新預(yù)算法下地方政府融資監(jiān)管

錢清華

新預(yù)算法下地方政府融資監(jiān)管

錢清華

在2016年財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示我國(guó)地方政府融資金額逐年的飛速增長(zhǎng)，出現(xiàn)部分地方政府償還債務(wù)的壓力較大，存在很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。文章從地方政府融資現(xiàn)狀入手，通過中華人民共和國(guó)審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的調(diào)查表明，地方債務(wù)存在負(fù)債過重可能導(dǎo)致的無(wú)法還債的情況，根據(jù)地方政府融資的特點(diǎn)指出新預(yù)算法出臺(tái)后地方政府融資監(jiān)管仍不完善的原因，以及在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的同時(shí)學(xué)習(xí)其他國(guó)家有關(guān)地方政府融資監(jiān)管的改善措施。

新預(yù)算法；地方政府；融資行為；監(jiān)管

一、我國(guó)地方政府融資現(xiàn)狀分析

地方政府融資問題在《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》的發(fā)布后，無(wú)論是在學(xué)界還是社會(huì)都進(jìn)行了激烈的討論。2015年1月1日的新《預(yù)算法》在實(shí)施過程中確實(shí)解決了許多舊《預(yù)算法》存在的問題，但仍有一些問題沒有解決。中國(guó)目前是以GDP為基準(zhǔn)進(jìn)行考量，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，會(huì)通過債務(wù)融資的方式處理資金匱乏的問題。

（一）我國(guó)地方政府融資現(xiàn)狀

財(cái)政部在2016年11月份披露的財(cái)政收入與支出數(shù)據(jù)表明全國(guó)在2016年的前三個(gè)季度在公共管理方面支出了近15萬(wàn)億，在此中僅僅負(fù)擔(dān)債務(wù)利息就達(dá)到近百分之三。但在2010年時(shí)，還不到百分之二。在社會(huì)整體利率下滑的情況下，利息仍持上升趨勢(shì)的原因就是因?yàn)檎畟鶆?wù)的膨脹。

在新《預(yù)算法》公布至今地方政府融資金額依舊呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)，并且在新的監(jiān)管條件下，政府購(gòu)買服務(wù)、PPP成了新的渠道。表面來(lái)看，這兩者并不屬于地方債務(wù)，但實(shí)質(zhì)上地方政府通過這兩者還是實(shí)現(xiàn)了融資功能。所以現(xiàn)在雖然在融資平臺(tái)上顯示的地方政府融資的數(shù)據(jù)有所下降，但總體上全國(guó)地方政府的負(fù)債金額仍然居高不下。近年來(lái)地方政府融資方式的多樣化導(dǎo)致地方政府融資監(jiān)管難度上升。

（二）我國(guó)地方政府融資的特點(diǎn)

我國(guó)地方政府融資一直以來(lái)存在以下幾個(gè)特點(diǎn)，這也是在新《預(yù)算法》實(shí)施后依然無(wú)法阻止地方政府融資規(guī)模擴(kuò)大的原因。

首先是投資回報(bào)率低、資金使用效率低。審計(jì)部門指出全國(guó)融資平臺(tái)大約吸納了近百分之四十的新增加的貸款，但融資平臺(tái)吸納的資金卻不能在短期內(nèi)收回成本，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)的資金流向往往趨于一些非經(jīng)營(yíng)類的，盈利性較弱的機(jī)構(gòu)。

其次是地方政府預(yù)算金額管控過于寬松。雖然規(guī)定要以量入為出為原則實(shí)現(xiàn)收支平衡，但是實(shí)際支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，而且地方政府一般進(jìn)行的公共設(shè)施投資，回報(bào)年限拖得太長(zhǎng)，通常都要十幾年，而在十幾年后我國(guó)的通貨膨脹更可能導(dǎo)致取得的收益大大的縮水。這樣來(lái)看支出和收入間的差距就更大了。

最后是追責(zé)機(jī)制的不完善。近日，國(guó)務(wù)院頒布的預(yù)案反映了追責(zé)機(jī)制過于溫柔，在發(fā)生達(dá)到一定嚴(yán)重程度時(shí)才適時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制，而在這項(xiàng)預(yù)案出來(lái)之前，追責(zé)機(jī)制啟動(dòng)就更為困難了。

