新預(yù)算法下加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)督工作的思考

(中國(guó)人民銀行銀川中心支行，寧夏 銀川 750001)

新預(yù)算法下加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)督工作的思考

侯艷榮

(中國(guó)人民銀行銀川中心支行，寧夏 銀川 750001)

本文從研究《預(yù)算法》在預(yù)算管理全面規(guī)范、公開透明等方面賦予的新內(nèi)涵著手，分析目前基層國(guó)庫監(jiān)管的難點(diǎn)，通過分析深層次的原因，提出進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)督工作、提高我國(guó)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督質(zhì)效的政策建議。

預(yù)算法；國(guó)庫；監(jiān)督；建議

《新預(yù)算法》規(guī)定繼續(xù)堅(jiān)持人民銀行經(jīng)理國(guó)庫體制，為人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職責(zé)提供了法律依據(jù)和保障。同時(shí)《新預(yù)算法》豐富了經(jīng)理國(guó)庫內(nèi)涵，從多個(gè)方面對(duì)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能提出了新的概述，將為基層國(guó)庫更好地履行經(jīng)理國(guó)庫職責(zé)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，也提出了新的挑戰(zhàn)。本文分析了基層國(guó)庫監(jiān)督難點(diǎn)，通過分析深層次的原因，結(jié)合《新預(yù)算法》中強(qiáng)化人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能的依據(jù)，提出新預(yù)算法下進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)督工作的政策建議。

一、基層國(guó)庫監(jiān)督難點(diǎn)分析

(一)預(yù)算收入方面—非稅收入收繳環(huán)節(jié)監(jiān)督“難履行”?！额A(yù)算法》明確“一般公共預(yù)算收入包括稅收收入以及非稅收入”，對(duì)于稅收收入的監(jiān)督，隨著財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)(TIPS)的推廣以及各基層國(guó)庫努力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)稅收收入入庫、收納、報(bào)解的全方位監(jiān)督，但是對(duì)非稅收入的監(jiān)督基本處于監(jiān)管盲區(qū)。目前，非稅收入缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的非稅收入法律法規(guī)，存在繳庫環(huán)節(jié)多，繳庫不及時(shí)，月末、年末集中繳庫，進(jìn)而成為各級(jí)財(cái)政調(diào)節(jié)預(yù)算收入的“蓄水池”等問題?；鶎訃?guó)庫因缺乏監(jiān)督的法律基礎(chǔ)，“督促檢查收入機(jī)關(guān)所收之款是否按規(guī)定全部繳入國(guó)庫”這一法定職權(quán)難履行。

(二)預(yù)算支出方面—預(yù)算支出環(huán)節(jié)監(jiān)督“難作為”。基層國(guó)庫對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督是我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，屬于事中監(jiān)督環(huán)節(jié)。但是在履職過程中，監(jiān)督“難作為”趨勢(shì)逐步擴(kuò)大。一方面受基層財(cái)政編制的預(yù)算較粗糙、預(yù)算計(jì)劃頒布晚、預(yù)算收支任意調(diào)整，自有裁量權(quán)過大等問題，加之基層國(guó)庫自身監(jiān)督手段落后的限制，對(duì)預(yù)算支出事中監(jiān)督環(huán)節(jié)職能履行不到位。另一方面隨著財(cái)政國(guó)庫管理體制改革的不斷深入，更多的撥款對(duì)象被納入集中支付管理。但是我國(guó)現(xiàn)行的“商業(yè)銀行先支付、國(guó)庫部門后清算”集中支付模式，大大削弱了基層國(guó)庫對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督職能。

(三)預(yù)算退庫方面—預(yù)算收入退庫監(jiān)督“難行使”。一方面受退庫政策政出多門，退庫政策更新快、退庫審批權(quán)限不明確等因素影響，基層國(guó)庫對(duì)于退庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督基本還停留在對(duì)憑證要素準(zhǔn)確性及印鑒一致性的判斷，對(duì)于退庫業(yè)務(wù)監(jiān)督職權(quán)弱化較嚴(yán)重。另一方面非稅收入退庫成為征收部門年底調(diào)節(jié)預(yù)算收入任務(wù)的重要手段，年底突擊退庫、財(cái)政部門“以撥代退”成為普遍現(xiàn)象，據(jù)調(diào)查，某省2014至2016，連續(xù)三年12月份預(yù)算收入退庫占當(dāng)年預(yù)算收入退庫總額30%以上?；鶎訃?guó)庫受當(dāng)?shù)卣畨毫Γ髦豢蔀槎鵀橹?。因此?duì)退庫尤其是非稅收入退庫監(jiān)督成為基層國(guó)庫監(jiān)督的另一難點(diǎn)。

