論公民環(huán)境權(quán)的行政法保護(hù)

張 磊/煙臺(tái)市萊山公證處

論公民環(huán)境權(quán)的行政法保護(hù)

張 磊/煙臺(tái)市萊山公證處

21世紀(jì)的今天，環(huán)境問(wèn)題已成為影響人類健康、制約社會(huì)發(fā)展的首要問(wèn)題之一。世界各國(guó)紛紛出臺(tái)相關(guān)法律構(gòu)建環(huán)境法制，以減少環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，在保障公民環(huán)境權(quán)益、控制環(huán)境問(wèn)題方面發(fā)揮著重要的作用。在環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)機(jī)制上，行政法保護(hù)與傳統(tǒng)的民、刑法保護(hù)相比，具有獨(dú)特的優(yōu)越性。且根據(jù)我國(guó)既有的環(huán)境法制建設(shè)，結(jié)合我國(guó)行政法制的發(fā)展前景，可以看出行政法對(duì)于環(huán)境權(quán)的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)上的可行性。但我國(guó)對(duì)于環(huán)境權(quán)研究時(shí)間較短，因此在很多方面存在不足之處，對(duì)公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行行政法保護(hù)還需進(jìn)一步完善。

環(huán)境權(quán)；環(huán)境行政訴訟；公眾參與；公眾知情

公民環(huán)境權(quán)作為環(huán)境法律關(guān)系的主要內(nèi)容,對(duì)于環(huán)境法律關(guān)系的研究具有重要的意義。行政法保護(hù)與傳統(tǒng)的民、刑法保護(hù)相比，具有獨(dú)特的優(yōu)越性。且根據(jù)我國(guó)既有的環(huán)境法制建設(shè)，結(jié)合我國(guó)行政法制的發(fā)展前景，可以看出行政法對(duì)于環(huán)境權(quán)的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)上的可行性。但我國(guó)對(duì)于環(huán)境權(quán)研究時(shí)間較短，因此在很多方面存在不足之處，對(duì)公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行行政法保護(hù)還需進(jìn)一步完善。

一、將公民環(huán)境權(quán)在行政立法上加以確認(rèn)

目前我國(guó)還未明確將公民環(huán)境權(quán)納入行政立法,而僅僅規(guī)定了公民環(huán)境參與權(quán)與知情權(quán)以及環(huán)境訴權(quán)。只有將公民環(huán)境權(quán)在立法上加以確立,當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵權(quán)的時(shí)候,公民才能依據(jù)法律的規(guī)定保障自身的環(huán)境權(quán)利。依法監(jiān)督實(shí)施法律運(yùn)行。

二、環(huán)境權(quán)保護(hù)的法理依據(jù)

我國(guó)對(duì)環(huán)境權(quán)理論的研究時(shí)間較短，對(duì)于環(huán)境權(quán)的權(quán)利地位未在憲法中明確規(guī)定。國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，足以看出國(guó)家對(duì)待環(huán)境問(wèn)題的高度重視。盡管對(duì)于環(huán)境權(quán)是否能夠作為法理學(xué)上的一項(xiàng)基本人權(quán)，我國(guó)法學(xué)界尚且存在爭(zhēng)議。但在筆者看來(lái)，環(huán)境權(quán)自身具備基本權(quán)利的主要特征，應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先保護(hù)的法律地位。

首先，環(huán)境權(quán)具有應(yīng)然性。在按照基本權(quán)利的理論，所有的基本權(quán)利都屬于自然權(quán)利，或說(shuō)天賦權(quán)利，即人與生俱來(lái)的不可被剝奪的應(yīng)然性權(quán)利。環(huán)境權(quán)正是如此，它的存在不因法律的規(guī)定而存在，而為人天生所享有。任何人不因其人格的好壞多得或喪失環(huán)境權(quán)。

