京津冀一體化下的北京節(jié)水農業(yè)發(fā)展機遇

魏巍

（北京市社會科學院，北京 100101）

京津冀一體化下的北京節(jié)水農業(yè)發(fā)展機遇

魏巍

（北京市社會科學院，北京 100101）

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布實施，為北京建設節(jié)水農業(yè)提供了發(fā)展機遇。協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略打破了行政化管理的桎梏和利益的藩籬。國務院及所屬水利部和京津冀三省區(qū)政府，都制定了有利于建設節(jié)水農業(yè)發(fā)展的各項政策。三省區(qū)的雙邊多邊合作行動，為建設節(jié)水農業(yè)迎來了發(fā)展機遇。

京津冀；協(xié)同發(fā)展；北京市；節(jié)水農業(yè)；發(fā)展機遇

北京市水資源嚴重匱乏，人均水資源量只有全國的1/20，水生態(tài)問題始終是達摩克利斯之劍懸而未決。全市自20世紀80年代發(fā)展節(jié)水農業(yè)來，在農田水利、工程技術、生物工程、種植制度和管水體制等多方面進行了卓有成效的探索實踐，完成了幾個五年規(guī)劃目標，收到了很大的成效。但是，與需要北京農業(yè)進一步減少用水的目標還有不小的差距。

2015年4月30日，中共中央審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）。這項國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的核心是，疏解非首都功能，調整經濟、空間結構，內涵集約促進京津冀區(qū)域協(xié)調發(fā)展。這項戰(zhàn)略規(guī)劃是北京建設節(jié)水農業(yè)的莫大良機。

北京建設節(jié)水農業(yè)，在京津冀甚至環(huán)渤海經濟帶更廣闊的區(qū)域內通盤考慮，會有更好的收獲和發(fā)展；只是區(qū)域行政制度的藩籬制約了優(yōu)化發(fā)展空間。如今，國家層面的協(xié)調為北京節(jié)水農業(yè)迎來了發(fā)展機遇。

一、《規(guī)劃綱要》的核心是解決首都“大城市病”問題，對津冀協(xié)同北京發(fā)展提出了要求

北京的“大城市病”由來已久，為解決首都環(huán)境問題，專家學者早在三十年前就提出了京津冀一體化的構想，并進行了大量研討。但是，管理部門并不買賬。原因有兩點：一是三省市各自站在自己的利益上考慮問題，在水資源管理上表現(xiàn)得尤為突出，各自為政束縛了協(xié)作的手腳；二是區(qū)域經濟發(fā)展不平衡（河北經濟落后更為明顯，部分地區(qū)的脫貧問題尚未解決）差距懸殊，這就導致無法形成互聯(lián)互通的協(xié)作發(fā)展機制，導致“大城市”病成為“老大難”問題。

2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，提出了京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《規(guī)劃綱要》，提出了京津冀的功能定位、協(xié)同發(fā)展目標、空間布局、重點領域和重大措施，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的行動綱領。

《規(guī)劃綱要》提出，北京市是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市是“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省是“全國現(xiàn)代商貿物流重要基地、產業(yè)轉型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”，鮮明地提出了北京市是三省市發(fā)展的核心。首先要疏解北京非首都功能，解決北京的“大城市”病的問題，是首要任務，這是核心問題。京津冀的功能定位是為解決核心問題而確定的各自的職責范圍，三省市都要服務和服從區(qū)域整體功能定位；同時，這一功能定位優(yōu)化了三地的空間布局，發(fā)揮了各自的區(qū)位比較優(yōu)勢，兼顧了協(xié)同共同發(fā)展的問題。在解決核心問題的基礎上，推動三省市協(xié)同發(fā)展。

《規(guī)劃綱要》提出，到2030年首都核心功能更加優(yōu)化、京津冀一體化格局基本形成，生態(tài)環(huán)境質量總體良好。這一目標作為國家戰(zhàn)略提出后，中央相關部委出臺了一系列政策予以支持幫助，京津冀積極落實開展合作，這些都為北京建設節(jié)水農業(yè)創(chuàng)造了良好的發(fā)展契機。

