美國土地利用問題探析

房源晟

摘 要：20世紀60年代末70年代初是美國城市發(fā)展和郊區(qū)化形成的重要時期，由此引發(fā)的土地利用問題成為美國社會發(fā)展的制約因素。在城市和郊區(qū)的不斷發(fā)展過程中，由于土地利用政策和政府監(jiān)管的不完善，導致了土地濫用問題在城市、郊區(qū)和農(nóng)村普遍存在。由于土地濫用，城市空地越來越少，郊區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，農(nóng)村耕地減少。美國政府以環(huán)境質(zhì)量年度報告的形式揭露了土地濫用問題，呼吁政府和社會關注土地利用并采取了一系列措施控制土地利用。

關鍵詞：環(huán)境質(zhì)量；土地利用；環(huán)境史

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.020

土地是人類生存發(fā)展重要的物質(zhì)基礎，是人類社會物質(zhì)與精神財富的重要來源。美國幅員遼闊，國土總面積約為23億英畝。美國大陸上相連的48個州占據(jù)近19億英畝的土地。土地利用作為美國生存與發(fā)展的重要內(nèi)容受到廣泛關注。20世紀60年代至70年代是美國環(huán)境史和土地利用史上的重要階段之一。美國國內(nèi)關于土地利用問題的研究成果在70年代中期就已較為豐富，而中國學界還鮮有高質(zhì)量的學術成果。本文通過闡述環(huán)境質(zhì)量年度報告產(chǎn)生的背景，利用環(huán)境質(zhì)量年度報告分析這一時期美國土地濫用對城市、郊區(qū)和農(nóng)村造成的影響，論述美國政府針對土地濫用問題采取的政策，以豐富學術界關于這一領域的研究。

1 美國土地濫用問題的緣起

美國對于環(huán)境問題的關注由來已久，其節(jié)奏也在60年代大大加快。早期的環(huán)境保護運動主要目的是阻止自然資源的開發(fā)并保護野生動物和重要的自然地區(qū)。到20世紀50年代，聯(lián)邦空氣和水污染法已經(jīng)制定，環(huán)境立法的步伐也在隨后的十年中不斷加快。到70年代，環(huán)保運動的領域已發(fā)展到對人類生存環(huán)境的全面關注，重點涉及污染、人口、土地利用和生態(tài)環(huán)境。

1970年1月1日，美國總統(tǒng)理查德·尼克松（Richard Milhous Nixon）簽署了《國家環(huán)境政策法》（National Environment Policy Act），揭開了一個新十年乃至新時代的序幕。該法案申明了國家將致力于保護和恢復環(huán)境質(zhì)量，要求政府官員對聯(lián)邦項目提交環(huán)境影響評估報告，設立國家環(huán)境質(zhì)量委員會（Council on Environmental Quality，簡稱CEQ）以便為總統(tǒng)提供咨詢。在美國各界環(huán)保主義者的推動下，總統(tǒng)更是表現(xiàn)出了對環(huán)境問題的高度重視。1月22日他在向國會遞交的國情咨文中拋出一個“七十年代的重大問題”，即“我們應該向周圍的環(huán)境投降，還是我們與大自然和解，并開始彌補我們對空氣、土地和水造成的損害呢？”，他認為應該“讓自然界恢復其自然狀態(tài)已變成全體美國人民的共同目標”。1970年2月尼克松又向國會提交了關于環(huán)境問題的咨文，提出了37點關于環(huán)境保護的建議。尼克松此舉開創(chuàng)了美國總統(tǒng)每年就環(huán)境問題向國會提交咨文的先例。

8月3日，尼克松總統(tǒng)向國會遞交了國家環(huán)境質(zhì)量委員會的第一份年度報告。這份年度環(huán)境報告審查了聯(lián)邦、州和地方政府以及非政府組織或個人的計劃和行動及其對環(huán)境產(chǎn)生的影響，對其中的缺陷提出可行的建議。報告的出臺，使過去未受重視的土地濫用問題成為全國關注的焦點。1969年全國土地利用情況調(diào)查結(jié)果顯示，美國50個州占據(jù)了22.64億英畝的土地。其中，19億英畝土地位于毗鄰的48個州。美國有58%的土地用于栽種農(nóng)作物和飼養(yǎng)牲畜，22%以上是禁牧的林地。不到3%的土地用于城市和交通，但這一部分正在快速增長。用作公園、休閑娛樂、野生動物保護區(qū)和公共設施的土地約占5%。剩下的12%主要是沙漠沼澤、苔原、和被人們有限使用的其他土地。

