蕪湖市城中村治理改革研究

強(qiáng)鑫云

摘 要：隨著現(xiàn)代化城市化建設(shè)，土地的征用率不斷提高，從而逐漸出現(xiàn)了一種很特殊的城市現(xiàn)象——“城中村”，即城市范圍擴(kuò)大后周邊農(nóng)村用地被囊括進(jìn)來，從而出現(xiàn)農(nóng)村出現(xiàn)于城市相對(duì)中心的地區(qū)。而相關(guān)治理體制的不完善，使得整治、管理城中村的工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，由此導(dǎo)致其社會(huì)民生問題愈加突出。以蕪湖市主城區(qū)“城中村”改造工作為切入點(diǎn)，分析城中村存在的主要問題及形成原因，并在剖析其發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出若干建議和對(duì)策以優(yōu)化治理方案。

關(guān)鍵詞：城中村；改造現(xiàn)狀；優(yōu)化治理

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.012

1 引言

現(xiàn)代城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，使蕪湖市發(fā)生了翻天覆地的變化——城鎮(zhèn)化率不斷增高、城市人口逐年增長(zhǎng)、城市面積逐年變大。而正是其廣度和深度的變化給城市發(fā)展帶來了一個(gè)負(fù)面影響較大的問題——城中村問題。它不僅會(huì)拉低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還會(huì)嚴(yán)重阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)城中村進(jìn)行改造，是促進(jìn)蕪湖市社會(huì)發(fā)展的，并為改善城市居民的居住環(huán)境、提升城市形象打下良好基礎(chǔ)，同時(shí)也為其他城市改造城中村提供有利借鑒。

2 存在的主要問題

2.1 城中村粗放利用土地，土地資產(chǎn)流失

在規(guī)劃和管理不當(dāng)?shù)那闆r下，以自我利益為出發(fā)點(diǎn)的村民往往不會(huì)顧及城市發(fā)展規(guī)劃整體需求，而會(huì)無限制地占用“城中村”中位置優(yōu)越、價(jià)格低廉的土地，甚至于占用城市發(fā)展的公共空間。因?yàn)楹统侵衅渌焖侔l(fā)展的地區(qū)相比較，城中村靠近本城區(qū)發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)位條件十分優(yōu)越，并且由于其村集體擁有本村的土地產(chǎn)權(quán)，使得土地價(jià)格較為低廉。在此雙重條件的作用下，城中村房地產(chǎn)市場(chǎng)愈加活躍，不規(guī)范的二級(jí)房地產(chǎn)產(chǎn)商頻頻出頭，以致由于基礎(chǔ)設(shè)施改善本應(yīng)升值的國(guó)有土地流失了大部分的資產(chǎn)。

2.2 城中村內(nèi)環(huán)境惡劣，影響城市形象

在城市化不斷發(fā)展的過程中，建筑密度愈高和容積率愈大的城中村，不僅沒有得到更好的管理和規(guī)劃，還因這種城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)帶來的不利影響，而逐漸脫離整體，偏向極端。發(fā)展較差的城中村，其建筑密度可能會(huì)發(fā)展到50%以上，并且在繁華都市的發(fā)展之中“脫穎而出”，僅僅單憑一項(xiàng)環(huán)境之差，畢竟很難想象這樣一種場(chǎng)景：在無采光、通風(fēng)極差的村內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，消防隱患大，污水肆意橫流，空氣渾濁不堪，蚊蠅猖獗，身處其中的村民們?nèi)绾紊嫦聛?。同時(shí)，城中村的另一大“特點(diǎn)”，即是體現(xiàn)在建筑功能布局方面——無功能分區(qū)，且大部分土地為居民區(qū)，兼之以小型商業(yè)店鋪、倉(cāng)庫(kù)等；混亂現(xiàn)象主要體現(xiàn)在沿街地段，用地垂直差異十分明顯，多為“下商上住”、“下商上廠”、“下廠上住”。

