特大型城市水源地保護區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展
——以上海黃浦江上游水源地為例

王 威

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，上海 200040）

特大型城市水源地保護區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展
——以上海黃浦江上游水源地為例

王 威

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，上海 200040）

通過模擬城建比、人均排污量及地表徑流等不同的邊界條件，對黃浦江上游水源地城市建設(shè)用地及人口規(guī)模進行預(yù)測，分析研究黃浦江上游一級、二級及準水源地及周邊城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，建議調(diào)整黃浦江上游水源地保護區(qū)用地結(jié)構(gòu)，建立黃浦江上游水源地保護區(qū)產(chǎn)業(yè)準入制度，建立水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)管理平臺。

水源地保護區(qū)；城鎮(zhèn)發(fā)展；上海；黃浦江

水源地的安全直接影響城市安全運行，[1]特大型城市人口規(guī)模不斷增大，對城市供水的需求量急劇攀升。但特大型城市土地資源緊張，水源地保護與城鎮(zhèn)發(fā)展之間矛盾十分突出。北京密云水庫、懷柔水庫通過不斷總結(jié)，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、科學防治；多部門協(xié)調(diào)，調(diào)動社會各界參與飲用水源保護的積極性；搞好示范，以點帶面；依法保護飲用水源”等多項措施，有效地將密云、懷柔水庫的水質(zhì)一直保持在二級飲用水以上標準，確保了城市建設(shè)和發(fā)展對水資源的需求，但卻是以密云、懷柔水庫上游承德、張家口地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展受限為代價而取得的。[2]上海黃浦江上游水源地多年來水質(zhì)超標的主要原因是上游來水超標嚴重，近年來市級層面不斷編制江浙滬兩省一市相關(guān)區(qū)域規(guī)劃，以謀求區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展及水資源有效控制。而對于上海區(qū)縣層面，黃浦江上游水源地涉及到徐匯、浦東、閔行、松江、青浦、奉賢、金山等7個行政區(qū)，12個街道，28個村鎮(zhèn)，處于水源地最上游的青浦、松江等地長期以來承擔了較多水源地保護工作，但同時，與下游閔行等相比，經(jīng)濟發(fā)展速度也相對緩慢，水源地保護補償基金的補貼法支撐保護區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)正常發(fā)展。水源地城鎮(zhèn)居民的生活水平與城市居民生活水平差距逐年增大，二者之間的矛盾逐年突出。

一、建立水源地保護區(qū)

建立飲用水水源保護區(qū)是保護飲用水水源的關(guān)鍵措施，也是實現(xiàn)水源地保護與城鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要手段之一。上海先后根據(jù)相關(guān)水源地水質(zhì)要求對黃浦江、青草沙、陳行及東風西沙等4大市級水源地進行了水源地保護區(qū)的劃示，總面積約為136 700.6公頃，其中城市建設(shè)用地約30 656.7公頃，約占上海市飲用水水源地保護區(qū)總面積的30%。而黃浦江上游水源保護區(qū)是當時唯一的開放型水源地，因水質(zhì)凈化要求需在劃分一級、二級保護區(qū)的同時，劃分準水源保護區(qū)，實施三級管理。總面積約為116 793.95公頃，其中城鎮(zhèn)建設(shè)面積約占33.1%，詳見表1。

表1 上海市水源地保護區(qū)現(xiàn)狀用地 /公頃

對于黃浦江水源保護區(qū)來說，用地種類相對繁多，同時城市建設(shè)用地分布不均，并且二級水源保護區(qū)中存在部分工業(yè)，準水源保護區(qū)中情況更為復(fù)雜，東部地區(qū)基本被城市建設(shè)用地及工業(yè)用地所占據(jù)，并已初具規(guī)模，在各自區(qū)縣范圍內(nèi)占據(jù)重要城鎮(zhèn)功能。

圖1 黃浦江上游水源保護區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)狀用地

二、梳理現(xiàn)狀城鎮(zhèn)發(fā)展需求[3]

城鎮(zhèn)用地是城鎮(zhèn)功能的具體體現(xiàn)。根據(jù)國家水源地相關(guān)管理條例要求，為保證城市供水水質(zhì)，一級水源地實施封閉式管理，除與保護和控制水質(zhì)相關(guān)的用地，其他均需進行功能置換，特別是工業(yè)及相關(guān)對水質(zhì)有影響的部分城鎮(zhèn)功能。從城鎮(zhèn)發(fā)展的角度來看，水源地保護區(qū)內(nèi)的多數(shù)城鎮(zhèn)屬上海郊區(qū)，均不負擔區(qū)域城市發(fā)展核心功能，發(fā)展目標基本明確且處于初步或正在建設(shè)階段，未來功能置換尚有空間。

