人民幣國(guó)際化背景下跨境資金流動(dòng)本外幣協(xié)同監(jiān)管框架
——監(jiān)管實(shí)踐和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的綜合視角下

(中國(guó)人民銀行新余市中心支行，江西 新余 338000)

人民幣國(guó)際化背景下跨境資金流動(dòng)本外幣協(xié)同監(jiān)管框架
——監(jiān)管實(shí)踐和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的綜合視角下

劉江林

(中國(guó)人民銀行新余市中心支行，江西 新余 338000)

一、人民幣國(guó)際化背景下的跨境監(jiān)管問(wèn)題

(一)經(jīng)常項(xiàng)目分立監(jiān)管模式下人民幣跨境監(jiān)管不足?，F(xiàn)期經(jīng)常項(xiàng)目人民幣監(jiān)管權(quán)限歸屬于人民銀行，但針對(duì)報(bào)關(guān)與收支幣種之間或收支幣種之間存在本外幣錯(cuò)配的情況，未明確監(jiān)管部門。在實(shí)際跨境人民幣經(jīng)常項(xiàng)目監(jiān)管中，人民銀行因監(jiān)管實(shí)踐缺乏，并未形成監(jiān)管法規(guī)體系，存在手段匱乏的情況，主要表現(xiàn)在：一是人民銀行未按主體歸集，本地企業(yè)異地?cái)?shù)據(jù)未納入監(jiān)管視野；未從海關(guān)采集進(jìn)出口數(shù)據(jù)，局限于單邊資金監(jiān)管模式。二是數(shù)據(jù)體系不完善，未有效形成非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)工作，主要通過(guò)對(duì)銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查以發(fā)現(xiàn)異常。三是尚未建立完善的分類管理模式，主要依靠外部評(píng)級(jí)來(lái)甄別高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，而外匯局的貨貿(mào)分類降級(jí)措施、個(gè)人關(guān)注名單，對(duì)應(yīng)主體人民幣業(yè)務(wù)不受分類措施的限制，容易造成降級(jí)企業(yè)改道人民幣實(shí)現(xiàn)跨境收支。

(二)資本項(xiàng)目雙頭監(jiān)管、政策框架不完善帶來(lái)監(jiān)管問(wèn)題。一是資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)中，外匯局掌握額度登記和收支信息，而人民銀行則僅采集跨境收支信息，但雙方都負(fù)有監(jiān)管義務(wù)，而該雙頭監(jiān)管模式帶來(lái)重復(fù)監(jiān)管和責(zé)任分散問(wèn)題。如，全口徑宏觀審慎跨境融資管理實(shí)際操作中，外匯局審核企業(yè)情況表并進(jìn)行初始額度登記，而銀行還需向人民銀行匯報(bào)該事項(xiàng)；對(duì)于人民幣資本金使用，外匯局和人民銀行整體監(jiān)管合力弱于外匯局對(duì)外幣資本金使用的監(jiān)管力度。二是現(xiàn)期資本項(xiàng)目政策框架并不完善。全面的資本項(xiàng)目負(fù)面清單尚未建立，此外個(gè)人資本項(xiàng)目管理框架尚不完善，主要體現(xiàn)在個(gè)人境外直接投資政策尚不明確，這往往帶來(lái)個(gè)人借道經(jīng)常項(xiàng)目進(jìn)行匯出的情況。三是外匯局政策難以在前置環(huán)節(jié)調(diào)控部分資本項(xiàng)下額度。直接投資額度主要由前置商務(wù)部門審批，這可能與企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況存在不匹配的情況，但往往后續(xù)仍需為其辦理。

(三)跨經(jīng)常、資本業(yè)務(wù)及特殊業(yè)務(wù)監(jiān)管手段不足。現(xiàn)期我國(guó)資本項(xiàng)目管理比經(jīng)常項(xiàng)目更為嚴(yán)格，往往面臨額度控制。但經(jīng)常項(xiàng)下貿(mào)易信貸、轉(zhuǎn)口貿(mào)易往往具有一定資本收支特點(diǎn)，卻并不存在額度管理，容易被資本項(xiàng)目資金借道，且管理及統(tǒng)計(jì)均在經(jīng)常項(xiàng)目。這一方面帶來(lái)統(tǒng)計(jì)的失真，另一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)可疑時(shí)、無(wú)法定性、敦促其整改或進(jìn)行處置。此外，單一收支監(jiān)管手段顯現(xiàn)出局限性。貨物貿(mào)易由于其存在進(jìn)出口數(shù)據(jù)支撐，監(jiān)管指標(biāo)體系較為完善，但是在“保稅區(qū)一日游”、“出口不收匯”等情況中，又暴露出現(xiàn)有的單純的收支管理手段的局限性，一旦海關(guān)進(jìn)出口數(shù)據(jù)并不屬實(shí)或者對(duì)于企業(yè)延遲收付或甚至不收付，現(xiàn)有管理手段并不充分。