二、新舊預(yù)算法下地方政府融資監(jiān)管

繼1995年《預(yù)算法》的出臺(tái)，2015年《預(yù)算法》就政府的預(yù)算以及債務(wù)管理機(jī)制等方面修改了八十二條。

（一）舊預(yù)算法對(duì)地方政府融資監(jiān)管的缺陷

由于地方政府要發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，預(yù)算金額卻不足以支撐，但若是用向融資平臺(tái)借貸的方式，卻容易對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的安全問題埋下隱患。1995年的預(yù)算法在面臨當(dāng)代的政府融資問題時(shí)已無(wú)法全部解決，在新建立的財(cái)政制度下，地方政府擁有了較大的自主控制財(cái)政運(yùn)用的權(quán)力，這就使得原本就岌岌可危的財(cái)政情況更加危險(xiǎn)。但是1995年的預(yù)算法緊緊控制的情況是國(guó)家來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)，面對(duì)地方政府對(duì)于地方財(cái)政進(jìn)行主導(dǎo)的情形并沒有做出過多的規(guī)制，在資金超過預(yù)算范圍內(nèi)時(shí)，地方政府職能向融資平臺(tái)借貸。這樣不僅危害了地方政府的財(cái)政，還降低了國(guó)家財(cái)政支出明息的公開度。

預(yù)算法律制度存在明顯的缺陷還表現(xiàn)在我國(guó)地方政府的預(yù)算一直采用量入為出的政策，地方政府不列赤字，地方政府必須合理地安排財(cái)政收入，但由于地方政府在中央安排了重大工程建設(shè)后，為了配合中央的建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施，地方政府必須也要對(duì)當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)投入大量的資金。這種情況的出現(xiàn)在并沒有給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)多大益處的情況下，還對(duì)地方政府的財(cái)政造成了負(fù)擔(dān)。

（二）新預(yù)算法對(duì)地方政府融資監(jiān)管的完善

國(guó)家通過對(duì)預(yù)算法審稿的多次恢復(fù)、許可，展現(xiàn)了對(duì)于地方政府財(cái)政狀況的重視，在經(jīng)過再三考慮后，國(guó)家對(duì)于地方政府借貸資金的渠道進(jìn)行了拓寬，但也在這基礎(chǔ)之上設(shè)立了許多約束性的規(guī)定，可見國(guó)家對(duì)此的慎重對(duì)待的態(tài)度，在1995年《預(yù)算法》之上作出了許多變更，相比較于舊預(yù)算法的制度規(guī)定，新預(yù)算法有以下兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)。

一個(gè)是有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新預(yù)算法重要的一個(gè)變化就是將地方政府的債務(wù)管理進(jìn)行理順并且規(guī)范。新預(yù)算法對(duì)一定級(jí)別以上的政府在有關(guān)公共設(shè)施建設(shè)賦予了舉債權(quán)，對(duì)于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面也是如此，在這種制度的規(guī)制下，在經(jīng)過上級(jí)政府的許可后，市級(jí)以及縣級(jí)政府可以通過發(fā)行債券來(lái)籌集資金。財(cái)政部門以替地方政府減負(fù)為目的，將各方的利益平衡，制定了債務(wù)置換的計(jì)劃。賦予了地方政府在一定數(shù)額下的舉債權(quán)利，即在一定數(shù)額下不必通過融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，為了迎合城市的制度等方面的建設(shè)，市級(jí)以下的政府為了籌集資金，向融資平臺(tái)借貸是一個(gè)很好的選擇。為了制止地方政府的債務(wù)來(lái)源不清，借貸方式不符合規(guī)定的現(xiàn)象出現(xiàn)，為了使得政府債務(wù)透明度的提高，拓寬政府舉債的方式是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

另一個(gè)是使得地方政府融資的渠道、方式不再狹隘。財(cái)政收入的變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，我國(guó)財(cái)政收入會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增速減緩而減少，但各項(xiàng)財(cái)政支出卻并沒有收斂。修改后的《預(yù)算法》特別在預(yù)算管理的內(nèi)容中添加了地方政府債務(wù)，將地方政府債務(wù)納入到了法制管理的軌道中。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的通知，鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體通過各種有利于降低融資成本的方式進(jìn)行融資，這就使得政府籌集資金的渠道變多。

