論我國民辦教育發(fā)展的法律困境及改善

何丹+趙思嘉

摘 要 《民辦教育促進法》及相關(guān)配套文件的實施將給民辦教育行業(yè)帶來新的生機與活力，對突破民辦教育發(fā)展的瓶頸起到重要的推動作用。在看到利好的同時，我們應(yīng)該進一步厘清一些問題——具體制度保障該如何配套實施？該如何調(diào)動社會辦學(xué)的積極性？筆者在認真閱讀新修改的《民辦教育促進法》及相關(guān)文獻后對此進行了思考，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞 民辦教育 法律困境 改善建議

作者簡介：何丹，武漢工程大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：民商法、教育法；趙思嘉，武漢工程大學(xué)2015級馬克思主義法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.211

我國民辦教育起步較早，可追溯到我國剛恢復(fù)高考時期。1978年國家出臺《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，民辦教育由此復(fù)蘇。之后1992年教育部出臺的《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》特別鼓勵、支持社會力量興辦以職業(yè)技術(shù)教育、基礎(chǔ)教育、繼續(xù)教育、社會文化生活教育和助學(xué)性質(zhì)的高等教育為主的各類學(xué)校。在1997年，政府頒布了《社會力量辦學(xué)條例》鼓勵社會力量辦學(xué)，促進民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。進入新世紀，為了進一步加快民辦教育發(fā)展，2002年底國家頒布《民辦教育促進法》，并于2004年頒布《民辦教育促進法實施條例》。經(jīng)過多年的實施，《民辦教育促進法》逐步暴露出嚴重滯后實踐發(fā)展的問題，之后于2013年、2016年對其進行了兩次修改，特別是2016年11月對其進行了較全面的修改。我們通過對最新修改《民辦教育促進法》的認真學(xué)習(xí)，對某些規(guī)定仍感到困惑，認為還有一些需要完善的方面，提出自己的一些見解。

一、我國民辦教育發(fā)展概況

從學(xué)前民辦教育看，2016年民辦幼兒園數(shù)量、入園人數(shù)、在園人數(shù)呈現(xiàn)增加的趨勢，且不管從園數(shù)、人數(shù)上看，民辦幼兒園都是第一位。隨著全面放開二孩政策的放開和分類管理的實施，可以預(yù)見的是新生兒將增多，由此入園的適齡兒童也將增多。因此普惠性民辦幼兒園仍有不小的發(fā)展空間，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮收費較低的優(yōu)勢，同時政府應(yīng)進一步給予支持；面向高端需求、收費較高的品牌幼兒園應(yīng)保持自己的特色，抓住機遇，贏得發(fā)展。

從義務(wù)民辦教育看，民辦小學(xué)、初中的數(shù)量和入學(xué)、在學(xué)人數(shù)都有所增加。隨著國家統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費基準定額，民辦中小學(xué)可以按照不低于基準定額的標準獲得補助公用經(jīng)費。在逐步提高民辦學(xué)校地位的同時，部分具有辦學(xué)特色、提供多樣化教育服務(wù)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，將受到學(xué)生家長的推崇。

從高中民辦教育看，民辦教育市場占有量并不高，究其原因是民辦高中的認可度不夠高。因此，未來民辦高中的出路應(yīng)該是發(fā)展特色化，建立知名品牌集團，與國際接軌。

從民辦職業(yè)教育看，民辦職業(yè)學(xué)校凸顯頹勢，究其原因是生源短缺、社會認可度不高、教學(xué)質(zhì)量低下。未來民辦職業(yè)學(xué)校應(yīng)提高自己的辦學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)專業(yè)化人才。

從民辦高等教育看，全國高等教育適齡人口減少，而高考錄取率卻穩(wěn)步上升，導(dǎo)致民辦高校同樣面臨生源危機。生源危機的根源在于教學(xué)質(zhì)量不高，因此，解決辦學(xué)經(jīng)費短缺問題來提高教學(xué)質(zhì)量是問題的關(guān)鍵。

二、 困境：具體制度保障不夠完善

目前指導(dǎo)我國民辦教育發(fā)展法律政策文件主要有：2016年11月全國人大常委會通過修改了的《民辦教育促進法》；《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見 （試行） 》（中辦發(fā)[2016]78號）；《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2016]81號）；《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實施細則〉的通知》（教發(fā)[2016]19號）；《關(guān)于〈營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則〉的通知》（教發(fā)[2016]20號） 。由此，這一部《修正案》和四個配套文件構(gòu)成了新時期我國民辦教育的基本政策體系， 成為了新時期教育制度改革的有力法律武器。特別是《民辦教育促進法》的修改對推進了教育供給側(cè)改革至關(guān)重要。

但是《民辦教育促進法》在具體制度設(shè)計上仍存在一些困境。其規(guī)定較為寬泛，未來還有很多值得制度創(chuàng)新的地方，值得我們予以重視。

（一）非營利性規(guī)定

新修改的《民辦教育促進法》對民辦學(xué)校進行營利性和非營利性分類管理，義務(wù)教育階段禁止設(shè)立營利性學(xué)校，兩種性質(zhì)的民辦學(xué)校享受不同的財政、稅收和土地等配套政策優(yōu)惠。 同時規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校，但是不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。

