新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展問題及對(duì)策研究

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院，北京 100086)

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展問題及對(duì)策研究

金婷

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院，北京 100086)

新城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是相輔相成的關(guān)系，兩者之間的配套發(fā)展既是城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求亦是農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。本文基于闡述新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)系的基礎(chǔ)之上，分析了當(dāng)前兩者發(fā)展過程中存在的土地資源、資金管理、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、發(fā)展收益等方面存在的問題并針對(duì)性的提出了改進(jìn)的建議。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；協(xié)調(diào)發(fā)展

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系

(一)快速城鎮(zhèn)化加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

一方面，基于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展改善了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)狀況，給予了農(nóng)業(yè)設(shè)施與環(huán)境改善的基礎(chǔ)。自建國(guó)以來，我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中給予了大力支持且推動(dòng)了其快速發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)交通、電力、通訊、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，逐漸形成城鄉(xiāng)連接的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，城鎮(zhèn)先進(jìn)技術(shù)、管理模式、教育資源、文化產(chǎn)品等向廣大農(nóng)村輻射，不斷改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活環(huán)境，農(nóng)業(yè)信息化、規(guī)?；⑸鐣?huì)化和市場(chǎng)化等水平隨之提高。另一方面，基于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也進(jìn)一步帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及技術(shù)上的革新，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品互聯(lián)網(wǎng)銷售的發(fā)展。同時(shí)，基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的提升，推動(dòng)了農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展使之朝著現(xiàn)代化的方向進(jìn)發(fā)，朝著農(nóng)村與城市一體化方向邁進(jìn)。如此不僅促使了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展而且更進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)為城鎮(zhèn)化的發(fā)展保駕護(hù)航，輸出更多的資源，達(dá)到了兩者之間資源的最大化配置，最終相互促進(jìn)，相互發(fā)展。

(二)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展

推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展既能夠?yàn)槌擎?zhèn)化的發(fā)展輸入各類農(nóng)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)要素又能夠?yàn)槌擎?zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供動(dòng)力。同時(shí)，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展增加了農(nóng)民的收入，也即提升了農(nóng)民的消費(fèi)能力，為城鎮(zhèn)化中的各類配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了消費(fèi)對(duì)象，尤其是為房地產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展開辟了廣闊的市場(chǎng)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。同時(shí)，基于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及吸引外來人員或企業(yè)的投資，不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村富余人口提供就業(yè)崗位而且能夠吸引大學(xué)生等高素質(zhì)人才。由此形成了城鎮(zhèn)企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的局面，城鄉(xiāng)人力資源合理流通的良好局面，加速了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。

二、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問題

(一)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力持續(xù)流失

基于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，吸引了越來越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了新的現(xiàn)象也即“空巢老人”，農(nóng)村“一元化結(jié)構(gòu)”日益明顯。根據(jù)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告：我國(guó)60%的新生代農(nóng)民工缺乏基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，“80后”和“90后”的新生代農(nóng)民工愿意回家務(wù)農(nóng)者分別僅占7.3%和3.8%。農(nóng)村有限勞動(dòng)力資源的持續(xù)流失，青年勞動(dòng)力棄農(nóng)厭農(nóng)，阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

(二)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金缺乏保障

新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需要大量資金，而由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資成本高、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)高等原因，使得農(nóng)業(yè)投入須謹(jǐn)慎，城鎮(zhèn)建設(shè)占用大量農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。同時(shí)，在現(xiàn)行征地補(bǔ)償機(jī)制下，農(nóng)民所獲得的土地征收補(bǔ)償收益較低，地出讓金雖然來源于土地但卻用于了城市化建設(shè)也即導(dǎo)致現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)所需資金被挪用或占用，致使現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)配置的機(jī)械以及技術(shù)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程之間相脫節(jié)。

(三)農(nóng)業(yè)耕地?cái)?shù)量銳減

城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開土地資源，尤其近年來隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，城市土地資源在銳減的同時(shí)向城市周邊“蔓延”并逐漸向農(nóng)村土地資源擴(kuò)展，致使農(nóng)業(yè)耕地在不斷縮減。雖然當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，農(nóng)村人口不再僅僅依賴于耕地謀生，但是隨著耕地資源的不斷減少以及人口的持續(xù)增加，兩者之間的矛盾必然會(huì)進(jìn)一步加劇。同時(shí)，因政府管理上的不完善，政府或開發(fā)商在征用農(nóng)村土地資源過程中暴露出諸多問題，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象屢禁不止，極易進(jìn)一步激發(fā)矛盾。

(四)土地收益分配和資源配置不合理

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化主要由政府主導(dǎo)，以各級(jí)政府行政推動(dòng)為主，市場(chǎng)發(fā)揮作用十分有限。這種城鎮(zhèn)化模式的主要特征是政府通過制定和貫徹一系列相關(guān)法規(guī)和政策，進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和城市擴(kuò)張，通常行政權(quán)力決定資源在城鄉(xiāng)之間的配置，造成城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化脫節(jié)，相比城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)備本就薄弱而且隨著農(nóng)村人口大量涌向城市，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是后繼無力，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力的流入城市帶來的直接后果就是大量的耕地荒蕪。同時(shí)，因農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體能力的不足導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品加工能力較弱、農(nóng)業(yè)配套旅游業(yè)或休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。同時(shí)，因城鎮(zhèn)化是主要是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，基于政府管理或需求促使大量的優(yōu)質(zhì)資源從農(nóng)業(yè)涌入城市，不論是農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才轉(zhuǎn)向城市還是農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)資源被城市占用，均是直接削弱了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。如此與發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)所需的高素質(zhì)人才以及技術(shù)等資源相背道而馳，最終損害的還是農(nóng)業(yè)可持續(xù)化發(fā)展。

