“11·23”甘陜川跨省水污應(yīng)染急事聯(lián)動(dòng)件

李喜童 李 濤

“11·23”甘陜川跨省水污應(yīng)染急事聯(lián)動(dòng)件

李喜童1李 濤2

2015年11月23日，位于甘肅省隴南市西和縣的隴星銻業(yè)尾礦庫(kù)發(fā)生泄漏，造成跨甘肅、陜西、四川三省的突發(fā)環(huán)境事件，對(duì)沿線部分群眾生產(chǎn)生活用水造成了一定影響。事件發(fā)生后，三省相繼啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，組織開展應(yīng)對(duì)工作。通過采取切斷源頭、筑壩攔截、水利調(diào)蓄、技術(shù)降污、河道清污和飲水保障等具體措施，經(jīng)過共同努力，事件得到有效控制。

“11·23”水污染事件 跨省 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

1 事件經(jīng)過

2015年11月23日21時(shí)20分左右，位于太石河鄉(xiāng)境內(nèi)的隴星銻業(yè)發(fā)現(xiàn)崖灣山青尾礦庫(kù)二號(hào)溢流井隔板破損，尾礦庫(kù)排水涵洞發(fā)生尾砂泄漏，導(dǎo)致溢流井周圍大量尾礦漿約3000立方米尾砂溢出經(jīng)太石河進(jìn)入西漢水，形成了自甘肅省西和縣境內(nèi)太石河至四川省廣元市白龍江入嘉陵江前、長(zhǎng)度為346公里的污染帶，造成甘肅境內(nèi)太石河約23公里河段、甘肅和陜西境內(nèi)西漢水約125公里河段、陜西和四川境內(nèi)嘉陵江約196公里河段的水體銻濃度超標(biāo)，一度超過標(biāo)準(zhǔn)120倍，污染區(qū)域跨甘、陜、川3省。

在得知事件發(fā)生后，隴星銻業(yè)并未及時(shí)將尾礦庫(kù)泄漏事故信息上報(bào)上級(jí)安監(jiān)部門及縣政府。由于在事件初期對(duì)污染嚴(yán)重性預(yù)見不足，未及時(shí)采取有效攔截處置污染措施，造成河水嚴(yán)重污染。經(jīng)調(diào)查認(rèn)定，此次事件是一起因隴星銻業(yè)尾礦庫(kù)泄漏責(zé)任事故次生的重大突發(fā)環(huán)境事件。

2 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

2.1 三部委現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)指揮

事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院高度重視，按照《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)了突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查程序，組織有關(guān)專家成立調(diào)查組，赴地方有關(guān)市縣開展全面調(diào)查。水利部、住建部也分別派出工作組和專家組協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方政府開展應(yīng)急處置。同時(shí)，要求3省按照“甘肅省斷源截污、陜西省降污減荷、四川省保障供水”的應(yīng)急處置思路開展工作。甘肅省通過切斷源頭、筑壩攔截等手段全力控污降污；陜西省及時(shí)加密監(jiān)測(cè)跟蹤污染發(fā)展態(tài)勢(shì)，科學(xué)水利調(diào)蓄，全力控污降污，為下游四川省廣元市西灣水廠實(shí)施除銻工藝改造爭(zhēng)取時(shí)間；四川省通過啟用新水源、修建應(yīng)急輸水管道和實(shí)施水廠除銻工藝改造等措施保障西灣水廠出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

2016年1月14日，溢流井永久性加固工作全面完成。2016年1月28日20時(shí)，即事發(fā)67天后，甘陜交界處持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

通過甘、陜、川三省應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了甘肅、陜西兩省以全力控污降污為主、四川省以切實(shí)保障廣元市群眾飲水安全為主的既定目標(biāo)。表現(xiàn)出以下聯(lián)動(dòng)執(zhí)行過程，詳見圖1 。