三、新預(yù)算法下地方政府融資仍存在的問題

國(guó)家對(duì)新頒布的《預(yù)算法》在對(duì)地方政府籌集資金等各方面都進(jìn)行了新規(guī)范，但不足仍然存在。

一個(gè)是無(wú)法消除地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這個(gè)方面，原因是多方面的。既存在外部問題也存在內(nèi)部問題。新法對(duì)地方政府舉債權(quán)的放開只能解決地方政府融資渠道不通順這一外部問題，對(duì)于中央和地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、政府職能未徹底轉(zhuǎn)變等問題，就顯得無(wú)能為力。

其次是新法沒有具體的制度規(guī)范，大部分是指導(dǎo)性的宏觀控制。《預(yù)算法》是需要其他細(xì)化性的法律來(lái)進(jìn)行配合實(shí)施的，僅僅從宏觀的角度進(jìn)行大綱式的規(guī)定，并不能實(shí)際解決問題。為了使得地方政府財(cái)政治理體系有完整性，必須從各個(gè)法律對(duì)于這一問題進(jìn)行組合式的綜合治理。

四、完善地方政府融資行為監(jiān)管措施

（一）對(duì)地方政府融資金額進(jìn)行管控

應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政支出的明細(xì)賬戶，明確每一筆資金的確切去向，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金項(xiàng)目的公開透明，至少在部門內(nèi)或者部門成員之間實(shí)現(xiàn)透明化?？s減一些不必要的財(cái)政支出，比如出差的旅館住宿費(fèi)用定位在一定價(jià)位內(nèi)，避免不必要的浪費(fèi)，旅館環(huán)境舒適干凈即可。俄羅斯規(guī)定除經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的情況限額可以適當(dāng)調(diào)整外，地方政府借款不能超過預(yù)算支出，也不能超過同年度的凈收入。巴西政府明確規(guī)定，當(dāng)?shù)胤秸馁Y金狀況尚可，銀行的凈資產(chǎn)甚至都沒有政府債務(wù)余額多時(shí)，是禁止地方政府獲得貸款的。

國(guó)務(wù)院發(fā)布通知也指出，國(guó)家中央對(duì)于地方政府資金借貸出現(xiàn)的問題，實(shí)行不救助原則。這表明地方政府須對(duì)自己的行政行為負(fù)責(zé)，不再無(wú)條件的收拾殘局。

（二）建立償債準(zhǔn)備金制度

償債準(zhǔn)備金制度可以在地方政府在財(cái)務(wù)出現(xiàn)周轉(zhuǎn)不靈時(shí)，解決債務(wù)不能及時(shí)償還的尷尬局面。從償債準(zhǔn)備金中提取資金進(jìn)行周轉(zhuǎn)，不僅及時(shí)解決了債務(wù)問題，也緩解了資金周轉(zhuǎn)不靈對(duì)地方財(cái)政的沖擊。保加利亞政府就嚴(yán)格限制了政府債務(wù)的擔(dān)保，并且要求地方政府及時(shí)對(duì)債務(wù)進(jìn)行報(bào)備，并通過建立償債準(zhǔn)備金的方式對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層層把關(guān)。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)防治制度

風(fēng)險(xiǎn)防治制度對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)進(jìn)行預(yù)警和管控，各個(gè)國(guó)家也是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估制度來(lái)管控風(fēng)險(xiǎn)的，例如美國(guó)俄亥俄州模式和哥倫比亞“紅綠燈”模式。美國(guó)俄亥俄州模式是設(shè)立財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)，將地方政府債務(wù)以其自身的財(cái)務(wù)狀況為基準(zhǔn)，來(lái)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)高低進(jìn)行研究，將風(fēng)險(xiǎn)高的政府進(jìn)行針對(duì)性的管控。哥倫比亞也是用類似的方式將地方政府劃分為不同的層級(jí)進(jìn)行不同程度的管控。

[1]劉劍文.地方政府發(fā)債權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能性[J].法學(xué),2012，(10).

[2]劉劍文.地方財(cái)源制度建設(shè)的財(cái)稅法審思[J].法學(xué)評(píng)論(雙月刊), 2014，(02).

[3]岳彩申,王旭坤.規(guī)制地方政府發(fā)債權(quán)的幾點(diǎn)立法建議[J].法學(xué), 2011，(11).

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[6]冉富強(qiáng).我國(guó)地方政府性債務(wù)困境解決的法治機(jī)制[J].當(dāng)代法學(xué),2014,(03).

[7]《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,國(guó)發(fā)[2014]43號(hào).

[8]《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》,國(guó)發(fā)[2014]45號(hào).

錢清華，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究生。

D922.29

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1008-4428（2017）07-132-02