（一）黃浦江上游一級水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

黃浦江上游一級水源保護區(qū)主要以市政公用設(shè)施用地、綠地、工業(yè)用地及倉儲用地為主，其中市政公共設(shè)施用地占23%，綠地占22%，工業(yè)用地及倉儲用地各占 14%，詳見圖 2。市政公用設(shè)施用地主要集中在松江區(qū)，面積達11.54公頃；綠地主要集中在閔行區(qū)及青浦區(qū)，面積分別為5.92公頃及5.78公頃；工業(yè)用地主要集中在青浦區(qū)及松江區(qū)，面積分別為3.55公頃及3.95公頃；倉儲用地主要集中在松江區(qū)，面積為7.41公頃。

圖2 黃浦江一級水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀用地

（二）黃浦江上游二級水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

黃浦江上游二級水源地保護區(qū)主要以村鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、公用設(shè)施用地為主，其中村鎮(zhèn)建設(shè)用地占31%，工業(yè)用地占23%，公共設(shè)施用地占15%，詳見圖3。

圖3 黃浦江上游二級水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀用地

村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為1 461.52公頃，主要集中在松江區(qū)及青浦區(qū)，分別占黃浦江上游二級水源地保護區(qū)中村鎮(zhèn)建設(shè)用地的 48%及39%；就工業(yè)用地而言，用地面積為 11 06.81公頃，主要集中在閔行區(qū)及松江區(qū)，分別占黃浦江上游二級水源地保護區(qū)中工業(yè)用地的 39%及 34%；就公共設(shè)施用地而言，用地面積為722.19公頃，主要集中在青浦區(qū)及松江區(qū)，分別占黃浦江上游二級水源地保護區(qū)中公共設(shè)施用地的75%及15%。

（三）黃浦江上游準水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

黃浦江上游準水源地保護區(qū)主要以工業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、居住用地為主，其中工業(yè)用地占27%，其次是村鎮(zhèn)建設(shè)用地占21%，居住用地占16%，詳見圖4。

圖4 黃浦江上游準水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀

工業(yè)用地面積為9 290.05公頃，主要集中在閔行區(qū)及松江區(qū)，面積分別為3 391.16公頃和2 356.31公頃，占黃浦江上游準水源地保護區(qū)中工業(yè)用地的48%及39%；村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為7 164.68公頃，主要集中在松江區(qū)、閔行區(qū)及金山區(qū)，面積分別為 1 861.74公頃、1 598.15公頃及1 535.51公頃，分別占黃浦江上游準水源地保護區(qū)中村鎮(zhèn)建設(shè)用地的 26%、22%及21%；居住用地面積為5 302.89公頃，主要集中在閔行區(qū)、徐匯區(qū)及浦東新區(qū)，面積分別為1 912.64公頃、974.84公頃及668.67公頃，分別占黃浦江上游準水源地保護區(qū)中居住用地的36%、18%及13%。

三、水源保護區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展及人口規(guī)模預(yù)估

通過情景分析法[4]歸納設(shè)置不同假設(shè)條件，利用生態(tài)城市人口負荷及城市地表徑流污染負荷[5]分別構(gòu)建模型，通過黃浦江上游水環(huán)境容量測算，對未來黃浦江上游水源地城鎮(zhèn)建設(shè)用地進行預(yù)測。

（一）基本邊界條件

1）水源地保護區(qū)內(nèi)各行政區(qū)發(fā)展應(yīng)以保證水源水質(zhì)為前提開展城鎮(zhèn)建設(shè)；2）不同級別水源地保護區(qū)內(nèi)不同村鎮(zhèn)享有同等發(fā)展權(quán)；3）水源地保護區(qū)建設(shè)用地的排污量全部進入城市管網(wǎng)系統(tǒng)，盡可能減少建設(shè)用地排污的入河量。根據(jù)《上海市飲用水水源保護條例》，在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)，已經(jīng)建成的與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，由市或者區(qū)縣人民政府責令限期拆除或者關(guān)閉，因此，在情景設(shè)置未考慮一級水源地保護區(qū)。