環(huán)境保護(hù)部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)督辦三省，協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方做好應(yīng)急應(yīng)對(duì)工作，確保事件得到妥善處置。按照“甘肅省斷源截污、陜西省降污減荷、四川省保障供水”的應(yīng)急處置思路開展工作。環(huán)境保護(hù)部第一時(shí)間派駐甘、陜、川3地工作組，采用總體上協(xié)調(diào)3省聯(lián)動(dòng)、各地分頭督促指導(dǎo)的方式，全面掌握現(xiàn)場(chǎng)工作進(jìn)度，從技術(shù)、措施、任務(wù)落實(shí)等多方面提出意見和建議，在指導(dǎo)的同時(shí)對(duì)治污設(shè)施建設(shè)、加藥降解、應(yīng)急輸水管線建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督辦，保證了應(yīng)急處置工作的效率和河道治污效果，確保了應(yīng)急輸水管線在污染團(tuán)到來之前投入運(yùn)行。在此次事件應(yīng)急處置中，環(huán)保部門會(huì)同水利、城建部門跨部門、跨省聯(lián)動(dòng)，在污染物處置的同時(shí)，保障了安全，沒有次生其他災(zāi)害。

中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站組織甘肅、陜西、四川三省就銻污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)進(jìn)行商討①“中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站組織甘肅、陜西、四川三省就銻污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)進(jìn)行商討”，http://www.gsep.gansu.gov.cn，甘肅省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，2015年12月4日，最后訪問日期：2017年5月10日。。2015年12月2日，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站、甘肅省站、陜西省站、四川省站專家在陜西略陽(yáng)交流了此次銻污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)開展的情況，經(jīng)過討論，為進(jìn)一步提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上、下游斷面之間的可比性，三省統(tǒng)一了省界斷面點(diǎn)位采樣位置、分析方法和質(zhì)控措施，并建立了數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

圖1 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)執(zhí)行示意圖

2.2 專家組靠前技術(shù)支撐

事件發(fā)生后，環(huán)境保護(hù)部緊急調(diào)集環(huán)境保護(hù)部華南所、環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃院、清華大學(xué)等單位的環(huán)境、礦業(yè)、水文、損害評(píng)估等方面的專家抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行態(tài)勢(shì)研判，先后制訂了《甘陜川嘉陵江突發(fā)銻污染事件應(yīng)急處置總體方案》、《嘉陵江甘陜川跨省銻污染事件全線達(dá)標(biāo)調(diào)度方案》和《太石河銻污染控制總體方案建議》，指導(dǎo)地方政府筑壩阻污、工程除銻、調(diào)水削峰、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、水廠改造、物資調(diào)配等。

為確保應(yīng)急措施的可預(yù)見性和有效性，專家組還基于污染物實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和基礎(chǔ)河流水文數(shù)據(jù)，構(gòu)建了“太石河—西漢水—嘉陵江”三河徑流逐時(shí)逐段水模型，預(yù)測(cè)污染物前鋒位置，推斷污染團(tuán)的動(dòng)態(tài)變化情況，為調(diào)節(jié)水庫(kù)流量、投藥削污等應(yīng)急處置決策提供支撐。準(zhǔn)確的污染物前鋒預(yù)測(cè)保障了應(yīng)急處置決策的時(shí)效性，充分發(fā)揮了應(yīng)急處置措施的實(shí)效，有效防止了污染范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。

甘肅、陜西及四川3省每天開展輿情分析，及時(shí)、適時(shí)將信息公開，向社會(huì)通報(bào)處置情況，避免了輿論炒作，在引導(dǎo)輿論方面發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，組織有關(guān)專家通過媒體宣講銻對(duì)環(huán)境可能造成的影響、國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于世衛(wèi)組織推薦的標(biāo)準(zhǔn)等，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，輿論應(yīng)對(duì)措施有力得當(dāng)，為應(yīng)急處置工作創(chuàng)造了良好條件。

2.3 甘陜川跨省應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

事發(fā)后，三省均先后成立了省級(jí)或市級(jí)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮部，統(tǒng)籌開展應(yīng)對(duì)工作。經(jīng)過共同努力，實(shí)現(xiàn)了甘、陜兩省以全力控污降污為主、四川省以確保廣元市群眾飲水安全為主的既定目標(biāo)。具體措施包括：