(五)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)阻礙城鄉(xiāng)一體化

由于經(jīng)歷戰(zhàn)爭(zhēng)的摧毀，新中國(guó)成立之后政府恢復(fù)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取的措施是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)之上扶持工業(yè)的發(fā)展也即“以農(nóng)補(bǔ)工”。一方面，基于政策的優(yōu)待將農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)向于工業(yè)發(fā)展；另一方面，又以城鄉(xiāng)二元戶籍制度等嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流入城市，導(dǎo)致我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征越來越突出。改革開放后，由于農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，雖然為農(nóng)民提升經(jīng)濟(jì)收入提供了更多渠道，但是并未是基于發(fā)展農(nóng)業(yè)的前提而且將農(nóng)民脫離了土地，農(nóng)業(yè)落后的現(xiàn)狀并未得到根本上改善，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的差異在逐漸擴(kuò)大，城鄉(xiāng)之間的矛盾在不斷擴(kuò)大。導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因主要在于政府將有限的財(cái)政撥款或其他資源重點(diǎn)投入在了城市，農(nóng)村獲取的資源極少，致使兩者發(fā)展不均衡。

三、協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的對(duì)策建議

(一)實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)隊(duì)伍

其一，在人力資源管理方面，政府要強(qiáng)化對(duì)大學(xué)生資源的管理，引導(dǎo)大學(xué)生向一線城市向二三線城市乃至農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以為城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供動(dòng)力；其二，要根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念，大力開展農(nóng)民職業(yè)教育，增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意識(shí)，提高農(nóng)民的科學(xué)文化水平和駕馭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變、提升資源的利用進(jìn)而不斷提升勞動(dòng)生產(chǎn)效率，以加速現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的進(jìn)程。同時(shí)，制定政策的優(yōu)惠以吸引大學(xué)生等優(yōu)質(zhì)人才在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中發(fā)掘出創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，以帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民的致富。

(二)健全農(nóng)村土地開發(fā)利用格局

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014-2020年)的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定本地區(qū)新型城鎮(zhèn)化土地利用總體規(guī)劃，明確區(qū)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的界限，從而嚴(yán)格保護(hù)耕地資源，并且鼓勵(lì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地從荒山、荒地和貧瘩農(nóng)業(yè)用地獲取。同時(shí)，針對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村大量土地資源限制的情況要制定相應(yīng)的土地制度改革措施，在確保農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上制定土地流轉(zhuǎn)、土地出租、土地置換等措施以盤活農(nóng)村土地資源。一方面，促進(jìn)農(nóng)民增收；另一方面，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資源。

(三)采取由市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式

基于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，以探索和制定符合我國(guó)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式而且需以市場(chǎng)為主導(dǎo)。不論是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律還是國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一體化發(fā)展的主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)是基于政府先期主導(dǎo)的基礎(chǔ)之上逐步想市場(chǎng)主導(dǎo)過渡，促使城鄉(xiāng)資源之間的合理有序流通，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。同時(shí)，將城鎮(zhèn)化的發(fā)展由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)主導(dǎo)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律由此帶動(dòng)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元化格局的桎梏，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互相滲透、互相融合、互為資源、互為市場(chǎng)、互相服務(wù)和共同發(fā)展，以及城鄉(xiāng)共享日益發(fā)達(dá)的物質(zhì)與精神文明成果。推行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要尊重市場(chǎng)規(guī)律，尊重農(nóng)民的自由遷徙、居住、擇業(yè)、交易權(quán)和產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而為城鄉(xiāng)各類資源的合理流動(dòng)提供保障，同是政府減少之類干預(yù)僅需在公共管理的宏觀層面上給予指導(dǎo)和規(guī)范即可，具體發(fā)展事務(wù)交由市場(chǎng)來主導(dǎo)。

(四)轉(zhuǎn)變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

深化我國(guó)戶籍管理、就業(yè)、教育、金融、醫(yī)療、社會(huì)保障等制度改革。2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，指出為適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，在大力推進(jìn)居住證制度的基礎(chǔ)之上不斷放寬落戶政策，為人口的有序流通提供基礎(chǔ)，尤其是農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移提供支持。當(dāng)前，已經(jīng)有部分地區(qū)在戶口的管理上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的統(tǒng)一，為人才的引進(jìn)以流動(dòng)減少了后顧之憂，對(duì)于其他地區(qū)而言在條件具備的前提下可進(jìn)行效仿，同時(shí)中央可基于發(fā)展形勢(shì)出臺(tái)相關(guān)政策。地方政府同樣要基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的具體狀況以及發(fā)展需求制定相應(yīng)的措施，以為人才的引進(jìn)與流動(dòng)減少不必要的麻煩，尤其是在教育、住房、醫(yī)療等方面減少城鄉(xiāng)戶口之間的限制。此外，要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，尤其是在人才引進(jìn)方面要給與政策上的優(yōu)待和其他方面的支持，吸引農(nóng)村走出來的人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和建設(shè)家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

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