規(guī)范涉匯案件的送達程序

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

規(guī)范涉匯案件的送達程序

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

［說法］

送達是法律文書生效的必經(jīng)程序。送達程序不規(guī)范，可能導致法律文書無法產(chǎn)生法律效力。如果該問題在訴訟程序中被發(fā)現(xiàn)，將直接導致行政行為被撤銷；如果行政決定已被執(zhí)行，行政機關(guān)可能面臨國家賠償責任?！?·16”特大地下錢莊非法買賣外匯系列案件異地當事人和境外當事人較多，加上一些當事人企圖通過不配合送達來逃避法律責任，送達難的問題尤為突出?，F(xiàn)階段，行政送達均參照民事送達相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而面對當事人配合送達的意愿不強，案件實際情況復雜，如何規(guī)范送達程序以確保行政行為的法律效力，尚有許多問題亟待解決。

系列案件的送達問題及應對

“9·16”系列案件涉及送達方面的問題復雜多樣，有的當事人不配合送達，因無法送達延誤案件處理期間；有的當事人故設陷阱，前期不管不問，后期再提出異議，導致對案件前期處理程序的效力產(chǎn)生爭議等。從系列案件辦理實踐看，規(guī)范送達程序的途徑，除提升辦案人員法律素養(yǎng)、嚴格規(guī)范操作程序外，關(guān)鍵在于處理好送達地址的確定、送達方式的選擇、送達證據(jù)的留存、送達陷阱的防范，以及涉外送達的操作等五個方面的問題。

送達地址的確定

案例：李某系本地人，外匯局就其私自買賣外匯行為調(diào)查詢問時記載了其住址，并留存了身份證復印件。辦案人員送達法律文書時發(fā)現(xiàn)，該居所原系李某租住、現(xiàn)已另租他人，無門牌號碼，而李某身份證記載的住址已被拆遷，且李某電話已停機。

《民事訴訟法》規(guī)定，送達地址主要包括受送達人指定的地址、受送達人的住所地或者經(jīng)常居住地。其中，自然人的住所地系戶籍登記地或者有效身份證件記載地。經(jīng)常居住地是連續(xù)居住1年以上、且有長期居住目的的居住地。本案中，李某的居所不能認定為經(jīng)常居住地，居所和戶籍地的現(xiàn)狀導致其均難以確定。

地址是送達程序中的關(guān)鍵要素之一，受送達人的相關(guān)地址決定了直接送達的目的地、郵寄送達的收件地、委托送達受托的單位以及公告送達的報刊范圍。系列案件當事人外地人居多，流動性強，法律關(guān)于經(jīng)常居住地的認定規(guī)定較為原則，節(jié)假日或者因經(jīng)營活動暫時離開是否可以認定為連續(xù)居住不明確，長期居住目的也較難認定。同時，送達實踐中經(jīng)常遇到當事人留存地址或者身份證記載住址不存在、留存地址的建筑被拆遷或者無門牌號等情況，難以證明辦案人員已將法律文書送達到該具體地址。因此，送達地址的確定，存在經(jīng)常居住地認定難和具體地址確定難的問題。具體案件辦理中，外匯局編制了送達地址確認書，由當事人在首次接受調(diào)查時說明并記載文書送達地址，該送達地址適用于行政處罰、行政復議等全過程，外匯局還在當事人簽署確認書前向其明確告知地址變更告知義務，以及地址錯誤的法律后果等，并在后續(xù)聽證、復議等階段主動提醒其再次確認送達地址，有效避免了送達地址的風險。此外，加強與流動人口管理部門、規(guī)劃部門、社區(qū)的聯(lián)系，由其協(xié)助認定經(jīng)常居住地和確定居所錯誤、被拆遷等情況。

送達方式的選擇

案例：王某系外地人，因私自買賣外匯被外匯局處罰。辦案人員多次到王某在當?shù)氐淖∷厮瓦_法律文書，王某均不在，也不接聽辦案人員的電話。經(jīng)了解得知，王某已離開住所地很長時間；辦案人員分別向王某的住所地和戶籍地郵寄法律文書，均因查無此人被退回。

