十分明顯，盈利水平降低。與此同時(shí)，作為有效投資的主力，民營投資意愿也趨于下降，浙江省企業(yè)家信心指數(shù)從“十二五”初的134.5下降并長期保持在110左右，企業(yè)景氣指數(shù)從134.1下降到120左右。其中，工業(yè)領(lǐng)域企業(yè)家信心指數(shù)、企業(yè)景氣指數(shù)也保持在120的低位。民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級緩慢有外部環(huán)境變化的原因，但治理結(jié)構(gòu)和資金結(jié)構(gòu)開放不足是兩大突出“短板”。

(一)治理結(jié)構(gòu)開放不足

民營企業(yè)的治理模式一直以來是制約浙江省民營經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨越的重要因素。除了一些大型或上市民營企業(yè)采取了較為開放的股權(quán)結(jié)構(gòu)，企業(yè)治理按照現(xiàn)代企業(yè)制度聘請職業(yè)經(jīng)理人來實(shí)現(xiàn)外，大多數(shù)民營企業(yè)尤其是傳統(tǒng)民營企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)較為封閉，企業(yè)管理缺乏制度化、規(guī)范化程序，管理和決策有較大隨意性。有的民營企業(yè)管理者年紀(jì)過大、觀念老舊，管理團(tuán)隊(duì)知識結(jié)構(gòu)欠缺，開拓創(chuàng)新精神低迷，與接班人存在理念沖突，青黃不接。這些也是導(dǎo)致近年浙江省民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動力不足的重要原因。

(二)資金渠道開放不足

轉(zhuǎn)型發(fā)展離不開資金支持，但封閉的治理結(jié)構(gòu)也容易產(chǎn)生封閉的資金來源結(jié)構(gòu)。浙江省民營企業(yè)的資金來源主要依靠自身積累和民間借貸，再生產(chǎn)投資所需資金來源以自籌資金和銀行貸款為主，金融杠桿運(yùn)用不充分，可以用于股本投資的資金來源非常不足。近些年來，由于民營經(jīng)濟(jì)投資行為多分散，一些企業(yè)過度熱衷于房地產(chǎn)等短期投資，互保聯(lián)保、資金鏈斷裂多有發(fā)生，也影響到浙江省投資環(huán)境，削弱制造業(yè)競爭力，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。同時(shí)，在產(chǎn)能過剩背景下，由于借助外部資源較少，民營企業(yè)開展跨省、跨境并購重組能力較弱。在許多通過重組完全有可能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的領(lǐng)域中，大多數(shù)企業(yè)“寧為雞頭不做鳳尾”，不甘心通過兼并重組和混合所有制實(shí)現(xiàn)“曲線”轉(zhuǎn)型升級，缺乏實(shí)現(xiàn)鳳凰涅槃、浴火重生的勇氣和膽識。

三、綜合交通的突出“短板”在于“綜而不合”和“毛細(xì)血管”不暢

交通是區(qū)域生產(chǎn)力布局優(yōu)化的引導(dǎo)性力量、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐，也是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略先導(dǎo)性領(lǐng)域，更是現(xiàn)代化水平的直接體現(xiàn)。“十二五”時(shí)期以來，浙江省交通建設(shè)成效顯著，投資總額達(dá)到5965億元，是“十一五”時(shí)期的1.4倍；高速公路里程達(dá)3893公里，面積密度居全國第2位；新增海港貨物吞吐能力3.4億噸(集裝箱709萬標(biāo)箱)、內(nèi)河港0.65億噸；建成蕭山國際機(jī)場二期，新增旅客吞吐能力2000萬人次；建成杭州東站等10個(gè)綜合客運(yùn)樞紐。隨著交通多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展要求、“智慧交通”建設(shè)要求和城鄉(xiāng)居民特別是鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活升級的要求提高，浙江省綜合交通建設(shè)的突出“短板”表現(xiàn)在城市綜合交通樞紐和鄉(xiāng)村道路“毛細(xì)血管”這“兩頭”。