二十世紀六七十年代美國環(huán)境問題主要有三種類型：環(huán)境污染、土地濫用和自然資源遭受破壞。濫用土地是美國這一時期環(huán)境質(zhì)量面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一。美國的土地利用仍然缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范的指導，土地濫用問題隨著城市化和郊區(qū)化的發(fā)展而變得日益普遍。濫用土地對當時美國城市、郊區(qū)和農(nóng)村的環(huán)境都產(chǎn)生了十分惡劣的影響。

2 土地濫用對美國城市環(huán)境的影響

美國建國后，隨著工業(yè)革命的推動和西部大開發(fā)，美國的城市體系逐漸形成。1920年，美國城市人口達到全國人口的一半以上，基本實現(xiàn)了城市化。在60年代末有四分之三的美國人住在城市中，美國成了一個高度城市化的國家。

20世紀60年代末70年代初，美國中心城市正面臨著日益窘迫的困境。美國城市的郊區(qū)化已將貧困人口集中到中心城市，郊區(qū)的貧困人口則越來越少。同時，高度的城市化使得中心城市的環(huán)境日益惡化，交通擁堵、房屋破舊、缺乏城市空地、種族問題、居高不下的犯罪率和城市生態(tài)環(huán)境惡化正困擾著美國人。1969年美國的中心城市貧困人口有950萬，占城市人口的14.9%，到1976年這一比例增加到了15.8%。中心城市的財政困境是眾所周知的。窮人的涌入、中產(chǎn)階級和富人的外流，以及其他因素，使城市的收入來源枯竭了。美國有170萬老舊房屋都在中心城市，而在一些大城市的貧民區(qū)，廢棄住房率高達15%。

城市化和郊區(qū)化引起的土地濫用問題造成了美國城市空地和公共空間的減少。隨著郊區(qū)居民對汽車的依賴程度提高，人們?nèi)ナ兄行牡慕煌ǚ绞奖黄囁娲?。城市中心興建了一大批高速公路、停車場和許多奢華的用戶空間。而公共交通正面臨著成本提高、郊區(qū)蔓延和人們對私家車依賴等問題的挑戰(zhàn)。土地購置的成本增加和擁擠的城市環(huán)境中不斷增長的空地需求將城市空地的買賣變成一項長期的經(jīng)濟實踐。在美國，人們對良好的城市生態(tài)系統(tǒng)的需求日益迫切。

3 土地濫用對美國郊區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響

自十九世紀以來，城市和鄉(xiāng)村的融合就代表了最佳的居住環(huán)境。郊區(qū)居民尋求一個無犯罪的社區(qū)，那里有清新的空氣、開闊的草坪以及寧靜而不擁擠的生活。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府通過提供房屋抵押貸款援助加快了城市人口向外流動，這使得許多中心城市居民成為郊區(qū)的業(yè)主。隨著工業(yè)現(xiàn)代化，流水線生產(chǎn)的推動使得制造企業(yè)將工廠從城市轉(zhuǎn)移到郊區(qū)。endprint

20世紀50-60年代是美國郊區(qū)的爆炸式發(fā)展階段。從1950年到1969年，當中心城市人口僅增加12%時，郊區(qū)人口已猛增了91%。到了1969年，美國有7100萬郊區(qū)居民人和5900萬中心城市居民。1970年的人口普查表明，郊區(qū)人口研究超過了中心城市和鄉(xiāng)村人口，達到7560萬人，占全國人口總數(shù)的37.2%，成為美國社會生活的主體。有學者認為“從某種意義上講，美國在20世紀60年代末和70年代初就已經(jīng)成為一個郊區(qū)化的國家”。

經(jīng)過戰(zhàn)后幾十年的快速發(fā)展，美國的郊區(qū)化給全國的土地利用造成了諸多問題。郊區(qū)的土地濫用造成了土地資源的快速損耗，郊區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境受到破壞。