二、京津冀一體化下的農業(yè)節(jié)水政策分析

（一）在國家政策層面

在國家層面上《規(guī)劃綱要》提出，要在重點領域上率先突破，盡快取得明顯成效。其中之一，就是在生態(tài)環(huán)境保護領域上要有所作為。要按照“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴格標準、聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新、協(xié)同互助”的原則，建立國土空間用途管理制度。其中，水資源方面，要采取清潔水行動、飲用水源地保護、河流治理、湖泊濕地保護與修復、水庫生態(tài)修復及污染治理等措施。要保證這些目標的實現(xiàn)，最為關鍵的是：“各領域要相互銜接、互為促進、共同支撐、協(xié)同發(fā)展?！边@些具體的要求，為三省市區(qū)域之間、部門之間的有機結合提出了明確的針對性的建設方案。

《規(guī)劃綱要》提出，在“增強資源能源保證能力”方面，資源是京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎支撐，要“建立健全高效的水資源節(jié)約管理體制機制”。這段話說出了問題的本質，沒有一個高效的體制機制，很難把三省市的各相關部門結合起來，這個政策為今后三省市體制機制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。

具體到節(jié)水農業(yè)方面，《規(guī)劃綱要》提出，三省市都要“加快實施罐區(qū)節(jié)水改造，大力推廣高效節(jié)水灌溉和旱作農業(yè)節(jié)水技術，壓縮高耗水作物面積”，這就為節(jié)水農業(yè)的推廣剔除了區(qū)域性的障礙因素。建立節(jié)水型農業(yè)不再是北京一地一家的事情了，這就為三地建立統(tǒng)一的、合理化的種植業(yè)創(chuàng)造了條件。

（二）在相關部委政策層面

2016年6月中旬，水利部印發(fā)了《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這一規(guī)劃還沒有完全在媒體上披露出來，但是主旨精神宣傳出來了。主要內容如下：

《規(guī)劃》是在征求了北京、天津、河北三省市意見的基礎上編制的，遵循了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五個理念。剛性約束條件是水資源水環(huán)境的承載力，前提條件是水資源高效循環(huán)利用，重點工作在水資源保護和水生態(tài)修復方面，以流域區(qū)域水管理體制機制改革為抓手，確定了2020年和2030年京津冀水利建設目標與控制性指標，提出了系統(tǒng)性的建設任務。

《規(guī)劃》在水價、水權、水市場改革，健全水利發(fā)展體制機制，形成水利協(xié)同發(fā)展的合力方面提出了方向性的要求。這一方向性的規(guī)劃非常重要，為三省市協(xié)調節(jié)水農業(yè)的發(fā)展做出了制度性的安排。

（三）在京津冀地方政府政策層面

《北京市“十三五”時期水務發(fā)展規(guī)劃》提出，著眼京津冀水資源保障的統(tǒng)籌調配、水生態(tài)水環(huán)境治理、防洪排澇減災聯(lián)防聯(lián)控工作機制等重點領域，加強三地合作協(xié)調發(fā)展，做出了專門的規(guī)劃部署，特別是要加大在農業(yè)節(jié)水項目的支持力度。

《天津市貫徹落實（京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要）實施方案（2015—2020年）》提出，堅持三地一盤棋，支持服務北京、河北發(fā)展，真正實現(xiàn)發(fā)揮優(yōu)勢、主動服務、協(xié)同發(fā)展、合作共贏。表明了要在三省市發(fā)展中做到一盤棋共同協(xié)調發(fā)展的積極態(tài)度。在節(jié)水農業(yè)方面，提出加強再生水、淡化海水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用，鼓勵京津冀合作開展海水淡化項目和輸送管道建設。