(一)城市的綜合交通樞紐建設(shè)相對滯后

綜合交通樞紐是現(xiàn)代綜合交通集成式高效率發(fā)展的集中體現(xiàn)。浙江省在綜合交通樞紐建設(shè)管理中的短板主要體現(xiàn)為：第一，客運(yùn)樞紐多式聯(lián)運(yùn)便捷度不高。缺乏類似上海虹橋的集機(jī)場、城際客專、地鐵、快速公路等于一體的綜合型、一體化客運(yùn)樞紐，杭州東站、寧波南站等與機(jī)場間尚無軌道交通，溫州市、衢州市等市高鐵站與市區(qū)客運(yùn)站間缺乏快速交通。第二，貨運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)滯后。寧波舟山港作為全球最大海港，通港鐵路僅蕭甬鐵路一條，聯(lián)通浙中地區(qū)乃至江西省、湖南省、湖北省的金甬鐵路尚未開工建設(shè)，聯(lián)通上海市、江蘇省等地的跨杭州灣鐵路通道尚處規(guī)劃階段，聯(lián)通溫州市、福建省等地的貨運(yùn)鐵路尚未列入規(guī)劃，寧波鐵路集裝箱中心站、海鐵聯(lián)運(yùn)綜合試驗(yàn)區(qū)是否建設(shè)仍未決策。類似的，杭州市、溫州市、義烏市等市貨運(yùn)樞紐亦缺統(tǒng)籌規(guī)劃，難以滿足市場多樣化需求。第三，交通樞紐信息化應(yīng)用水平偏低。交通主管部門和大型交通樞紐雖設(shè)有信息平臺，但政府屬性強(qiáng)，所提供的可直接服務(wù)旅客的集卡車隊(duì)、船公司、航空公司等的信息有效性偏低，信息服務(wù)的商業(yè)化水平與專業(yè)服務(wù)商培育較滯后偏低。第四，交通樞紐數(shù)據(jù)化開發(fā)應(yīng)用剛剛起步?；诖髷?shù)據(jù)分析與云計(jì)算的“車聯(lián)網(wǎng)”“船聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)與應(yīng)用仍在探索完善中，寧波舟山港“萬聯(lián)港”建設(shè)尚待規(guī)劃，樞紐數(shù)據(jù)化建設(shè)步伐偏慢。

(二)鄉(xiāng)村道路的“毛細(xì)血管”建設(shè)滯后

鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)化對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步很重要，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村旅游培育、景區(qū)開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等意義重大。隨著“村村通”工程深入，鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)雖已基本形成，但仍存在一些短板。第一，內(nèi)部斷頭路較多，上下統(tǒng)籌不夠。鄉(xiāng)村道路基本為自籌項(xiàng)目，缺乏上級資金支持，部分縣市鄉(xiāng)村交通建設(shè)較慢，斷頭路較多(包括因缺乏養(yǎng)護(hù)資金和力量導(dǎo)致的道路斷頭)，經(jīng)濟(jì)社會效益難以充分發(fā)揮。第二，缺乏前瞻性綜合規(guī)劃，部門間統(tǒng)籌不夠?？h鄉(xiāng)公路、農(nóng)村機(jī)耕路、通景道路(含綠道)分別由交通、農(nóng)辦、旅游三部門規(guī)劃建設(shè)，互不銜接現(xiàn)象比較突出，部分連接線規(guī)劃建設(shè)滯后。第三，建設(shè)重復(fù)低效問題突出，行業(yè)間統(tǒng)籌不夠。鄉(xiāng)村交通建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的跨行業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌不夠，部分工程綜合效益低下，部分工程生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響較大，部分通景道路(綠道)建設(shè)滯后，難以支持大旅游、大健康等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、都市區(qū)規(guī)劃建設(shè)的“短板”在于協(xié)商與決策機(jī)制缺失

都市區(qū)是浙江省新型城市化的主體形態(tài)，都市區(qū)經(jīng)濟(jì)是浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級主攻方向，都市區(qū)社會是浙江省社會文明進(jìn)步的主要愿景。近年來，浙江省對都市區(qū)建設(shè)非常重視，但都市區(qū)是跨行政區(qū)域的空間單元，由于缺乏有效的協(xié)商和決策機(jī)制，進(jìn)展仍然不盡人意，成為突出“短板”。