城市區(qū)域每年向外擴展要消耗約42萬英畝土地，城市交通線路、生活用水和污水管道的發(fā)展迅速分割了農(nóng)田。由于郊區(qū)住宅到城市辦公室間距離的拉大，郊區(qū)居民通勤往返使得高速公路變得擁擠，并縮短了郊區(qū)居民與其家人共處的時間。國家環(huán)境質(zhì)量委員會在報告中寫道：“盡管農(nóng)村向郊區(qū)的轉(zhuǎn)變過程中的土地利用的影響在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出不同的變化，但這種變化的影響往往有某些相同之處。公共空間通常被住宅所吞噬，郊區(qū)發(fā)展所需的其他設施同樣減少了空地。購物中心和公路占用了大部分土地，機場的規(guī)模和數(shù)量不斷增長并吸引了大量的輕工業(yè)和住房，造成了更大規(guī)模的土地占用問題，導致郊區(qū)人口增加而公共空間減少”。

房地產(chǎn)開發(fā)及施工、城市快速發(fā)展的步伐以及土地分區(qū)制帶來的后果往往是土地的濫用。建筑工地對樹木植被的破壞會導致水土流失，在地下含水層補給區(qū)上方修建房屋會加劇洪水泛濫并導致水資源短缺。郊區(qū)開發(fā)者在陡峭的山坡上修建房屋會影響土壤的穩(wěn)定性，導致嚴重的水土侵蝕并破壞地基。政府很少嚴格控制洪泛區(qū)、陡峭山坡和地下含水層補給區(qū)的開發(fā)。關于蓄水層、底層土壤的構(gòu)成、植被、濕地和野生動物這些重要數(shù)據(jù)，往往被許多規(guī)劃和分區(qū)委員會所忽略。

4 土地濫用對美國農(nóng)村的影響

盡管民意測驗一直顯示美國人對小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生活的強烈偏好，但在戰(zhàn)后的二十幾年里，大量的人口涌向城市中心地區(qū)。全國3000個縣約有一半是農(nóng)村，在1960年到1970年這十年間出現(xiàn)了大量的人口流失。居住在農(nóng)村的5300萬美國人中，生活在農(nóng)場的人數(shù)已經(jīng)下降到了1000萬以下。其余40萬農(nóng)村居民居住在人口不到2500人的村鎮(zhèn)或者小塊土地上。

土地濫用給美國農(nóng)村帶來的問題主要是農(nóng)業(yè)耕地面積的減少。美國農(nóng)業(yè)部估計，每年有200萬英畝的土地向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變。其中有一半土地被用作荒野、公園、休閑娛樂用地和野生生物庇護所，每年城市發(fā)展占用土地達42萬英畝，修建機場和高速公路占用了16萬英畝土地，修建水庫和防洪設施占用了42萬英畝土地。全國每年有約一半的土地用作城市開發(fā)，這部分大多是草地牧場和農(nóng)田，其余則是森林和其他土地。1967年美國農(nóng)民的糧食和紡織品產(chǎn)量比1950年增加了38%。然而在同一時期，農(nóng)場的數(shù)量減少了250萬，產(chǎn)糧區(qū)面積下降了3400萬英畝。1969年全國約三億三千四百萬英畝的土地生產(chǎn)了供國內(nèi)消費和出口的全國所有的農(nóng)作物，另有9800萬畝耕地閑置。1970年美國48個州的耕地面積比1950年減少了4570萬英畝。從1944年到1964年，美國東部還沒有城市化的地區(qū)，大量的荒廢耕地變?yōu)槟翀?，這也成為耕地面積減少的另一原因。

從全國范圍來看，雖然美國農(nóng)村耕地面積在快速減少，但隨著農(nóng)業(yè)機械化程度的不斷提高和其他因素的影響，美國糧食產(chǎn)量不降反升。但如同郊區(qū)的情況一樣，農(nóng)村土地濫用還是對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，只是這種影響要小得多。

5 美國政府控制土地利用的政策

美國第一份年度環(huán)境質(zhì)量報告中關于土地利用問題的內(nèi)容無疑對美國70年代開展的土地利用管制革命產(chǎn)生了重要影響。1970年佛蒙特州和緬因州相繼通過了全州性的土地利用管制條令，1972年佛羅里達州通過了一項新的全州性的土地利用法令，隨后有幾個州也紛紛效仿，以不同的形式授權(quán)政府對關鍵區(qū)域的土地利用實施管制。到1975年，已經(jīng)有23個州頒布法令保護濕地和濱水區(qū)的土地。