《河北省水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，要打造京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。明確了要為三省市協(xié)調發(fā)展做出恰如其分的貢獻，特別是要在京津冀水生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治等重大問題上開展專題研究，實現(xiàn)科技創(chuàng)新。

三省市都站在各自的角度、層面上，對節(jié)水農業(yè)的不同環(huán)節(jié)做出了制度性的安排，這為三地共同解決節(jié)水農業(yè)的重大相關問題打下了一定的基礎，特別是為北京市建設節(jié)水農業(yè)需要其他兩地的支持創(chuàng)造了條件。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的實踐活動

在國家《規(guī)劃綱要》等一系列政策引導下，京津冀三省市多領域、多部門的交流合作活動及項目已經開始，這些合作必將引向水資源的統(tǒng)籌調配與綜合管控、流域區(qū)域協(xié)同治理機制建構和解決水資源保護等建設節(jié)水農業(yè)的深層次問題。

（一）京津冀簽署區(qū)域環(huán)保合作協(xié)議

2015年末，京津冀環(huán)保部門簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，在大氣、水、土壤污染防治等重點領域開展聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測和協(xié)同治污。協(xié)議針對在水環(huán)境產生重大影響的重點行業(yè)做出規(guī)劃，將對農業(yè)節(jié)水工作產生積極的促進作用。

（二）河北省開展了環(huán)京津水生態(tài)文明調研

2015年河北省相關水利部門啟動了環(huán)京津地區(qū)協(xié)同共建水生態(tài)文明的調研課題工作。研究結果表明，三地水系具有連通性，潛伏著水危機、水資源承載能力超載；三地水資源開發(fā)度達100%，大大超過水資源的承載能力。假設南水北調中線一期供水，依然存在著防汛安全、干旱缺水的問題。如果不打破現(xiàn)有的用水模式，水匱乏問題依然不能解決。地下水儲量消耗極度過量，區(qū)域總用水量中有七成自深層地下水且超采枯竭形成地下漏斗。三地水生態(tài)惡化沒有得到遏制，體制機制不順，法制不健全造成的、形成的水生態(tài)惡化的問題仍需要時日才能解決。三地必須攜手行動建立新的聯(lián)動體制機制，協(xié)同共建水生態(tài)文明。其中，一項重要的舉措是建立京津冀生態(tài)補償機制，國家建立生態(tài)補償示范區(qū)、生態(tài)補償基金和生態(tài)補償專項轉移支付制度是非常必要的。從這項調研報告中可以欣喜地看到，河北省已經充分認識到天然水資源的持續(xù)衰減、城鎮(zhèn)剛性需水的持續(xù)增加，造成的水生態(tài)退化和水環(huán)境惡化嚴重，威脅到了整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，必須站在生存還是死亡的角度考慮問題，必須自覺地開展與京津協(xié)調發(fā)展的各項工作了。這種自覺、主動的配合和調整，對保障三地水資源的統(tǒng)籌開發(fā)創(chuàng)造了有利的支撐條件。

（三）三省市開展的合作活動

北京、河北兩地共轄區(qū)的官廳、密云兩座水庫開展了較為密切的合作。河北省在水庫上游地區(qū)調整了工農業(yè)生產結構，節(jié)約農業(yè)灌溉用水，減少污染企業(yè)，增加水庫入水量。這些措施改善了水庫水質，改善了生態(tài)環(huán)境。河北省全力打造環(huán)首都綠色經濟圈，確保京津重要水源地保護與自身發(fā)展的目標雙重實現(xiàn)。

北京市在實施高耗水農業(yè)生產功能外遷的工作中得到了河北省的有力支持。在實施《調結構轉方式發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)的意見》中，全市調減了小麥種植面積10萬畝，降低了生豬生產總量的5%、減少肉禽生產總量的7%，大型畜禽養(yǎng)殖場由1 907家縮減為1 886家。在河北省支持下建設“菜籃子”供應基地，達70余萬畝，生產蔬菜量300萬噸供應首都菜市場。