2.3 城中村政策管理措施不完善

作為特殊情況的城中村，“既不是城市也不是農(nóng)村”，但它同時(shí)擁有著城市和農(nóng)村各有的特點(diǎn)，卻又不是全部，因此時(shí)常會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)象——管理“真空”。雖然城中村的周圍多為城市社區(qū)，但就其管理方面來說已經(jīng)出現(xiàn)很大問題，因?yàn)樽鳛槌鞘猩鐓^(qū)與農(nóng)村社區(qū)的綜合體，反而二者的管理模式都不能很好地使用，且易進(jìn)一步激化矛盾和沖突。城市管理和村、鎮(zhèn)管理都無力治理的情況下，“城中村”發(fā)展愈加混亂，因受利益驅(qū)使，土地多被村集體組織和村民占用并發(fā)展為居民區(qū)，風(fēng)氣越來越惡劣，違法違章越來越多。

2.4 城中村人口構(gòu)成多元，社會(huì)治安堪憂

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的外來人口遷入本城市，導(dǎo)致社會(huì)局面錯(cuò)綜復(fù)雜，人口構(gòu)成混亂不堪。一方面，外來人口與城市居民素質(zhì)差異較大，激發(fā)了沖突與矛盾；另一方面，外來人口進(jìn)入城市發(fā)展較為艱難，多靠租“城中村”低價(jià)房生存，因物質(zhì)財(cái)富增加加劇了村民的膨脹心理，社會(huì)不公問題愈加突出，由而引發(fā)了更多的社會(huì)問題，破壞了社會(huì)的穩(wěn)定。因此，“城中村”中打架斗毆、黃賭毒問題幾乎遍地可見，這不僅嚴(yán)重影響到居民的生活質(zhì)量，還破壞了城市的整體形象、拖累城市發(fā)展。

3 形成原因分析

3.1 蕪湖市城中村產(chǎn)生的直接原因是城市化進(jìn)程的快速發(fā)展

近幾年，蕪湖市城鄉(xiāng)面貌也發(fā)生了巨大變化，市區(qū)面積由827平方公里擴(kuò)大到1491平方公里；建成區(qū)面積達(dá)165平方公里，城鎮(zhèn)化率由54.6%上升到62%。而“城中村”的出現(xiàn)主要是在我國(guó)改革開放的后期，城市化全面推進(jìn)階段，以城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和普遍建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)區(qū)為主要?jiǎng)恿?，城市用地不斷擴(kuò)展，越來越多村莊被納入到城市范圍。

根據(jù)以上分析，可得出以下結(jié)論：走在飛速發(fā)展道路上的城市經(jīng)濟(jì)，即便其范圍不斷擴(kuò)大，但與之不匹配的治理城中村的政策法規(guī)，卻在不斷地拉低城中村改革的水平，由此導(dǎo)致城中村數(shù)量不減反增。

3.2 蕪湖市城中村產(chǎn)生的根源是城鄉(xiāng)二元管理體制

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制，即為一元城市社會(huì)與另一元農(nóng)村社會(huì)的城鄉(xiāng)狀態(tài)的組合?！爸徽鬓r(nóng)田，不管農(nóng)民”的政策使某些村莊在城市現(xiàn)代化進(jìn)程中大為受創(chuàng)，只因賴以生存的土地被征收，而能獲得的補(bǔ)貼又無法滿足家庭的基本生活需求。所以，即使其所在城市不斷擴(kuò)建與發(fā)展、城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，且經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以促進(jìn)，但這些村莊的發(fā)展卻背道而馳，不斷地朝著惡化的方向發(fā)展。在此背景下，日益提升的生存必需消費(fèi)與單一的經(jīng)濟(jì)來源使得沒有融入現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的村民們，盲目改變了自己原有的居住方式和生活方式。