(四)在人民幣國(guó)際化進(jìn)程中的其他監(jiān)管難題。一是現(xiàn)期管理模式動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制總體未有效實(shí)施。除資本項(xiàng)目資金結(jié)匯使用存在審核上一筆業(yè)務(wù)資料的準(zhǔn)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制外，其他業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制尚缺乏。二是跨境人民幣業(yè)務(wù)在行政處罰中缺乏依據(jù)?？缇橙嗣駧旁谔幜P時(shí)，缺乏全面的處罰依據(jù)，這也造成跨境人民幣業(yè)務(wù)管理威懾力不足的問(wèn)題。三是本外幣管理相對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在滯后性。人民幣利差、匯差、對(duì)匯率的升貶值預(yù)期等，均會(huì)對(duì)跨境資金流動(dòng)產(chǎn)生不同程度的影響，進(jìn)而引起收支不平衡，而在本外幣管理框架本身不完善的情況，其介入管理時(shí)點(diǎn)較為滯后。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家跨境監(jiān)管的國(guó)際借鑒

除冰島外，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)基本無(wú)外匯管制，資金可以自由流動(dòng)，在總體跨境收支監(jiān)管中，往往對(duì)本外幣采用同等監(jiān)管模式。香港、意大利、加拿大等國(guó)家或地區(qū)基本放開(kāi)，對(duì)于收支審查均要求較少，但還有一些發(fā)達(dá)國(guó)家積極實(shí)施監(jiān)管措施，根據(jù)其監(jiān)管特點(diǎn)主要分為以下類型：

(一)實(shí)時(shí)報(bào)告類。波蘭外匯進(jìn)出需要申報(bào)，銀行對(duì)居民與非居民之間的涉及外匯交易的資金轉(zhuǎn)移負(fù)有監(jiān)管義務(wù)。德國(guó)自1958年起，實(shí)行貨幣自由兌換制，對(duì)企業(yè)或個(gè)人的外匯匯出也沒(méi)有限制，企業(yè)或個(gè)人可通過(guò)銀行將存款匯出德國(guó)，但單次匯款超過(guò)1.25萬(wàn)歐元，匯款者需要向德國(guó)聯(lián)邦銀行履行報(bào)告義務(wù)。挪威央行1990年起對(duì)本幣和外匯沒(méi)有太多管制，但要求如實(shí)報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容涉及交易項(xiàng)目和交易對(duì)方等(根據(jù)情況而有所不同)。按西班牙法律規(guī)定，西班牙實(shí)行外匯和資本自由流動(dòng)，原則上外匯匯人和匯出沒(méi)有限制唯一要求是要申報(bào)金額超過(guò)5萬(wàn)歐元等值貨幣的匯人、匯出款。這些國(guó)家為業(yè)務(wù)提供合理的渠道，但是關(guān)注于統(tǒng)計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，有利于為后續(xù)監(jiān)管提供更為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

(二)事后報(bào)告類。根據(jù)日本《外匯及外貿(mào)管理法》等法律規(guī)定，任何公司或個(gè)人均可自由買賣外匯，每個(gè)月買賣外匯超過(guò)100萬(wàn)日元時(shí)，下一個(gè)月15日之前有義務(wù)向日本銀行報(bào)告其用途和去向。如不報(bào)告或偽造證據(jù)，將受到半年拘役或50萬(wàn)日元罰款。向境外的支付超過(guò)10萬(wàn)日元時(shí)，需要本人的確認(rèn)書(shū)。日本給予一定的時(shí)間滯后，有利于給予收支主體更多的時(shí)間，以提供更完善的資料，從而實(shí)現(xiàn)更深層次監(jiān)管目的。

(三)重點(diǎn)監(jiān)管類。在荷蘭，盡管資金匯進(jìn)匯出通常不受限制，但各銀行須充分考慮反洗錢等因素。例如，無(wú)貿(mào)易往來(lái)大額資金的匯進(jìn)匯出會(huì)受到嚴(yán)格審查；外資企業(yè)在向母公司返還利潤(rùn)時(shí)不需繳納任何預(yù)提稅，但支付給國(guó)外母公司的股息通常需交納15%紅利預(yù)提稅(根據(jù)雙邊稅收協(xié)議或歐盟規(guī)定，稅率有時(shí)較低或?yàn)榱?。以反洗錢為核心的監(jiān)管模式，有利于提升資金收支的實(shí)質(zhì)效應(yīng)，為國(guó)際跨境收支提供良好環(huán)境。