2.3.1 切斷源頭

甘肅省采取多項(xiàng)措施實(shí)施源頭封堵，切斷污染物繼續(xù)進(jìn)入太石河的通道。12月1日完成了破損2#排水井臨時(shí)封堵，阻斷了尾礦泄漏通道；通過鋪設(shè)管道、開挖防滲溝渠、修建防滲壩體對(duì)事發(fā)地上游清水進(jìn)行引流，實(shí)現(xiàn)與受污染區(qū)域隔離；截流尾礦庫(kù)上游山泉水，阻止其進(jìn)入排水涵洞沖刷殘存尾礦漿；在尾礦庫(kù)排水涵洞排水口周邊設(shè)置圍堰和防滲池，攔截處置涵洞滲出的高濃度污水。

2.3.2 筑壩攔截

甘肅省先后在太石河、西漢水構(gòu)筑臨時(shí)攔截壩198座。陜西省在西漢水段構(gòu)筑了臨時(shí)攔截壩4座，在有效減緩污水下泄、為下游應(yīng)急處置爭(zhēng)取時(shí)間的同時(shí)，也為在河道通過技術(shù)措施實(shí)現(xiàn)降污目的創(chuàng)造了條件。

2.3.3 水利調(diào)蓄

甘肅省先后對(duì)位于隴星銻業(yè)上游的紅河水電站、苗河水電站實(shí)施關(guān)閘蓄水，減緩污染團(tuán)下泄速度。陜西省先后利用葫蘆頭、張家壩和巨亭水電站等設(shè)施，攔截污染團(tuán)并調(diào)集上游清水稀釋。同時(shí)通過大流量下泄減少高污染團(tuán)在廣元市西灣水廠取水口的停留時(shí)間。

2.3.4 技術(shù)降污

經(jīng)專家論證和實(shí)驗(yàn)，甘肅、陜西兩省在沿線先后共建設(shè)了8套臨時(shí)應(yīng)急處置設(shè)施，采用鐵鹽混凝沉降法，降低水體中溶解態(tài)銻的濃度。

2.3.5 河道清污

為有效減少沉降在河道底泥及附著物中污染物銻溶解釋放，甘肅省調(diào)集大型機(jī)械在太石河河床開挖深槽，主動(dòng)引流河水騰出作業(yè)面，清運(yùn)河道砂石、污染底泥及沉積物。

2.3.6 檢測(cè)會(huì)商

2015年12月2日，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站、甘肅省站、陜西省站、四川省站專家在陜西略陽(yáng)進(jìn)行了座談，三省交流了此次銻污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)開展的情況，經(jīng)過會(huì)議討論，為進(jìn)一步提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上、下游斷面之間的可比性，三省統(tǒng)一了省界斷面點(diǎn)位采樣位置、分析方法和質(zhì)控措施，并建立了數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

2.3.7 飲水保障

三省在境內(nèi)沿線河流受到污染后，均立即通告群眾停止取水，并分別通過實(shí)施引山泉水等其他水源、車輛送水、水廠除銻工藝改造等措施保障沿線居民用水安全。四川省通過建設(shè)新水源應(yīng)急供水工程、水廠改造工程，保證了供水水質(zhì)和水量，最終保障了廣元市群眾的飲水安全。廣元市采取了多種措施，趕在2015年12月7日污染帶到達(dá)嘉陵江廣元市城區(qū)段前落實(shí)到位并發(fā)揮作用，保證了群眾飲水安全。建設(shè)兩條5.5公里應(yīng)急調(diào)水管道，引入水廠下游支流的南河水至西灣水廠，保證自來水源水供應(yīng)；在住建部供水專家指導(dǎo)下，采用應(yīng)急除銻工藝對(duì)西灣水廠原水進(jìn)行深度處理，確保了出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)；建設(shè)昭化區(qū)元壩水廠至城區(qū)供水主管網(wǎng)1.75公里應(yīng)急管道，補(bǔ)充西灣水廠供水不足；組織力量對(duì)城市供水管網(wǎng)未覆蓋的30個(gè)城郊居民集中居住點(diǎn)送水；建立南河應(yīng)急飲用水水源地臨時(shí)保護(hù)區(qū)，全力整治沿河污染源，落實(shí)人員巡查值守，確保水源水質(zhì)。