《民事訴訟法》規(guī)定，受送達人下落不明或者其他送達方式無法送達的，可以適用公告送達。本案中，外匯局已無法聯(lián)系到王某，且直接送達和郵寄送達均不成功，如果能據(jù)此認定王某下落不明，那么外匯局可以直接公告送達；反之，則需要先委托送達，該方式也無法送達后，才能公告送達。因此，對王某能否適用公告送達的關(guān)鍵在于“下落不明”如何認定，送達方式的選擇，關(guān)鍵在于是否具備適用該送達方式的條件。

此外，現(xiàn)階段相關(guān)法律明確規(guī)定，行政處罰決定書、催告書、行政復議決定書需要參照民事訴訟法的規(guī)定送達當事人。涉匯案件辦理中接受調(diào)查、處罰告知、聽證事項及意見、復議受理及延期辦理、加處罰款金額等，均需要告知或者通知當事人，但是相關(guān)法律對具體的通知和告知方式以及是否需要適用送達程序等并未做規(guī)定。因此，送達方式的選擇不僅涉及該方式的具體適用條件問題，也涉及相關(guān)法律文書是否需要送達的問題。

關(guān)于送達方式的適用條件問題。除公告送達外，其他送達方式的適用條件相對明確。鑒此，外匯局與法院溝通后明確：當事人離開住所地避而不見、不接聽電話或者更換號碼等存在逃避處罰故意，直接送達和郵寄送達均無法送達的，可以認定為“下落不明”適用公告送達。具體案件處理中，外匯局在條件允許時仍然先委托戶籍地的外匯局送達，如委托送達無法送達，再公告送達，且在公告送達時采取違法行為發(fā)生地和當事人戶籍地同步公告，盡可能地保障當事人的知情權(quán)。

關(guān)于需要送達文書的范圍問題。盡管并無明文法律規(guī)定要求“通知”“告知”事項需要書面送達，考慮到采取電話等方式通知可能導致后期缺乏已通知當事人的證據(jù)，對后續(xù)行政行為的法律效力帶來不確定性，外匯局設計了對應文書記載上述通知或告知內(nèi)容，在通知和告知形式上一律以書面形式為主，手段上適當靈活、區(qū)別對待，對聽證通知書、聽證告知書等事務性事項，采取電話、短信加郵寄結(jié)合的方式送達；對處罰告知、聽證意見、加處罰款告知等結(jié)論性事項，則嚴格執(zhí)行送達程序。此外，對法律未明確規(guī)定可以參照民事送達程序的文書，慎用公告送達方式，以避免加重處罰之嫌。

送達證據(jù)的留存

案例：徐某因私自買賣外匯被外匯局處罰。外匯局依法向徐某郵寄送達行政處罰決定書。郵政特快專遞查詢系統(tǒng)顯示，該文書系徐某本人簽收。強制執(zhí)行階段，徐某提出其未收到行政處罰決定書。由于郵局不保存簽收單原件，該簽收單已被銷毀，故無法向法院提供。法院認為送達證據(jù)不足，要求外匯局重新送達。

《民事訴訟法》相關(guān)司法解釋規(guī)定，受送達人在郵件回執(zhí)上簽名、受送達人指定的代收人簽收等均視為送達?？爝f員實際投遞中往往僅電話聯(lián)系收件人，并不核對簽收人的身份證件，因此法院不認可郵政快遞系統(tǒng)的查詢結(jié)果。本案中外匯局也確實未留存簽收單原件，只能重啟送達程序。

行政訴訟中行政機關(guān)負有舉證義務，前一順位送達方式無法送達才能適用后一順位的送達方式，因此需要同時妥善保存已送達的證據(jù)和送達不能的證據(jù)。系列案件辦理中，外匯局系統(tǒng)梳理了各類法定送達方式、適用條件、注意事項、操作要領(lǐng)等，重點明確各送達方式需要保存的相關(guān)證據(jù)，并且針對一些實際困難，積極探索解決措施。