天津、河北聯(lián)手開展了潘家口和大黑汀水庫的水資源保護工作。天津市投資1億元請河北省治理引灤水污染，兩省區(qū)建立了引灤水源保護聯(lián)絡工作機制，共同解決引灤水源污染問題。天津市和遵化市簽訂合作協(xié)議，幫助黎河沿線的文明生態(tài)村建設、尾礦治理和垃圾清理等，取得了成效。

北京、天津開展了水資源保護合作項目研究。北京市成立了專門機構解決與天津跨流域調水及其水源保護工作。天津市開展引灤上游潘大水庫周邊地區(qū)治理污染產業(yè)項目。

2015年末，京津冀三省區(qū)就土肥水協(xié)同發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制達成共識。三地確定了土肥水事業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新、共贏發(fā)展，初步確定了大數(shù)據(jù)、耕地質量監(jiān)測預警、耕地質量提升、精準施肥和肥料監(jiān)管及體系保障工程等十個工程。

京津冀三省區(qū)雙邊多邊的互動合作，為水資源的保護和優(yōu)化利用創(chuàng)造了條件。

四、京津冀一體化下的北京節(jié)水農業(yè)發(fā)展機遇

北京市節(jié)水農業(yè)經過幾十年建設進入了關鍵時期，也是比較困難的時期。主要是各種技術措施已經悉數(shù)采用，也取得了顯著的成效，但要想依靠自身的力量挖掘潛力的空間也很有限，進入了發(fā)展的瓶頸期。這個時候要進一步發(fā)展，一定要進入到區(qū)域合作的領域和發(fā)展軌道，這幾十年來因為不同地區(qū)的利益之爭使得區(qū)域合作不能深入開展。

《規(guī)劃綱要》的頒布實施使得京津冀一體化發(fā)展成為國家發(fā)展戰(zhàn)略，經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展成為三地的共識。生產發(fā)展、環(huán)境滯后的局面將得到極大的改觀，北京節(jié)水農業(yè)建設迎來了發(fā)展機遇。

概括起來說，京津冀協(xié)同發(fā)展，三地農業(yè)可以立足各自的比較優(yōu)勢，統(tǒng)一規(guī)劃進行產業(yè)調整分工，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢互補合作共贏，推進節(jié)水農業(yè)向三地縱深領域更廣覆蓋。節(jié)水農業(yè)建設的統(tǒng)一規(guī)劃的主要內容包括水資源、土地資源、產業(yè)資源的規(guī)劃，這些規(guī)劃打破了行政區(qū)劃的界限和藩籬。這種規(guī)劃為不同地區(qū)的節(jié)水種植業(yè)的調整創(chuàng)造了條件，實現(xiàn)了不同節(jié)水形式的農業(yè)有機結合。

京津冀協(xié)同發(fā)展節(jié)水農業(yè)的重要有利條件是三地承諾從體制機制改革上加強協(xié)調合作，這就為節(jié)水農業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃，體制建設、機制創(chuàng)新奠定了條件。三地節(jié)水農業(yè)建設是區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的重要組成部分，可為全區(qū)域農業(yè)發(fā)展形成示范作用。

[1]京津冀簽署區(qū)域環(huán)保合作協(xié)議[N].天津日報，2015-04-12.

[2]河北省老科協(xié)水利分會.環(huán)京津地區(qū)協(xié)同共建水生態(tài)文明的調研[J].河北水利，2015，(12).

[3]王一文，李偉，王亦寧.推進京津冀水資源保護一體化的思考[J].中國水利，2015，(1).

[4]京津冀就土肥水協(xié)同發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制達成共識[EB/OL].北京市農村工作委員會，2015-12-29.

[責任編輯 劉嬌嬌]

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1673-291X（2017）21-0013-03

2017-02-20

魏?。?961-），男，北京人，副研究員，從事農業(yè)經濟研究。