2.4 處置過程的特點(diǎn)

本次水污染事件處置過程的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)主要體現(xiàn)在國(guó)家層面、中央與地方層面、省際層面、流域?qū)用?、政企層面等幾個(gè)方面，既有橫向跨部門、跨省際聯(lián)動(dòng)，又有縱向?qū)蛹?jí)、流域聯(lián)動(dòng)。

2.4.1 高層關(guān)注，部委聯(lián)動(dòng)

國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，三部委（環(huán)境保護(hù)部、與水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）開展應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

2.4.2 環(huán)保督導(dǎo)，上下聯(lián)動(dòng)

環(huán)保督導(dǎo) 親臨現(xiàn)場(chǎng)，目標(biāo)明確，總體協(xié)調(diào)，分頭督導(dǎo)，啟動(dòng)調(diào)查。

2.4.3 通力協(xié)作，跨省聯(lián)動(dòng)

甘肅——斷源截污；陜西——治理降污；四川——飲水保障。應(yīng)急期間，三省通過開展沿線水質(zhì)調(diào)查檢測(cè)、通告群眾停用受污染水源、安排車輛送水、引其他清潔水源和實(shí)施水廠除銻工藝改造等措施，保障了沿線群眾生產(chǎn)生活用水安全。

2.4.4 截污降污，流域聯(lián)動(dòng)

跨流域聯(lián)動(dòng)（縱向上中下游聯(lián)動(dòng)、空間水域聯(lián)動(dòng)） 太石河——西漢水——嘉陵江流域聯(lián)動(dòng)。

2.4.5 支援銻燈，政企聯(lián)動(dòng)

政企層面事發(fā)后，甘肅龍騰管業(yè)有限公司積極救援，完成500米鋼波紋排水管道的安裝（見圖2）。聚光科技子公司北京吉天儀器有限公司召開緊急會(huì)議，調(diào)動(dòng)研發(fā)、生產(chǎn)、銷售及售后各部人員全力配合甘陜川三省銻元素的檢測(cè)工作（見圖3）。碧水源凈水公司應(yīng)邀參與了四川廣元市西灣水廠污染水質(zhì)凈化解決方案，助力廣元居民健康安全飲水。通過此次事件反映了企業(yè)在險(xiǎn)情面前的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)及綜合應(yīng)變能力。

圖2 甘肅龍騰管業(yè)有限公司積極救援

圖3 吉天工程師在隴南現(xiàn)場(chǎng)調(diào)試儀器

2.4.6 群眾參與，政民聯(lián)動(dòng)

甘肅隴南市委市政府組織市縣鄉(xiāng)村群眾1.4萬多人參與應(yīng)急處置工作，修筑攔水壩46個(gè)，出動(dòng)大型機(jī)械98臺(tái)，及時(shí)開展了尾礦上游溪流外排、河道灘涂遺留尾砂處理等工作，對(duì)尾礦涵洞出水進(jìn)行圍堰，對(duì)太石河沿河3縣投放絮凝劑40噸、石灰400噸。陜西省組織200余人、70余臺(tái)工程機(jī)械設(shè)備加快葫蘆頭水庫(kù)下游攔截設(shè)施施工進(jìn)度。廣元市城區(qū)南河段兩邊不少志愿者主動(dòng)清除垃圾，力保不向南河投放污染物。

3 反思與建議

3.1 響應(yīng)

這次事件發(fā)生后，甘、陜、川三省及有關(guān)方面分別啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。總體來看，這起事件的應(yīng)急處置體現(xiàn)了屬地管理原則，但三省呈現(xiàn)出分區(qū)域、分領(lǐng)域、分部門的分散應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心響應(yīng)。這種響應(yīng)機(jī)制使整個(gè)應(yīng)急響應(yīng)工作碎片化，一方面增加了環(huán)境保護(hù)部等中央部委協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作的難度，另一方面不利于信息溝通共享和應(yīng)急保障資源整合，影響了先期響應(yīng)的速度和效率。