二、 原因分析

(一)制度因素—部分業(yè)務(wù)法規(guī)建設(shè)滯后，指導(dǎo)操作性差。一是缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的非稅收入法律法規(guī)。非稅收入無全國(guó)統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范，基本都是各省各自為政，自行制定，對(duì)于非稅收入的收、繳、支沒有明確的高效力的規(guī)定，助長(zhǎng)了非稅收入作為調(diào)節(jié)預(yù)算收入“蓄水池”的效果。二是退庫業(yè)務(wù)缺乏系統(tǒng)、完整、操作性強(qiáng)的政策指導(dǎo)和法律依據(jù)，政策法規(guī)滯后。目前尚無關(guān)于退庫有關(guān)問題的管理辦法。財(cái)政部在2002年向國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于稅收退庫問題的復(fù)函》中提及的《財(cái)政資金收入退庫管理辦法》至今為止未出臺(tái)。

(二)體制因素—財(cái)政專戶多頭開戶，單一賬戶制度不健全。國(guó)庫集中收付制度改革不完善，財(cái)政專戶遍地都是，國(guó)庫單一賬戶體系的合法存在是影響基層國(guó)庫監(jiān)督職能發(fā)揮最主要的體制原因。一方面國(guó)庫單一賬戶不單一。財(cái)政部近年雖規(guī)范了財(cái)政專戶管理，但是仍有大范圍的資金游離于財(cái)政專戶中，商業(yè)銀行成為真正意義上的“第二國(guó)庫”，這部分資金入庫缺乏規(guī)律性，進(jìn)度不均衡，基層國(guó)庫對(duì)于此部分資金監(jiān)督處于真空狀態(tài)。另一方面國(guó)庫集中收付制度設(shè)計(jì)，“先支付、后清算”的倒逼式清算模式使得資金清算環(huán)節(jié)變成業(yè)務(wù)鏈條的最末端，基層國(guó)庫只有被動(dòng)清算，談何監(jiān)督。

(三)外在因素—地方黨政考核壓力大，違規(guī)業(yè)務(wù)頻繁。各級(jí)財(cái)稅部門為滿足各級(jí)政府包括地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、稅收收入、財(cái)政支出等有關(guān)指標(biāo)的考核任務(wù)進(jìn)而違規(guī)操作，基層國(guó)庫受當(dāng)?shù)卣畨毫?，削減了監(jiān)督職能，助長(zhǎng)了一些地方政府部門采取先征后退、少征多退、隨意調(diào)庫等方式，截留上級(jí)財(cái)政收入，達(dá)到虛增或者隱瞞當(dāng)年地方財(cái)政收支，進(jìn)而達(dá)到虛構(gòu)地方政績(jī)的目的。

(四)內(nèi)在因素—監(jiān)督人員素質(zhì)有待提高，監(jiān)督手段落后。一是基層國(guó)庫人員配備不足，業(yè)務(wù)素質(zhì)不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需求，嚴(yán)重影響了基層國(guó)庫對(duì)于復(fù)雜的現(xiàn)代化國(guó)庫管理和對(duì)外監(jiān)督服務(wù)工作的開展。二是國(guó)庫信息化建設(shè)有待繼續(xù)加強(qiáng)，監(jiān)督手段有待繼續(xù)提高。國(guó)庫監(jiān)督系統(tǒng)雖已上線運(yùn)行，但是主要是事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，缺乏事前預(yù)警和事中控制。另外，已經(jīng)上線推廣的“3T”系統(tǒng)仍存在一些不足，TCBS預(yù)算支出控制的實(shí)用功能急需補(bǔ)充改進(jìn)，TIPS支持處理的業(yè)務(wù)種類亟須擴(kuò)大，TMIS對(duì)數(shù)據(jù)的多角度多層面加工分析功能有待進(jìn)一步完善。

三、《新預(yù)算法》強(qiáng)化國(guó)庫監(jiān)督的法律基礎(chǔ)

(一)確立了實(shí)行國(guó)庫單一賬戶制度的法律基礎(chǔ)。《新預(yù)算法》規(guī)定“對(duì)政府的全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫集中收付制度”、“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫”，明確了政府的全部收入、支出實(shí)行國(guó)庫集中收付制度，為預(yù)算收支全部納入國(guó)庫單一賬戶，取消財(cái)政專戶、規(guī)范非稅收入管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，為基層國(guó)庫監(jiān)督效率提高破除了體制因素影響。

(二)確定了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系的法律基礎(chǔ)?！缎骂A(yù)算法》規(guī)定“各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)?！薄ⅰ案骷?jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)?！睘橥晟乒藏?cái)政體系，強(qiáng)化預(yù)算支出的高效和合理，提高財(cái)政資金的使用效益，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)提供了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，為基層國(guó)庫監(jiān)督效率提高破除外在因素影響提供了法律支撐。

(三)確定了規(guī)范辦理國(guó)庫退庫事項(xiàng)的法律基礎(chǔ)。《新預(yù)算法》規(guī)定“已經(jīng)繳入國(guó)庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院的決定需要退付的，各級(jí)政府財(cái)政部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付”、“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)有財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫處理”。規(guī)范了退庫事項(xiàng)，指明了退庫機(jī)構(gòu)，為退庫的管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