（二）情景邊界條件

情景 1假設(shè)黃浦江水源地現(xiàn)狀用地量即為合理，各行政區(qū)的城建比均為黃浦江上游水源地平均城建比，即各行政區(qū)在水源保護區(qū)內(nèi)按照統(tǒng)一發(fā)展考慮，通過現(xiàn)狀的用地量去控制人口數(shù)量，排污情況按現(xiàn)狀考慮；情景2及情景3中黃浦江上游水源地保護區(qū)建設(shè)用地的排污量全部進入城市管網(wǎng)系統(tǒng)，排污主要來源于地表徑流，同時，城建比不同，地表徑流的污染負荷也不同，利用人均排污量及地表徑流的污染負荷來控制人口數(shù)量，通過人口數(shù)量預(yù)測黃浦江水源地保護區(qū)的城市建設(shè)情況。不同的是，情景2是假設(shè)黃浦江上游水源地保護區(qū)中各區(qū)縣的村鎮(zhèn)與水源保護區(qū)外的村鎮(zhèn)享有同等的發(fā)展權(quán)，但各區(qū)縣在黃浦江水源地中按照現(xiàn)狀各自的發(fā)展考慮，情景3則是假設(shè)黃浦江上游水源地保護區(qū)中各區(qū)縣保留現(xiàn)狀的基本農(nóng)田，其余用地均轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的極限情況。

根據(jù)不同的情景假設(shè)條件，用地量與融合人口均不同，具體見表2。

表2 黃浦江上游水源地不同情景下建設(shè)用地及人口承載

由分析可知，情景1和情景2本質(zhì)上是在尊重現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上針對黃浦江上游水源地保護區(qū)兩種不同發(fā)展模式的用地模擬，情景1是針對不同行政區(qū)按照黃浦江水源地二級水源地保護區(qū)及準水源地保護區(qū)統(tǒng)一的城建比來模擬用地情況；情景2是針對不同行政區(qū)按照現(xiàn)狀各區(qū)縣不同的城建比來模擬用地情況；而情景3則是針對黃浦江上游水源地保護區(qū)完全發(fā)展建設(shè)，最大城建比模擬的用地情況。

從中可以看出，無論是按照黃浦江上游水源保護區(qū)統(tǒng)一的城建比還是按照不同行政區(qū)不同的城建比，黃浦江上游水源地現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)總體均已超出以環(huán)境容量為核算的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，只是不同用地類型上可能還存在一定的余量。而情景3則是對未來黃浦江水源地建設(shè)的一種預(yù)測展望，隨著未來開放式水源地管理難度的增加，同時，黃浦江作為上海市通航河流具有運輸危險品等環(huán)境風險的不可預(yù)測性，當不需要黃浦江水源地作為城市重要飲用水水源地時出現(xiàn)的極限情況。實際上，2016年初，黃浦江上游金澤水庫建設(shè)通水，[6]標志著上海結(jié)束了黃浦江上游作為開放式水源地的時代。

四、水源地保護區(qū)與周邊區(qū)域用地協(xié)調(diào)發(fā)展的建議

（一）調(diào)整黃浦江上游水源地保護區(qū)用地結(jié)構(gòu)

對于黃浦江上游一級水源地保護區(qū)，建議杜絕工業(yè)及居住用地，嚴格控制影響黃浦江上游水質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施用地。

黃浦江上游二級水源地保護區(qū)主要以村鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、公用設(shè)施用地為主，其中，工業(yè)用地占二級水源地保護區(qū)建設(shè)用地23%，閔行區(qū)及松江區(qū)的工業(yè)用地占二級水源地保護區(qū)中工業(yè)用地的73%，建議調(diào)整工業(yè)用地比例，特別是閔行區(qū)及松江區(qū)在二級水源地保護區(qū)中工業(yè)用地的布局，對黃浦江上游水源地保護區(qū)中的二類、三類工業(yè)用地進行置換，基本控制在黃浦江上游水源保護區(qū)涵養(yǎng)林規(guī)劃范圍外。

黃浦江準水源保護區(qū)的工業(yè)用地需減少至15-25%，同時進行產(chǎn)業(yè)種類及規(guī)模的升級改造，杜絕偷排漏排現(xiàn)象，布局上應(yīng)與水源地保護區(qū)外圍城鎮(zhèn)中的工業(yè)布局對應(yīng)；可適當提高居住用地及相對的配套設(shè)施用地，同時需加強對相關(guān)建設(shè)項目建設(shè)過程中的排污處理處置。