其次，環(huán)境權(quán)具有普遍性，公民環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體是全體公民，任何人不分國(guó)籍、年齡、性別均享有在健康舒適的環(huán)境中生活的權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的客體是環(huán)境權(quán)益，是人類對(duì)環(huán)境的共同利益。主體的普遍性和利益的共同性，體現(xiàn)了公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)普遍性的權(quán)利，符合基本人權(quán)的基本特征。

最后，環(huán)境權(quán)具有不可替代性。人類所賴以生存的環(huán)境目前來(lái)說(shuō)僅有地球，這個(gè)有限的生存空間對(duì)于人類來(lái)講是唯一的選擇，是無(wú)法被替代的。所以地球上的整體環(huán)境對(duì)地球上生活的人類來(lái)講也是僅有的選擇。生態(tài)環(huán)境的破壞意味著人類的生存基礎(chǔ)正在逐漸喪失。因此從該種意義來(lái)講，環(huán)境權(quán)是對(duì)生存權(quán)的保障，代表的是人類最根本的需求。綜上所述，環(huán)境權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上屬于基本權(quán)利，理應(yīng)受到法律的保護(hù)。

三、民法保護(hù)與刑法保護(hù)的局限性

一項(xiàng)新生的權(quán)利，必將尋求有效的法律保護(hù)途徑。而對(duì)于一項(xiàng)權(quán)利的法律保護(hù)必然不是單單一個(gè)法律部門的孤軍奮戰(zhàn)，定要有多個(gè)法律部門的相互配合。在對(duì)環(huán)境法進(jìn)行保護(hù)的過(guò)程中，民法、刑法以及行政法等法律部門均發(fā)揮著不可或缺的作用。但若從這些法律部門對(duì)于環(huán)境權(quán)保障的作用和程度上來(lái)看，行政法無(wú)疑要優(yōu)于同樣擁有基本法地位的民法和刑法，這種優(yōu)勢(shì)是由行政法的性質(zhì)決定的。

從公民環(huán)境權(quán)民法保護(hù)的角度來(lái)看，一方面，民法所調(diào)整的僅限于平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而對(duì)于環(huán)境權(quán)的侵權(quán)主體而言，不僅僅包括工廠企業(yè)等民事主體，還包括行政主體尤其是環(huán)境行政主管部門在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)。其因行政不作為而導(dǎo)致的環(huán)境嚴(yán)重污染事件在現(xiàn)實(shí)生活中屢見不鮮，極大程度上侵犯了公民的環(huán)境權(quán)，對(duì)于這種情況下政府責(zé)任的追究則無(wú)能為力。另一方面，環(huán)境不是客觀上的物，不具備人身依附性，無(wú)法成為民事物權(quán)的客體。同時(shí)民法是一門私法，無(wú)法對(duì)具有社會(huì)公益性特征的環(huán)境權(quán)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。

從公民環(huán)境權(quán)刑法保護(hù)的角度來(lái)看，一方面因?yàn)樾谭ㄗ陨韲?yán)厲性的特點(diǎn)，雖有明確的條文規(guī)定對(duì)于破壞環(huán)境構(gòu)成犯罪的行為的懲處，但由于刑法的相關(guān)規(guī)定對(duì)于一般的環(huán)境侵權(quán)而言起刑點(diǎn)過(guò)高，因此對(duì)于絕大多數(shù)環(huán)境侵權(quán)無(wú)法進(jìn)行規(guī)范。另一方面，許多危害環(huán)境的行為雖未直接造成實(shí)際人身或財(cái)產(chǎn)損害的結(jié)果，但其對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的潛在的損害，卻嚴(yán)重威脅著人類的生存與發(fā)展。對(duì)于這些行為，亦無(wú)法通過(guò)刑法保護(hù)的手段予以追究。

綜上所述，公民環(huán)境權(quán)的刑法保護(hù)和民法保護(hù)之所以存在著局限性，除因其主客體關(guān)系與環(huán)境權(quán)的不匹配外，還因兩種法律保護(hù)均依賴于司法權(quán)而得以實(shí)現(xiàn)。這必然導(dǎo)致了保護(hù)機(jī)制的相對(duì)滯后，僅僅是一種事后的救濟(jì)，而非一種事前的預(yù)防，能夠起到的保護(hù)作用十分有限。