關(guān)于已送達的證據(jù)，直接送達的重點在留置送達。由于基層組織礙于情面等因素，見證人難尋，外匯局嘗試公證見證的方式，邀請公證人員參與送達，出具送達過程的公證文書，保證了第三方見證的法律效力。適用郵寄送達時選擇郵政快遞，在郵寄單上詳細寫明法律文書名稱、文號、份數(shù)等要素，并專門與郵政快遞聯(lián)系要求將簽收單原件或簽章確認的復印件交外匯局，郵寄單和簽收單一并保存。采取委托送達的，請受托單位按照直接送達的要求收集相關(guān)材料并寄回；采取公告送達的，保存刊登公告文書的報紙。

關(guān)于無法送達的證據(jù)，重點是直接送達不能的證據(jù)，外匯局要求當?shù)匾幻h支局人員見證，并拍攝送達人員和見證人手持法律文書在被送達人住所地的照片留存；郵寄送達不能的，妥善保存郵寄單和退回單證；委托送達不能的，請受托單位按照直接送達不能的證據(jù)要求，保存并移交相關(guān)材料。

送達的簽收與認定

案例：劉某私自買賣外匯被外匯局處罰。辦案人員事先聯(lián)系劉某，約定送達處罰告知書的時間；辦案人員到其住所地后，僅劉某之子在家。其子稱劉某已交代由其代為簽收，辦案人員將法律文書交予他，并留存了其簽字的送達回證和身份證復印件。處罰決定書審核環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)，其子未滿16周歲。

《民事訴訟法》規(guī)定，法律文書應當直接送交受送達人；受送達人不在時，可以交其同住的成年家屬。本案中，劉某之子未滿16周歲，系未成年人，不是適格的代簽收主體，該送達程序無效。即便其子已成年，辦案人員僅留存其子的身份證復印件，不足以認定其子同時符合“同住”的條件。因此，是否“成年”不能僅憑肉眼觀測判斷，“同住”的認定也無明確的法律規(guī)定，容易被當事人利用設置送達陷進。

系列案件辦理中，有的當事人利用辦案人員不認識受送達人、工作不細致、快遞人員不核對身份等漏洞，找他人冒名簽收，或者本人簽名時書寫不規(guī)范、故意寫錯別字等；還有的當事人讓公司收發(fā)崗位以外的其他人簽收法律文書，或者不具有簽收法律文書授權(quán)的受托人、代理人簽收等。妥善防范當事人設置的送達陷進，關(guān)鍵在于規(guī)范操作，核實并留存相關(guān)證據(jù)材料。具體案件處理中，外匯局要求簽收人一律規(guī)范簽名并按手印，受送達對象為法人或者他人代簽收的，一律查看并留存授權(quán)書；屬于同住成年家屬代簽的，核對并視情況留存戶口簿、房產(chǎn)證、結(jié)婚證等復印件。

涉外送達的操作

系列案件的外籍當事人有四十余人，涵蓋了20個國家，同時還有部分國內(nèi)無居所、居住在國外的中國籍當事人。涉外案件的送達，除同樣會遇到前述四個方面的問題外，由于當事人的特殊性及民事訴訟法關(guān)于涉外送達的專門規(guī)定，在下面幾個方面遇到的問題較為特別，具體操作時應當引起重視。