在我們的認(rèn)識(shí)中，只知社會(huì)上存在許許多多不公平、不合理的現(xiàn)象，卻不知其結(jié)果如此殘忍，就像身處于城市中央?yún)s無法享受城市居民應(yīng)有的待遇，還處處受著居民身份限制的城中村村民。他們享受不到政府和社會(huì)提供的多種保障和優(yōu)惠，如子女入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)、老年人免費(fèi)乘公交車、最低生活保障金等。城中村的出現(xiàn)與管理產(chǎn)生了難以解決的二元管理體制，具體有以下兩方面的體現(xiàn)：一是，城中村的居民愈加不適應(yīng)現(xiàn)代化城市的發(fā)展進(jìn)程，并與城市差距愈加明顯；二是，城中村的落后為各項(xiàng)社會(huì)體制政策的實(shí)施帶來了極大的困難，使得治理改造難上加難，規(guī)劃也可能不健全、不完善。所以，本文認(rèn)為這種二元管理體制是城中村產(chǎn)生的根源。endprint

4 蕪湖城中村改造現(xiàn)狀分析

根據(jù)蕪湖市現(xiàn)代化城市建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，城中村改造問題亟待解決。為了項(xiàng)目的順利進(jìn)行，蕪湖市政府相關(guān)部門和社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作，多次對(duì)各城中村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，由此制定出與其相匹配的改造方案。經(jīng)不懈努力，改造效果反應(yīng)良好，城中村村民的生活水平也得到了大幅度提高，這為打造良好的蕪湖市城市形象奠定了有利基礎(chǔ)。

4.1 棚戶區(qū)的改造

城中村改造問題涉及方方面面，而棚戶區(qū)改造就包含在內(nèi)。2016年，根據(jù)計(jì)劃，蕪湖市政府按新舊、危險(xiǎn)等級(jí)對(duì)某些棚戶區(qū)進(jìn)行了改造，工作的對(duì)象主要是危房、舊房和重點(diǎn)棚戶區(qū)。雖然各部門不辭勞苦、辛苦工作，使之至今日城中村改造工作取得一定成果，但是后續(xù)任務(wù)仍是繁重，還需其付出更多的努力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蕪湖市政府初步改造結(jié)果為：加強(qiáng)集中和非集中成片棚戶區(qū)、城中村、城市危房及重點(diǎn)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，新開工18163套，基本建成18163套。由此，棚戶區(qū)居民住房條件得到極大改善，人們生活水平得到大幅度提高，蕪湖市城市化建設(shè)也緩步向前推進(jìn)。

4.2 老舊城區(qū)的改造

城中村改造工作不僅包括對(duì)棚戶區(qū)的改造，還有對(duì)老舊城區(qū)的整改，這就進(jìn)一步加重了政府的工作負(fù)擔(dān)。蕪湖市政府本著以人為本的理念，將老舊城區(qū)的改造工作放在了城市建設(shè)的重要位置，在達(dá)到預(yù)期效果的同時(shí)，加快整改速度，增強(qiáng)整改力度，使居民能夠更快地獲得良好的生活水平。根據(jù)實(shí)地調(diào)研可發(fā)現(xiàn)，各老舊城區(qū)的面貌煥然一新，城區(qū)內(nèi)設(shè)施完善，居民安居樂業(yè)、生活幸福感不斷提高。