四、行政法保護(hù)的優(yōu)越性

行政法保護(hù)的優(yōu)勢(shì)取決于其自身性質(zhì)，具體有如下特點(diǎn)：

行政法調(diào)整范圍具有廣泛性。社會(huì)生活中的環(huán)境侵害事件因牽扯社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜，涉及面較廣而難以通過(guò)其他專門法律來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)化調(diào)整，但大多數(shù)的此類事件都在行政法調(diào)整范圍之內(nèi)。在企業(yè)排污造成環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)之時(shí)，行政法能夠第一時(shí)間介入進(jìn)行調(diào)查，采用行政管理手段對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行管理，并通過(guò)行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等行政手段進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)的不作為而引發(fā)的環(huán)境糾紛，認(rèn)為侵犯自身合法權(quán)益的公民可以提起行政訴訟，通過(guò)訴訟程序?qū)で缶葷?jì)。多樣性的保護(hù)手段可充分應(yīng)對(duì)不同類型的環(huán)境糾紛，充分保障了公民的環(huán)境權(quán)。

行政法律制度具有預(yù)防性。相比其他法律制度對(duì)公民權(quán)益的事后救濟(jì)，行政法律更側(cè)重于對(duì)侵權(quán)行為的事先預(yù)防。在環(huán)境問(wèn)題尚未出現(xiàn)之時(shí)，環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)企業(yè)排污、公民資源利用等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，有效防止環(huán)境損害事件發(fā)生。行政法律規(guī)定了嚴(yán)格的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度，要求環(huán)境行政部門嚴(yán)格執(zhí)法，積極作為，避免因其不作為而對(duì)公民環(huán)境權(quán)造成損害。

五、環(huán)境權(quán)行政法保護(hù)的可行性

我國(guó)環(huán)境法制構(gòu)建隨著環(huán)保實(shí)踐的發(fā)展而趨于完善，行政強(qiáng)制機(jī)制作為其重要組成部分，在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)揮著愈加重要的作用。其中影響最大的是環(huán)境行政許可和環(huán)境行政處罰。財(cái)產(chǎn)罰是通過(guò)要求違法行為人繳納一定數(shù)量的金錢的處罰形式。作為一種經(jīng)濟(jì)制裁方式，不對(duì)違法行為人產(chǎn)生人身性的影響。采用財(cái)產(chǎn)罰的目的，一方面剝奪違法行為人部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利，用以對(duì)其違法行為的懲罰與警告；另一方面，處罰金額可用于因違法行為受到損害的環(huán)境的恢復(fù)與補(bǔ)償。其典型的處罰方式為罰款和沒收違法所得，分別適用不同的情況（例：《水污染防治法》第82條、《固體廢物污染防治法》第77條），處罰力度居中。

行為罰是對(duì)違法行為人限制、剝奪部分行為權(quán)利的處罰方式，主要適用于未按照行政許可法的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境開發(fā)建設(shè)或不具備環(huán)境行政許可而私自開發(fā)建設(shè)的行為人。采用行為罰的目的在于防止環(huán)境污染事件的出現(xiàn)和對(duì)已發(fā)生環(huán)境損害的恢復(fù)。其主要處罰方式為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)（例：《水污染防治法》第71條、《大氣污染防治法》第55條）、暫扣吊銷許可證，處罰力度較為嚴(yán)厲。

上述幾類處罰形式共同構(gòu)成了《行政處罰法》的基本框架，通過(guò)對(duì)違法行為人進(jìn)行不同程度的處罰，有效懲治了環(huán)境違法行為人，彌補(bǔ)了因違法行為所造成的環(huán)境損害。

[1]吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)研究：公法學(xué)視角》，北京：法律出版社，2007年。

[2]于群、余曉嵐：《論環(huán)境權(quán)的行政法保護(hù)》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第4期。