關(guān)于姓名與護照的變更問題，其本質(zhì)是受送達人身份核實問題。系列案件辦理中發(fā)現(xiàn)，外籍當事人經(jīng)常更換護照，部分當事人新舊護照的號碼和姓名也不相同；此外，外籍當事人姓名排序與漢族不同，且姓名字母多，有的當事人簽收法律文書時習慣使用簡化姓名，個別當事人甚至故意漏寫字母或者顛倒字母；同時，送達人員往往很難僅憑護照上的照片來判斷簽收人是否為受送達人本人，實踐中個別當事人讓相貌相似度較高的人冒名代簽。為此，外匯局原則上指派涉外案件的調(diào)查人員負責本人辦理案件的送達，發(fā)揮其前期與當事人有過接觸的優(yōu)勢，以防止冒名代簽；具體送達時，要求當事人嚴格按照護照上的姓名簽署全名并按手印，對護照號碼或者姓名發(fā)生變化的，按照前期調(diào)取的當事人開立賬戶留存護照上的姓名簽署，以保證與賬戶實名制的要求一致。

關(guān)于送達地址的確定問題，其直接影響涉外案件的送達難度。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，當事人在境內(nèi)有住所的，直接適用該法規(guī)定的一般送達方式送達；當事人在境內(nèi)沒有住所的，應當執(zhí)行涉外民事送達制度。該制度要求窮盡含外交途徑送達等送達方式后，才能公告送達，難度大、可行性不高。系列案件辦理中，涉外案件當事人多在當?shù)刈庾』蛘呔幼≡谫e館、酒店，居所變動頻繁。外籍當事人簽收送達地址確認書既存在語言障礙，也存在留存地址系酒店的法律效力不明確的問題。為此，外匯局主要采取了聯(lián)系當事人約定送達地址、主動上門送達，調(diào)查詢問或者舉辦聽證時引導當事人授權(quán)其本人聘請的翻譯或者委托的代理人代為簽收法律文書等措施；對一些暫時不在境內(nèi)的當事人，加強與出入境機關(guān)的合作，掌握其行蹤，一旦入境及時聯(lián)系送達事宜，盡量避免需要適用外交途徑、公告送達等難度大的送達方式。

辦案啟示

規(guī)范涉匯案件的送達操作，既是程序正當?shù)姆ǘㄒ螅彩切姓袨榘l(fā)生法律效力的必要條件。由于法律規(guī)范較為繁雜、掌握難度較大，部分條款規(guī)定較為原則、具體情況復雜，法院審查送達的標準內(nèi)外有別，以及辦案人員經(jīng)驗不足等因素，送達問題的解決，需要兼顧當事人合法權(quán)益的保障和行政機關(guān)的執(zhí)法效率，從制度、機制和人員素質(zhì)三個層面推進。

一是完善行政送達的相關(guān)規(guī)定。缺乏專門的送達制度是行政送達不規(guī)范的重要原因。由于民事送達制度主要規(guī)范法院送達司法文書，針對不同司法文書明確的送達要求也不盡相同，因此行政送達參照執(zhí)行操作性不強。行政執(zhí)法中使用的法律文書種類多，不同法律文書對當事人的權(quán)利義務影響也不盡相同，需要兼顧公平和效率，建立統(tǒng)一的行政送達制度，明確不同法律文書的具體送達規(guī)范，從制度上防范行政送達的法律風險。

二是爭取行政送達的司法支持。鑒于目前建立專門的行政送達制度難度較大，且行政送達的合法性最終也需要司法審查確認，因而現(xiàn)階段加強與法院的溝通，用活參照民事送達這一原則性規(guī)定，充分吸收借鑒民事送達的豐富經(jīng)驗，爭取在涉匯案件送達中多借鑒適用法院一些便捷的送達方式和手段來提高行政送達的效率，對規(guī)范涉匯案件的送達具有一定的現(xiàn)實意義。

三是加強對辦案人員的培訓指導。基層辦案人員法律素養(yǎng)總體水平不高，不能完全滿足應對送達實踐中復雜問題的需要，需要加強法律學習培訓，提升法律素養(yǎng)。外匯局也需要系統(tǒng)地梳理涉匯案件辦理各環(huán)節(jié)的法律文書，明確各類文書的送達要求，細化各類送達方式具體的操作要點，突出對重點環(huán)節(jié)的風險控制，加強對辦案人員的輔導，促進其切實掌握送達要求，規(guī)范送達操作。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長

作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局