(一)協(xié)商機(jī)制不夠健全

第一，協(xié)商模式“重具體、輕謀劃”。協(xié)商模式過多依靠就某一具體領(lǐng)域乃至事項(xiàng)設(shè)立專項(xiàng)小組來深化推進(jìn)，碎片化現(xiàn)象突出，而對都市區(qū)規(guī)劃建設(shè)的整體方案、基本框架、重點(diǎn)任務(wù)、目標(biāo)愿景及其推進(jìn)時(shí)間表、路線圖等頂層設(shè)計(jì)，缺乏整體性研究和謀劃。第二，協(xié)商重點(diǎn)“重硬件、輕軟件”。協(xié)商重點(diǎn)側(cè)重于交通、通訊、電力、管道等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局一體化，對深層次的公交、通訊、醫(yī)保等基礎(chǔ)服務(wù)協(xié)商突破不多，在跨行政區(qū)域的縣(市)中，只有德清縣開通了至杭州市區(qū)公交，而通訊同城化、醫(yī)保結(jié)算便捷化等基礎(chǔ)服務(wù)尚無大的突破。第三，協(xié)商著力點(diǎn)“重項(xiàng)目、輕制度”。協(xié)商多放在交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、醫(yī)院等具體項(xiàng)目上，而對制度層面的建設(shè)與完善，包括相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制、要素?zé)o障礙化流動規(guī)范等，研究不多、推進(jìn)緩慢。

(二)決策機(jī)制不夠健全

第一，缺乏權(quán)威的高層級拍板方。目前，都市區(qū)協(xié)商一般是由核心城市牽頭，都市區(qū)內(nèi)各城市地位平等，有利的一面是能保持協(xié)商公平性，不利的一面是影響協(xié)商的效率和瓶頸問題突破。從中國國情出發(fā)，必要的上一級政府的斡旋、協(xié)商，甚至是仲裁決策仍然不可或缺。第二，缺乏權(quán)威的可超越行政邊界的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)。四大都市區(qū)已有省城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制的規(guī)劃，但缺乏權(quán)威性、約束力，既因都市區(qū)規(guī)劃內(nèi)涵已遠(yuǎn)超城市規(guī)劃，更因規(guī)劃執(zhí)行缺少“超越一城而可約束一城”的高權(quán)威、高約束力的都市區(qū)規(guī)劃委員會，及其背后支持的體制機(jī)制和法規(guī)政策體系。第三，缺乏權(quán)威的規(guī)劃決策咨詢機(jī)制。四大都市區(qū)定位總體正確但培育成熟度差別很大，且湖州市、嘉興市、紹興市、舟山市、臺州市等城市的自身形態(tài)優(yōu)化，以及應(yīng)融入哪些都市區(qū)(含上海市)與其形式、路徑，尚缺乏動態(tài)、前瞻的深度研究，缺乏能統(tǒng)一思想的權(quán)威決策咨詢成果支撐。

五、影響公共服務(wù)有效供給的“短板”在于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后

2014年浙江省基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)度為89.51%，在統(tǒng)計(jì)評價(jià)意義上已非常接近均等化目標(biāo)。但從人民群眾實(shí)際感受看，這個(gè)問題仍然比較突出。有的地方資源閑置，有的地方供給短缺?？傮w來說，廣大農(nóng)村地區(qū)的教育、衛(wèi)生資源遠(yuǎn)沒有滿足基本需求。近些年，我們不能說不重視，可實(shí)際效果卻事倍功半。究其原因，可能與缺乏一套合理化的標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。換句話說，標(biāo)準(zhǔn)化滯后成為保障基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)的關(guān)鍵性“短板”。

(一)保障標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異較大

基本公共服務(wù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化中的“標(biāo)準(zhǔn)”是一種托底的標(biāo)準(zhǔn)，其設(shè)置目的是為了讓每個(gè)公眾都能夠享受到基本的公共服務(wù)。但在地方政府具體提供公共服務(wù)時(shí)，往往根據(jù)地方財(cái)力自行確定標(biāo)準(zhǔn)，有些甚至以“支出占財(cái)政總支出比重”為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了各地在具體公共服務(wù)供給上的千差萬別，也使得城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的基本公共服務(wù)不均衡現(xiàn)象較為突出。如在2014年浙江省公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系中，“文化體育與傳媒經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重”是實(shí)現(xiàn)度在70%以下的3項(xiàng)指標(biāo)之一。城鄉(xiāng)之間因?yàn)槿狈竟卜?wù)保障水平的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致基層公共服務(wù)水平相對弱化，基層優(yōu)質(zhì)公共資源逐步流失。如浙江省基層醫(yī)院床位占比近5年間從14%下降到了9.2%，年均減少2%，基層醫(yī)務(wù)人員持續(xù)流失、醫(yī)療服務(wù)能力不斷下降。廣大人民群眾只能蜂擁到大城市享用醫(yī)療服務(wù)，擁擠之下使得看病難問題長期難以緩解。