到目前為止，國家出臺的相關(guān)法律、法規(guī)里只有對營利性學(xué)校的監(jiān)管辦法，即《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》。但同樣重要的是，對非營利學(xué)校的監(jiān)督管理仍舊十分緊迫。 在實踐中，存在舉辦者通過控制學(xué)校，進行關(guān)聯(lián)交易就可以獲得經(jīng)濟回報，如收取高額的管理費、學(xué)校舉辦后勤公司營利。我國的《公司法》允許在信息披露、利益相關(guān)者回避等前提下公司實行關(guān)聯(lián)交易，非營利性學(xué)?？梢栽诜稍试S范圍內(nèi)獲取經(jīng)濟利益。此外，非營利性民辦高校還可以通過協(xié)議控制獲得經(jīng)濟回報，即境外上市實體通過協(xié)議的方式控制境內(nèi)運營實體， 以后勤管理、土地校舍租用等各種途徑將辦學(xué)利潤轉(zhuǎn)移到境外辦學(xué)者控制的實體，達到獲取利益的目的。因此，民辦學(xué)校是否會選擇成為營利性學(xué)校也難以預(yù)料，營利性與非營利性在這樣的情況下沒有本質(zhì)的區(qū)別。如果一旦沒有學(xué)校愿意成為營利性學(xué)校，那么分類管理形同虛設(shè)。 由于對“非營利性”進行限制的具體制度的缺失， 國家財政在向非營利學(xué)校提供更多的財政補貼、基金獎勵、稅收減免、土地減免等各種優(yōu)惠政策時，可能會因此造成國有資產(chǎn)流失。而且，在這種情況下，一方面非營利性學(xué)校獲取了經(jīng)濟收益，另一方面又享受了非營利性辦學(xué)的各種政策優(yōu)惠。 這對于其他領(lǐng)域而言是不公平的。endprint

（二）一貫學(xué)制學(xué)校變更問題

新法規(guī)定：義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只能選擇成為非營利性民辦學(xué)校， 民辦幼兒園、高中和高校則可以選擇成為非營利性民辦學(xué)?；驙I利性民辦學(xué)校。

現(xiàn)實中，很多已經(jīng)具備相當規(guī)模，擁有強大辦學(xué)實力的民辦學(xué)校通常實行從幼兒園到高中的一貫學(xué)制。事實上，一貫學(xué)制也有諸多優(yōu)點，它能彌補分散辦學(xué)的不足，可以集中辦學(xué)優(yōu)勢，合理利用教育資源，減少重復(fù)投資。

但是，一貫制民辦學(xué)校在新法出臺后申請變更為營利性的民辦學(xué)校就存在一定的困境，因為一貫制學(xué)校涉及非義務(wù)教育階段和義務(wù)教育階段。對于這種一貫學(xué)制的民辦學(xué)校如何申請變更并沒有相關(guān)規(guī)定，這不利于快速推進新法的落地實施，也不利于對這些學(xué)校的管理和監(jiān)督。

（三）法人登記問題

法律修改沒有涉及到民辦學(xué)校的法人登記問題。從《民辦教育促進法》出臺至今，還沒有對民辦學(xué)校的法人屬性進行過明確的統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》，民辦學(xué)?？梢远ㄎ粸槊褶k非企業(yè)。在《民辦學(xué)校分類登記實施細則》中對于民辦學(xué)校分類進行何種登記也有所涉及，規(guī)定了正式批準設(shè)立的非營利性民辦學(xué)校，符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等民辦非企業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位。而《民法總則》規(guī)定法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等，非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。照上位法高于下位法的法理，民辦學(xué)校只能在營利法人中的企業(yè)法人和非營利法人中的事業(yè)單位法人、社會團體法人三類之中找到自己的定位。

三、建議

（一）重點監(jiān)管，定級評估

加強監(jiān)管，對非營利性民辦學(xué)校辦學(xué)中存在的以關(guān)聯(lián)交易方式獲取經(jīng)濟利益的行為進行合理規(guī)制。規(guī)范民辦學(xué)校的會計管理制度，特別是對非營利性民辦學(xué)校的財務(wù)進行重點監(jiān)管。出臺相關(guān)標準，建立評級名單，對非營利性民辦學(xué)校進行合理定級，評估結(jié)果可以成為非營利性民辦學(xué)校申請政策優(yōu)惠的輔助指標和依據(jù)，對不達標的學(xué)校應(yīng)及時督促、進行整改。這個名單應(yīng)該使動態(tài)的、公開的。

（二）分別申請，進行剝離

對于實行一貫學(xué)制的民辦學(xué)校，應(yīng)該分別申請，進行剝離：非義務(wù)教育階段可以申請營利性法人，而義務(wù)教育階段申請非營利性法人。既相互依存，又相互獨立，雖然看起來仍是一個學(xué)校，但實際上法律關(guān)系是相互獨立的。在具體實行中，應(yīng)按兩個法人來操作，如果存在校舍、場地上的交叉使用，應(yīng)明確物權(quán)人，對使用者進行收費。這樣既做到了分離，同時也享受到了一貫制辦學(xué)所帶來的資源共享的便利。

（三）分類法人登記

對民辦學(xué)校按照營利性和非營利性進行分類法人登記。營利性民辦學(xué)校按照企業(yè)法人向工商部門申請登記；非營利性民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人向民政部門申請登記。按法人屬性不同執(zhí)行不同的會計制度，企業(yè)法人執(zhí)行《企業(yè)單位會計制度》。

四、結(jié)語

《民辦教育促進法》的修改是民辦教育改革的新探索，地方政府應(yīng)在新制度的框架內(nèi)按實事求是、穩(wěn)妥推進的方針盡快創(chuàng)新落實相關(guān)配套政策機制， 共同助力民辦教育的騰飛。只有這樣才能有效增加教育服務(wù)的供給，滿足不斷增長的教育需求，培育大量高素質(zhì)人才，為國家的發(fā)展提供源源不斷的力量。

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