另外，應(yīng)加強村鎮(zhèn)居民用地的排污系統(tǒng)建設(shè)，排污統(tǒng)一納管至水源地保護區(qū)外圍，減少村鎮(zhèn)居民生活污水及其他面源污染對黃浦江上游水質(zhì)的影響。

（二）建立黃浦江上游水源地保護區(qū)產(chǎn)業(yè)準入制度

水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)必須與其所處的特殊區(qū)位相適應(yīng)。為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，要根據(jù)城鎮(zhèn)自身特點，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[7]鑒于水源地城鎮(zhèn)在保護城市水源安全方面的特殊地位，在進行水源地城鎮(zhèn)及村莊的規(guī)劃布局及產(chǎn)業(yè)定位時，必須以不影響水源地保護為前提，因此有必要建立水源地城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)準入與激勵制度，通過相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和制度建設(shè)鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)以及房屋等居住空間開發(fā)等產(chǎn)業(yè)等限制不利于水源地保護的其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

對于工業(yè)項目，水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)控制工業(yè)用地的發(fā)展規(guī)模，工業(yè)項目必須納入“上海市 104個工業(yè)地塊”，且具備納管條件的要求，無偷排漏排風險，原則上支持104個工業(yè)地塊內(nèi)符合上海市產(chǎn)業(yè)導向。具有節(jié)能減排效益的技改和產(chǎn)業(yè)升級項目，尤其要限制發(fā)展二、三類工業(yè)項目，鼓勵發(fā)展無污染生態(tài)型工業(yè)。

（三）建立水源地保護區(qū)城鎮(zhèn)管理平臺

在現(xiàn)狀管理的基礎(chǔ)上成立專門的跨區(qū)域管理機構(gòu)，有利于城鎮(zhèn)發(fā)展及水源地保護。如成立城市水源地及水源地城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，直接跨區(qū)進行水源地及水源地城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理。并通過其協(xié)調(diào)水源地保護區(qū)內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃編制及工程建設(shè)等工作，做到安全、統(tǒng)籌，有序、高效。

[1]張彤. 水源地保護事關(guān)城市安全[J]. 北京觀察, 2 014(10):28-30.

[2]北京市水務(wù)局. 改善京冀生態(tài)環(huán)境的“水藍圖”——《河北省密云水庫上游承德、張家口兩市五縣生態(tài)清潔小流域建設(shè)規(guī)劃(2015-2017年)》解讀[J]. 前線, 2017(2) :71-72.

[3]相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于第二次全國土地調(diào)查中的上海土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

[4]楊麗麗. 基于DDEPM模型和虛擬水理論的水資源問題研究——以河北省為例[J]. 齊齊哈爾大學學報: 自然科學版, 2 016,32(5): 83-87.

[5]李田, 林莉峰, 李賀. 上海市城區(qū)徑流污染及控制對策[J].環(huán)境污染與防治, 2006(11): 868-871.

[6]王威, 關(guān)于加強黃浦江上游原水設(shè)施建設(shè) 提高上海城市供水安全的思考[J]. 上海城市規(guī)劃, 2016(增刊): 133-136.

[7]韓倫. 水源保護型城鎮(zhèn)發(fā)展研究[J]. 創(chuàng)新科技導報,2014(18): 247-248.

Study on Coordinated Development of Protected Large Urban Water Source in Protected Areas and Surrounding Towns Upstream Water Source Area Huangpu River Shanghai

WANG Wei
（Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai China, 20040）

According to the current development and construction of the large urban water source in the protected areas,taking the upper reaches of the Huangpu River in Shanghai as an example, this research analyzes the current situation of the first,second and quasi - water sources and the surrounding towns in the upper reaches of the Huangpu River. Based on the different boundary conditions such as the urban construction ratio, per capita emission and surface runoff, this research forecasts the size of urban construction land use and population of the upper reaches of the Huangpu River, and it made the recommendations of the land use structure, industrial access and construction management platform of the upper reaches of the Huangpu River.

water source protected area, urban development, Shanghai Huangpu River upstream

TU 984.11

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.02.015

2096-059X(2017)02-0079-04

2017-02-22

王威（1983-），女，碩士，工程師，主要從事市政規(guī)劃設(shè)計及相關(guān)研究。

（責任編校：賀常穎）