(二)保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制缺乏

突出表現(xiàn)在忽視人口變化因素，公共服務(wù)供給不足和資源閑置并存?；竟卜?wù)均等化中，幼兒園、中小學(xué)校、老年人設(shè)施、醫(yī)療康復(fù)設(shè)施等的需求標(biāo)準(zhǔn)隨著人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)生相應(yīng)變化。不同區(qū)域之間由于人口出生率、死亡率和人口分布密度等的差異，也需要因地制宜、因時(shí)制宜對現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)加以細(xì)化完善。但以往在基本公共服務(wù)供給上，往往簡單地按照行政區(qū)劃分塊布局，服務(wù)對象上也是重點(diǎn)圍繞本地戶籍人口。隨著浙江省城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，人口分布不斷調(diào)整，流入人口也從打工型轉(zhuǎn)向舉家搬遷型，導(dǎo)致以往對服務(wù)對象和覆蓋水平的考慮，難以適應(yīng)人口布局和人口結(jié)構(gòu)的新變化，使得公共服務(wù)資源總體不足和部分資源嚴(yán)重閑置的現(xiàn)象并存。如近年來老齡化趨勢日益加速，60歲及以上老人占全省總?cè)丝诘?9.44%，一方面全省百名老人擁有養(yǎng)老床位只有3.3張，另一方面實(shí)際入住率又不高。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，而地處偏僻、遠(yuǎn)離老年人住所的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻嚴(yán)重閑置。

(三)保障投入的權(quán)責(zé)和支付標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制不健全

基本公共服務(wù)體現(xiàn)的是對全體公民權(quán)益的“托底”保障，既要依賴地方政府財(cái)政，也需要上一級政府的強(qiáng)力統(tǒng)籌。但目前財(cái)稅體制改革尚未真正破題，各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)未能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得直接承擔(dān)基本公共服務(wù)供給的基層政府財(cái)政壓力不斷增大。如浙江省雖然在2004年就已普及了15年基礎(chǔ)教育，但隨著大量流動人口隨遷子女的到來，原有基層教育資源布局依然面臨巨大沖擊。浙江省的廣大外來務(wù)工人員將被納入社保體系，但跨區(qū)域的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付政策體系尚未建立，中央和地方的責(zé)任比例尚未明確，人口流入地基層政府將承受巨大財(cái)政壓力。浙江省公共文化服務(wù)投入較大，但基層公共文化設(shè)施缺乏有效管理，一些場館設(shè)施建成后因缺少后續(xù)資金難以發(fā)揮作用。浙江省將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為一項(xiàng)重大民生工程來抓，但目前養(yǎng)老服務(wù)要素保障力度依然不足，突出表現(xiàn)在缺乏穩(wěn)定的投入保障機(jī)制、優(yōu)惠政策的落地細(xì)則和科學(xué)的定價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。

六、生態(tài)文明建設(shè)的“短板”在于長效激勵(lì)約束機(jī)制還不夠完善

增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載力，加快“兩美”浙江建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“天藍(lán)、水清、山綠、地凈”，既是現(xiàn)今人民群眾的最大呼聲，也是當(dāng)前各級黨委政府的重點(diǎn)工作。近年來，隨著“五水共治”“三改一拆”等一系列強(qiáng)有力的環(huán)境整治組合拳的出臺，浙江省生態(tài)文明建設(shè)取得巨大成就，環(huán)境面貌大為改觀。但要鞏固生態(tài)治理成效，使得“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展之路走得更遠(yuǎn)，還需補(bǔ)上長效激勵(lì)約束機(jī)制“短板”。

(一)長效、到位的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，在一定程度上挫傷生態(tài)敏感區(qū)和保護(hù)區(qū)對生態(tài)建設(shè)的積極性