5 城中村治理優(yōu)化的建議

5.1 推進(jìn)失去土地的農(nóng)村居民的就業(yè)機(jī)制，完善保障制度

就業(yè)是社會(huì)各級(jí)人士的共同問題，城中村村民也不例外。村民們本以務(wù)農(nóng)為生，現(xiàn)因城中村改造，他們失去了賴以生存的根本，基本生活已成為最大的問題，所以他們接下來將要面臨的即是最為現(xiàn)實(shí)的就業(yè)問題，但工作經(jīng)驗(yàn)的匱乏又成為莫大的阻礙。這時(shí)政府相關(guān)部門就可以有效地實(shí)施其職能，為廣大村民提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)或促進(jìn)就業(yè)的平臺(tái)；更甚之，還可以開設(shè)和其職業(yè)技能相關(guān)的課程，對(duì)村民進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，使其盡快掌握必要的工作技能，適應(yīng)相應(yīng)的工作環(huán)境與氛圍。同時(shí)，健全社會(huì)保障體系，將村民納入保障范圍，有效改善他們的生活是徹底解決城中村問題的另一重要措施。因此，若由二者統(tǒng)一，不僅解決了村民的生活問題，還推進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步，為城市現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5.2 為其降低入學(xué)門檻，打造同等化教育平臺(tái)

教育一直是國(guó)家及社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。在城中村改造過程中，不免涉及村民子女的教育教學(xué)問題，而政府可以做的有以下兩方面內(nèi)容：一方面，可以適當(dāng)保留原城中村的學(xué)校，招募水平較高的專職人員進(jìn)入學(xué)校工作，創(chuàng)新教學(xué)模式，提高教育教學(xué)水平，并且可根據(jù)實(shí)際盡量減免少數(shù)同學(xué)的費(fèi)用；另一方面，可以為想要進(jìn)入城市讀書的村民子女設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金，或者提供無息貸款，以降低家庭的生活負(fù)擔(dān)，并適時(shí)對(duì)其進(jìn)行探訪，向他們發(fā)放免費(fèi)書籍，提高他們課外生活水平，引導(dǎo)他們樹立積極、健康的生活態(tài)度。

5.3 降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)好三方利益

在城中村改造過程中，必然會(huì)面臨與開發(fā)商有關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)利益問題。所以，在此過程中，政府作為城中村改造的主導(dǎo)者，即可有效發(fā)揮好自己協(xié)調(diào)者職能的作用。

首先，政府相關(guān)部門可以召開公開性的城中村改造項(xiàng)目大會(huì)，盡可能讓村民們都參與大會(huì)討論，并邀請(qǐng)有關(guān)專業(yè)人士在大會(huì)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行有效指導(dǎo)，進(jìn)而結(jié)合各城中村的實(shí)際情況，制定出符合三方利益的最佳收費(fèi)與改造方案。由此不僅可以促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，還能取得公民信任，提高政府的公信力。當(dāng)然，在此項(xiàng)目中必然會(huì)傷及開發(fā)商的利益，所以這就要求政府部門做好協(xié)調(diào)工作，引導(dǎo)其樹立為人民服務(wù)和貢獻(xiàn)社會(huì)的價(jià)值觀，讓他們自覺承擔(dān)應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，犧牲企業(yè)部分經(jīng)濟(jì)利益從而盡可能建立低收費(fèi)或不收費(fèi)的公益項(xiàng)目，由此為村民們打造一個(gè)良好的社會(huì)生活環(huán)境，提高他們的幸福感和滿意度。

其次，在解決好安置問題的基礎(chǔ)上，還需考慮這些村民最為基本的生活問題，畢竟可能存在小部分村民的生活條件極為艱難，而賴以生存的土地也被征收，所以政府可以在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)為村民提供相應(yīng)的補(bǔ)貼與補(bǔ)償，比如可以增加水電煤氣補(bǔ)貼，發(fā)放基本生活用品等，由此減輕貧困家庭的負(fù)擔(dān)。

6 結(jié)論

在現(xiàn)代城市化建設(shè)過程中，蕪湖市政府相關(guān)部門若能有效發(fā)揮職能作用，合理地進(jìn)行城中村改造規(guī)劃，做好改造前的準(zhǔn)備工作、解決改造過程中的問題、完善改造后的缺憾，合理的安置拆遷，并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城中村居民的素質(zhì)和技能，保障好其既得利益，那么，蕪湖市的城中村問題一定會(huì)進(jìn)一步得到更好的改善。

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