實行土地分區(qū)制（Zoning）是控制土地利用的主要行政手段。它按照土地使用許可來對土地進行分類和隔離。細分控制（Subdivision controls）是控制城市發(fā)展的最有前途的手段之一。這種方法包含了所有的地方法規(guī)和條例，對土地所有者能否對他的土地進行分割、出售或開發(fā)做出了明確規(guī)定。在供水和下水道服務（Sewer and water permit）可以擴展到新的住房和其他設施之前，大多數(shù)社區(qū)需要認證公共能力足以提供服務，設備和設施要符合當?shù)匾?guī)范。當對水井和化糞池有足夠的控制時，這些許可可以決定城市發(fā)展的方向和步伐。此外，政府還可通過行使土地征用權(quán)（Eminent domain）來控制土地利用。從理論而言，政府機構(gòu)購買或收購有限的土地權(quán)利是控制城市蔓延的有效途徑，但到1970年為止，將幾塊地組合起來進行適當?shù)拈_發(fā)或保留空地的做法在全美范圍內(nèi)還不普遍。除這些手段外，政府還可采用功能區(qū)劃分、私人協(xié)議和許可證、稅收政策等手段來控制土地利用和開發(fā)。

1970年度報告指出美國有必要開始制定國家土地利用政策。環(huán)境質(zhì)量委員會提出了十條建議供美國政府考慮：（1）聯(lián)邦政府應該鼓勵土地利用項目審批，廣泛使用組群分區(qū)（cluster zoning）和定時發(fā)展（timed develorment）等手段；（2）關注城市建筑的質(zhì)量和歷史意義并制定一項全面的戰(zhàn)略；（3）應控制沖積平原，濕地，含水層補給區(qū)，不穩(wěn)定的地表和地下結(jié)構(gòu)、有觀賞價值、野生動物價值和娛樂用途地區(qū)的開發(fā)；（4）聯(lián)邦政府嚴格控制給排水項目、開放空間的收購；（5）政府應使用住房抵押和利息補貼計劃來鼓勵環(huán)境兼容性高的住宅；（6）國會應采取立法行動來扭轉(zhuǎn)沿海地區(qū)的退化；（7）國家級的荒野地區(qū)應盡快劃定，聯(lián)邦機構(gòu)應遵守1964年《荒野法案》的精神；（8）國家公園管理局應加快試驗游客控制系統(tǒng)，以防止國家公園內(nèi)游客擁擠和交通擁堵；（9）應通過現(xiàn)有方案收購城市附近的小公園和自然區(qū)域；（10）聯(lián)邦政府應建立一個國家級登記機構(gòu)來研究具有特殊生態(tài)價值的區(qū)域。上述建議在20世紀70年代開展的土地利用管制革命中部分得到了落實與完善，美國土地利用的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容也因此發(fā)生了實質(zhì)性的改變。endprint

二十世紀六十年代，面對日益嚴峻的環(huán)境問題，美國掀起了一場轟轟烈烈的環(huán)境保護運動，到了七十年代，土地濫用問題十分嚴重，美國政府和全社會的關切促使各州開始相繼通過立法和制度性建設對在城市化和郊區(qū)化發(fā)展過程中帶來的土地利用問題進行管控，逐步扭轉(zhuǎn)或改變美國土地利用的困境，使土地利用向因地制宜、科學有序、生態(tài)和諧的方向發(fā)展，在一定程度上解決了美國城市化和郊區(qū)化進程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，為美國國家與社會的健康發(fā)展奠定了基礎。

中國目前正處于城市化快速發(fā)展的重要階段，城市化引發(fā)的土地濫用和生態(tài)環(huán)境危機同樣成為制約我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的瓶頸。盡管中美兩國在地理環(huán)境和基本國情等方面差異較大，但兩國在經(jīng)濟和社會發(fā)展中遇到的一般規(guī)律是相同的，所以中國在未來的發(fā)展中應當充分吸取美國土地利用歷史上的經(jīng)驗和教訓，形成一套有序、規(guī)范、科學的土地利用體制機制，通過土地利用的供給側(cè)改革，真正實現(xiàn)我國土地的永續(xù)利用。

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