(四)全面監(jiān)管類。盧森堡沒(méi)有外匯管制，但有較完善的金融監(jiān)管體系和反洗錢體系。盧森堡貨幣局根據(jù)國(guó)際范例及豐富執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，力求使審核建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，形成一整套有效的監(jiān)督管理機(jī)制。為防止金融投機(jī)，使用“四只眼睛”原則、三重審計(jì)制度，做好“資格審查”、并嚴(yán)格執(zhí)法。建立金融同業(yè)公會(huì)，借助同業(yè)的相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充監(jiān)管，建立了有效的自律機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改進(jìn)和效率，同時(shí)也可以防止法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。法國(guó)的法規(guī)規(guī)定，銀行必須十分了解客戶情況，重點(diǎn)審核企業(yè)的資信情況。從企業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)及經(jīng)營(yíng)范圍、規(guī)模、所屬行業(yè)、項(xiàng)目及地點(diǎn)等具體情況出發(fā)確定是否辦理業(yè)務(wù)?？茖W(xué)分析基礎(chǔ)、完善監(jiān)管模式、多重監(jiān)管手段、嚴(yán)格執(zhí)法以及金融同業(yè)公會(huì)，均是跨境資金流動(dòng)監(jiān)管的優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗(yàn)。

三、跨境資金流動(dòng)本外幣協(xié)同監(jiān)管框架

(一)建立本外幣一體化監(jiān)管體系，提升監(jiān)管效能。改變本外幣分開(kāi)管理的跨境資金監(jiān)管體系，從以外匯收支為監(jiān)管內(nèi)容的管理框架轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃用窈头蔷用窨缇迟Y金流動(dòng)為監(jiān)管內(nèi)容的管理框架，從制度安排和監(jiān)管設(shè)計(jì)上將人民幣跨境資金流動(dòng)以及境外資產(chǎn)負(fù)債，納入到跨境資金總體監(jiān)管體系中來(lái)。人民銀行、外匯局要對(duì)現(xiàn)行外匯管理、人民幣跨境結(jié)算政策進(jìn)行梳理、整合，確立本外幣監(jiān)管政策的基本框架、原則和標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目、個(gè)人項(xiàng)目等跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以防風(fēng)險(xiǎn)與便利化相結(jié)合為目的，制定統(tǒng)一的操作規(guī)范和管理措施，促進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)與外匯管理政策的無(wú)縫銜接，防范銀行或企業(yè)打政策“擦邊球”或套利套匯行為。

(二)完善資本項(xiàng)目管理框架，統(tǒng)一額度控制。一是全面完善外匯業(yè)務(wù)負(fù)面清單，將監(jiān)管視野從程序違規(guī)轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)違規(guī)的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)跨境投融資行為。二是完善個(gè)人資本項(xiàng)目收支渠道，保證個(gè)人的合法境外投資需求得以滿足，并加強(qiáng)個(gè)人境外直接投資數(shù)據(jù)的采集。三是完善全口徑宏觀審慎跨境融資管理框架。將預(yù)收貨款及延期付款、轉(zhuǎn)口貿(mào)易先收后支、外債、已分配外方未匯出利潤(rùn)、跨境擔(dān)保余額合計(jì)計(jì)算跨境融入余額，將預(yù)付貨款及延期收款、轉(zhuǎn)口貿(mào)易先支后收、境外放款、境外已分配未匯回利潤(rùn)等余額納入跨境融出余額，通過(guò)企業(yè)所有者權(quán)益、資產(chǎn)負(fù)債率以及跨境融入額與融出額的比率關(guān)系實(shí)現(xiàn)對(duì)額度的有效控制。

(三)建立跨境聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，拓展監(jiān)管手段。在監(jiān)管部門間形成聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，將商務(wù)、外匯局、海關(guān)、稅務(wù)、銀監(jiān)會(huì)等部門納入。一是建立相互協(xié)調(diào)機(jī)制，補(bǔ)足監(jiān)管手段。一方面，可從出口不收匯企業(yè)等監(jiān)測(cè)需求出發(fā)，和海關(guān)協(xié)調(diào)要求報(bào)關(guān)增加需要先進(jìn)行貨物貿(mào)易名錄登記要求，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出口延遲收付企業(yè)的進(jìn)出口限制。另一方面，可統(tǒng)一規(guī)范，增強(qiáng)資本項(xiàng)目額度的合理性和科學(xué)性，增加額度與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)關(guān)聯(lián)度。二是定期統(tǒng)一組織專項(xiàng)檢查。由外匯局統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，共同開(kāi)展涉外業(yè)務(wù)的聯(lián)合專項(xiàng)檢查，以檢查為契機(jī)，加大部門間信息溝通，同時(shí)增強(qiáng)對(duì)違規(guī)主體的監(jiān)管程度。

(四)建立綜合、均衡管理框架，促進(jìn)銀行審查。一是加強(qiáng)外匯管理政策與國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同性。在制定外匯管理政策時(shí)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利率、匯率、信貸政策、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等進(jìn)行全面收集及分析，對(duì)政策實(shí)施后的效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以提升外匯管理政策的實(shí)際調(diào)控效果。二是加強(qiáng)長(zhǎng)期綜合性、均衡性的外匯收支管理。促進(jìn)對(duì)跨境收支的均衡管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)非法資金流出入的綜合有效控制。三是全面構(gòu)建銀行動(dòng)態(tài)跟蹤調(diào)查報(bào)告機(jī)制。全面促進(jìn)銀行根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)行必要、充分調(diào)查，豐富外匯局的監(jiān)管視野，擴(kuò)展監(jiān)管觸角。