四、《新預(yù)算法》下加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)督工作的政策建議

(一)加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)督立法，完善國(guó)庫監(jiān)督法律環(huán)境。一是加快《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂速度，繼續(xù)明確人民銀行經(jīng)理國(guó)庫體制，繼續(xù)實(shí)行人民代表大會(huì)、財(cái)政部、人民銀行、審計(jì)署對(duì)政府資金監(jiān)督制衡架構(gòu)。二是加強(qiáng)部分業(yè)務(wù)立法。盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的《非稅收入管理辦法》，分別從制度環(huán)境、法律程序、具體項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)、征繳主體及預(yù)算管理行為等方面，嚴(yán)格規(guī)范地方非稅收入管理。由財(cái)政部會(huì)同稅務(wù)、人民銀行盡快出臺(tái)《財(cái)政資金收入退庫管理辦法》，分別從法律程序、職責(zé)分工、審批權(quán)限、退庫范圍等方面，規(guī)范預(yù)算收入退庫行為，為基層國(guó)庫預(yù)算收入退庫監(jiān)督執(zhí)行提供法律環(huán)境。

(二)推進(jìn)集中收付制度改革，改善國(guó)庫監(jiān)督體制環(huán)境。適應(yīng)《新預(yù)算法》規(guī)定，逐步將政府資金全部納入“國(guó)庫單一賬戶”核算和管理。首先，清理整頓開設(shè)在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶，除國(guó)務(wù)院明確規(guī)定可開專戶的資金之外，其余財(cái)政專戶資金逐步回撤至國(guó)庫單一賬戶管理。對(duì)于部分確需分戶管理的資金可采取在國(guó)庫開設(shè)財(cái)政分戶形式。其次，逐步取消“商業(yè)銀行先墊付、后清算”的國(guó)庫集中支付形式，采用國(guó)庫直接撥付模式，所有的財(cái)政支出全部通過國(guó)庫單一賬戶直接支付?？刹扇?guó)庫集中支付“負(fù)面清單”形式進(jìn)行過渡，加強(qiáng)國(guó)庫對(duì)集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理。即將非預(yù)算單位列入“負(fù)面清單”并提供給代理銀行前臺(tái)，在有文件依據(jù)的前提下進(jìn)行支付與清算。有效發(fā)揮國(guó)庫事中監(jiān)督職能。

(三)健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系，完善國(guó)庫監(jiān)督外部環(huán)境。以《新預(yù)算法》為契機(jī)，進(jìn)一步健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)效。一是細(xì)化預(yù)算支出編制、提前預(yù)算編制的時(shí)間，減少預(yù)算執(zhí)行空檔期；強(qiáng)化預(yù)算剛性，減少年度預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)；除法律、法規(guī)規(guī)定增長(zhǎng)的支出、重大項(xiàng)目支出、重點(diǎn)民生支出之外，原則上不追加預(yù)算。適當(dāng)安排人民銀行國(guó)庫人員參與到年初部門預(yù)算審定環(huán)節(jié)過程中，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督配合；二是取消對(duì)各級(jí)政府預(yù)算收入指標(biāo)的下達(dá)，減少外部因素對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的沖擊。三是建立各級(jí)人民銀行、人大、審計(jì)部門在內(nèi)的財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)小組，共同審議、評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行效果，定期向社會(huì)公眾通報(bào)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

(四)完善國(guó)庫監(jiān)督機(jī)制，提升內(nèi)部監(jiān)督水平。一是完善基層國(guó)庫人員配置，建議人總行適當(dāng)加大縣支行招聘力度，基層國(guó)庫也應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，充分盤活現(xiàn)有人員，將綜合素質(zhì)相對(duì)高、責(zé)任心強(qiáng)的干部調(diào)任至國(guó)庫崗位，通過系統(tǒng)培訓(xùn)、崗位交流等多種方式加大人員培訓(xùn)力度，建設(shè)一支高水平的國(guó)庫隊(duì)伍，加強(qiáng)履職。二是以“國(guó)家金庫”建設(shè)為契機(jī)、盡快完善國(guó)庫監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)事中監(jiān)督從“人控”向機(jī)控的轉(zhuǎn)變；加快二代國(guó)庫信息處理系統(tǒng)(TIPS)建設(shè)，擴(kuò)展TIPS業(yè)務(wù)種類；完善國(guó)庫信息管理系統(tǒng)(TMIS)對(duì)數(shù)據(jù)的多角度多層面加工分析功能；完善國(guó)庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)系統(tǒng)預(yù)算支出自動(dòng)控制、退庫、更正查找原始憑證等功能，使國(guó)庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能日趨符合新預(yù)算法對(duì)國(guó)庫管理規(guī)定和要求，進(jìn)一步提高基層國(guó)庫事中監(jiān)督水平，增強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政資金監(jiān)督效力。

[1] 《國(guó)庫觀察與思考》，作者：劉貴生、李?！侗P活財(cái)政資金存量不能一撥了之》，中國(guó)金融出版社，2016，起止號(hào)碼：23-24.

[2] 《國(guó)庫觀察與思考》—《對(duì)政府資金監(jiān)督制衡的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，中國(guó)金融出版社，2016，起止頁碼：202-203.