突出表現(xiàn)在對保護(hù)生態(tài)環(huán)境激勵(lì)機(jī)制和正面導(dǎo)向不夠明顯。如對地方政府的生態(tài)考核傾斜不夠，雖然在地方政府差異化考核上有了很好的探索，但總體來看還不能充分反映經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的同等重要性，容易導(dǎo)致地處重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的地方政府也把大開發(fā)、大建設(shè)作為重中之重，從而帶來生態(tài)環(huán)境問題。此外，因缺乏規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)的利益補(bǔ)償不足。比如，國家對國家級生態(tài)公益林按每年每畝17元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但是林農(nóng)經(jīng)營商品林每畝年平均收益可達(dá)200元左右，即便是荒山荒地每年租金也可達(dá)30多元，為保護(hù)生態(tài)，山區(qū)農(nóng)民收入受到很大影響，自然保護(hù)的積極性不高。反映自然資源稀缺性的市場機(jī)制還沒有建立。以排污權(quán)交易為例，浙江省排污權(quán)交易在全國處于領(lǐng)先地位，但總體市場活躍度不足，對推動“負(fù)外部性內(nèi)部化”的功效有限。一方面初始分配權(quán)的依據(jù)不夠科學(xué)，當(dāng)前是依據(jù)目標(biāo)總量倒推初始分配權(quán)，對自然生態(tài)系統(tǒng)的真正“環(huán)境容量”研究不夠；另一方面價(jià)格形成機(jī)制不夠科學(xué)，市場上交易的價(jià)格主要以污染治理成本作為定價(jià)依據(jù)，未能充分反映自然資源的稀缺程度。

(二)執(zhí)行有力的“硬約束”機(jī)制尚待強(qiáng)化，缺乏嚴(yán)格懲罰性罰款制度，導(dǎo)致違法成本過低、禁而不止

由于我國環(huán)境污染責(zé)任采用無過錯(cuò)責(zé)任原則，無論加害人的排污行為是否違法、是否故意違法，所受懲罰差別不大；同時(shí)，環(huán)境污染受害人得到的賠償，也僅限于在申請救濟(jì)時(shí)有證據(jù)證明的已有損害的賠償，不包括潛在損害。導(dǎo)致環(huán)境違法成本過低，不利于打擊故意違法排污行為。偷排企業(yè)也往往與監(jiān)管執(zhí)法者玩“貓捉耗子”的游戲，被檢查時(shí)按規(guī)處理，監(jiān)管執(zhí)法者一走就停止處理裝置運(yùn)行，甚至偷偷直排。就算偶爾被執(zhí)法查到，其處罰風(fēng)險(xiǎn)相比長期偷排所節(jié)省的巨額成本依然“值得”。而發(fā)達(dá)國家往往實(shí)施懲罰性罰款機(jī)制，如1989年?？松凸驹凇巴郀柎魉埂碧栍洼喰孤┦鹿手?，被認(rèn)定負(fù)有不可推卸的責(zé)任，最終被判罰67.5億美元；2010年墨西哥灣漏油事件后，英國石油公司同意賠償200億美元的巨額資金。只有采用“懲罰性賠償”，讓偷排者一旦被抓后會被罰得傾家蕩產(chǎn)，才能形成足夠的震懾力。

(三)環(huán)保公共設(shè)施建設(shè)和投入短板明顯，阻礙了全民綠色生活方式的轉(zhuǎn)型

在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)過程中，推動公眾生活方式和消費(fèi)模式向綠色化轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。目前，公眾的生態(tài)意識已大有改觀，反而由于相關(guān)公共設(shè)施落后，長期運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全，阻礙了全民生活方式綠色化的步伐。比如，為了減少汽車尾氣、降低大氣霧霾，鼓勵(lì)公共交通出行，但城鄉(xiāng)公共交通不夠完善，軌道交通建設(shè)不足，難以為群眾提供便捷舒適的公共交通服務(wù)。又如，當(dāng)前治理污水如火如荼，也加快建設(shè)了一批污水處理廠，但沒有配套完善的城鄉(xiāng)納污管網(wǎng)，舊城區(qū)下水管網(wǎng)尚未徹底改造，缺乏對污水處理廠運(yùn)營的長期激勵(lì)，則治理污水依然治標(biāo)不治本。再如，當(dāng)前大力鼓勵(lì)垃圾分類，但在垃圾運(yùn)輸和處理過程中沒有真正的分類管理，垃圾焚燒等終端設(shè)備沒能建設(shè)運(yùn)營，則固廢減量化努力依然是事倍功半。