3.2 預(yù)案

這次事件處置中，反映出甘、陜、川三省區(qū)域間尤其是上中下游流域間缺乏有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案。2013年10月25日，《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定：“鼓勵(lì)相鄰、相近的地方人民政府及其有關(guān)部門聯(lián)合制定應(yīng)對(duì)區(qū)域性、流域性突發(fā)事件的聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案?！焙茱@然僅有“鼓勵(lì)”力度顯然不夠。針對(duì)這次事件，沒有跨界、跨域聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，第一時(shí)間如何應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合應(yīng)對(duì)？因而缺乏應(yīng)急工作的規(guī)范性和主動(dòng)性。同時(shí)，也會(huì)影響到安監(jiān)、環(huán)保、水利等部門日常聯(lián)動(dòng)工作（包括安評(píng)環(huán)評(píng)準(zhǔn)入、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合演練、形成監(jiān)管合力等）的開展。實(shí)際上，2013年8月29日，甘、陜、川、青、寧五?。▍^(qū)）環(huán)境保護(hù)廳簽訂了《黃河長(zhǎng)江中上游五?。▍^(qū)）環(huán)保廳應(yīng)對(duì)流域突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)動(dòng)協(xié)議》；2013年10月9日，甘、寧、蒙三省區(qū)環(huán)境保護(hù)廳簽訂了《黃河甘寧蒙段跨界突發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制建立協(xié)議》，由此可看出流域性聯(lián)動(dòng)創(chuàng)議之端倪，遺憾的是這一聯(lián)動(dòng)創(chuàng)議后續(xù)沒有深入推進(jìn)，僅僅停留于“紙質(zhì)抽屜”。

3.3 指揮

《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（2014年12月29日頒布并實(shí)施）中規(guī)定：“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地為主、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，快速反應(yīng)、科學(xué)處置，資源共享、保障有力的原則。”其中“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”在跨省應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中怎么體現(xiàn)？在跨域突發(fā)環(huán)境事件中，誰對(duì)整個(gè)區(qū)域系統(tǒng)的應(yīng)急處置與指揮調(diào)度工作全權(quán)負(fù)責(zé)？誰來協(xié)調(diào)三省應(yīng)急管理部門行動(dòng)的一致性？假如在同一時(shí)段發(fā)生類似的環(huán)境污染事件，環(huán)保部同時(shí)用何種方式開展指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作？這次事件的應(yīng)急處置工作，對(duì)跨省應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的指揮組織體系構(gòu)建有何啟示？事件應(yīng)對(duì)中“指導(dǎo)”和“指揮”的邊界如何界定？是否需要建立聯(lián)動(dòng)中心（一個(gè)統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）？

3.4 埋單

經(jīng)環(huán)境保護(hù)部組織調(diào)查認(rèn)定，此次事件是一起因隴星銻業(yè)尾礦庫(kù)泄漏責(zé)任事故次生的重大突發(fā)環(huán)境事件，共造成直接經(jīng)濟(jì)損失6120.79萬元，這還不包括事故對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響及修復(fù)費(fèi)用。而肇事的企業(yè)是甘肅隴星銻業(yè)有限責(zé)任公司。甘肅省隴南市中級(jí)人民法院已經(jīng)受理了由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的環(huán)境公益訴訟。訴訟請(qǐng)求中包括要求隴星銻業(yè)支付應(yīng)急處置費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等。有關(guān)專家則表示，肇事企業(yè)隴星銻業(yè)或面臨巨額賠償?？涩F(xiàn)實(shí)中企業(yè)賠償能力十分有限，政府往往為企業(yè)污染事故埋單。面對(duì)這樣一種窘境，可否探討建立政府應(yīng)急儲(chǔ)備基金和企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和市場(chǎng)的良性互動(dòng)？