七、補(bǔ)齊短板的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變觀念、完善決策、革新制度

以上六個(gè)方面的“短板”是筆者從特定視角切入分析的結(jié)果，這些“短板”看似關(guān)系科技創(chuàng)新、民營企業(yè)、交通建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)、民生事業(yè)和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，但追溯“短板”產(chǎn)生根源，卻都有其共性。那就是這些“短板”不僅存在于客觀現(xiàn)實(shí)中，更存在于人的思想觀念中，隱藏在既有制度安排中，很難察覺，容易忽視。因此，“短板”不僅要從客觀現(xiàn)實(shí)比較中去發(fā)現(xiàn)，更重要地是從思想根源、文化理念以及制度安排中去查找。解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，才能真正補(bǔ)齊“短板”。為此建議：

(一)構(gòu)建創(chuàng)新務(wù)實(shí)、寬容失敗、注重長遠(yuǎn)的社會文化氛圍

文化理念突破是最根本的創(chuàng)新。要進(jìn)一步解放思想，把理念創(chuàng)新作為補(bǔ)齊創(chuàng)新第一戰(zhàn)略、第一動力的首要“短板”。加深社會各階層對創(chuàng)新內(nèi)涵的理解，樹立科學(xué)發(fā)展觀和政績觀，全面糾正那些目光短淺、急功近利的認(rèn)識，徹底摒棄違背創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享發(fā)展理念的做法，補(bǔ)齊思想上的“短板”，直面和解決發(fā)展中的突出問題，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，讓務(wù)實(shí)創(chuàng)新在全社會蔚然成風(fēng)。要加快形成寬容失敗、激勵(lì)創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新的制度環(huán)境。優(yōu)化勞動力、土地資本、技術(shù)、管理等要素市場化配置，形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度和人才培養(yǎng)引進(jìn)使用機(jī)制。依法保護(hù)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益，進(jìn)一步降低企業(yè)創(chuàng)新成本，持續(xù)簡政放權(quán)，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、激活市場活力和社會創(chuàng)造力。

(二)建立具有國際視野、前瞻眼光、高效務(wù)實(shí)的決策咨詢機(jī)制

“短板”不是靜止不變的，今天的“長板”也許明天就變成“短板”，一個(gè)舊問題解決了，又會產(chǎn)生新問題。比如，一直以來浙江省民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢突出，今天看卻與一些后發(fā)地區(qū)相差無幾，甚至某些方面開始落后。浙江省綜合交通體系建設(shè)總體走在前列，并適度超前，但隨著發(fā)展要求和技術(shù)提升，卻已難以適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會需要，出現(xiàn)了明顯“短板”。由此可見，查出短板、補(bǔ)齊短板絕非一勞永逸，還需堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)動態(tài)地對照標(biāo)桿、對照目標(biāo)、對照發(fā)展要求去發(fā)現(xiàn)新“短板”。建議在重視培育建設(shè)一批新型特色智庫的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全浙江省重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策制定過程中的決策咨詢體制機(jī)制，針對重大問題決策廣開言路，更充分地聽取有關(guān)研究咨詢機(jī)構(gòu)及專家、企業(yè)家意見，甚至可以建立國際化顧問團(tuán)隊(duì)，拓展國際視野，增強(qiáng)決策科學(xué)性。

(三)動真格加快改革創(chuàng)新，消除造成“短板”的制度性缺陷

“短板”的產(chǎn)生一定有制度性原因，補(bǔ)齊“短板”的關(guān)鍵在于進(jìn)行制度性變革。無論是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、解決民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、交通建設(shè)以及都市區(qū)規(guī)劃建設(shè)問題，還是民生和生態(tài)問題，制度改革創(chuàng)新都是“牛鼻子”。建議把制度改革創(chuàng)新作為補(bǔ)齊“短板”的關(guān)鍵抓手，立足全局、通盤考慮，扭住關(guān)鍵、精準(zhǔn)發(fā)力，以營造有利于創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境、建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及制定民生服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)等部門協(xié)調(diào)難度大、政策關(guān)聯(lián)度高、改革成效顯著的改革舉措作為重點(diǎn)突破口，在評估前期改革成效基礎(chǔ)上，按需適時(shí)推動新的重點(diǎn)改革舉措，協(xié)調(diào)解決改革推進(jìn)中的矛盾和問題。

黃 勇，浙江省人民政府咨詢委員會學(xué)術(shù)委員會副主任、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院學(xué)術(shù)委員會主任、研究員；

傅金龍，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長、研究員；

潘毅剛，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院綜合處處長、副研究員；

董 波，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院社會處處長、高級經(jīng)濟(jì)師。

責(zé)任編輯：李 蕊