圖4 跨域（界）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的邏輯框架

4 思考與構(gòu)想

一個(gè)完整的公共安全管理體系，是站在整個(gè)社會(huì)的角度來思考全社會(huì)的安全需求，動(dòng)員全社會(huì)力量來保障公共安全；是政府部門全部工作的總和，而不是某些部門的幾項(xiàng)工作。一個(gè)有效的跨界應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，至少應(yīng)涵蓋目標(biāo)原則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、法律制度、協(xié)調(diào)與技術(shù)等方面。因此，解決現(xiàn)實(shí)中存在分領(lǐng)域、分部門的分散應(yīng)急管理（“政府主體、多頭指揮、聯(lián)動(dòng)失靈”等）的問題，應(yīng)樹立全局性、整體性、系統(tǒng)性應(yīng)急思維去解決。基于以上思考，對(duì)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)邏輯框架及運(yùn)行機(jī)制提出初步構(gòu)想（見圖4）。

4.1 基本目標(biāo)

一是統(tǒng)一指揮。統(tǒng)一行使應(yīng)急權(quán)的權(quán)威機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理權(quán)主要源自地方政府權(quán)力讓渡或上級(jí)政府授權(quán)。二是整合資源，即全面整合應(yīng)急資源管理網(wǎng)絡(luò)。三是降低危害，即最大程度地控制并減少危害和損失。四是提升能力，包括預(yù)見力、監(jiān)測(cè)力、處置力，做到及時(shí)有效。

4.2 構(gòu)建原則 一是全面性

涵蓋各類致災(zāi)因子的所有方面；兼顧防御、控制和善后各個(gè)環(huán)節(jié)。二是整合性。整合部門機(jī)構(gòu)功能，調(diào)動(dòng)專家技術(shù)專長(zhǎng)，協(xié)調(diào)其它急需資源。三是層次性。不同級(jí)別的預(yù)案；不同層次的機(jī)構(gòu)和力量。四是協(xié)同性。各聯(lián)動(dòng)單位之間的有效合作。五是靈活性。體系中各個(gè)功能模塊，根據(jù)各種變化，便捷地進(jìn)行組合和切換。

4.3 體系構(gòu)成 一是組織管理體系

多元主體共治（政府、專家、社會(huì)等）。二是法律法規(guī)體系。保證應(yīng)急主體行使應(yīng)急管理權(quán)的合法性。三是應(yīng)急保障體系。最基礎(chǔ)的保障要素是人力、財(cái)力、物力、信息；貴在“合理布局、動(dòng)態(tài)調(diào)配”。四是技術(shù)支撐體系?，F(xiàn)代信息通信技術(shù)——綜合信息平臺(tái)（縱向、橫向、斜向）；應(yīng)急救援技術(shù)。五是應(yīng)急預(yù)案體系。確保預(yù)案的完備性、邏輯性、可操作性、合法性。六是績(jī)效評(píng)估體系。包括組織、制度、內(nèi)容、過程、結(jié)果等。

4.4 聯(lián)動(dòng)過程

4.4.1 統(tǒng)一指揮和屬地管理

區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域的危機(jī)處理與指揮調(diào)度。區(qū)域指揮中心和各個(gè)子系統(tǒng)指揮中心，按照職能和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，行使相應(yīng)的統(tǒng)一指揮權(quán)。各地應(yīng)急管理辦公室和專業(yè)職能部門，則根據(jù)屬地管理原則，按照應(yīng)急種類的不同來實(shí)施應(yīng)急救援。

4.4.2 區(qū)域聯(lián)動(dòng)和上下對(duì)接

考慮到可能發(fā)生的區(qū)域性緊急事件和社會(huì)危機(jī)，將會(huì)產(chǎn)生跨區(qū)域應(yīng)急救援和信息共享需求。區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，應(yīng)著重考慮上下對(duì)接與區(qū)域互聯(lián)問題。一方面，區(qū)域指揮中心應(yīng)實(shí)現(xiàn)與中央政府、地方政府及有垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門相應(yīng)的指揮中心聯(lián)動(dòng)，保證在通信網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)和資源網(wǎng)絡(luò)上的互通；另一方面，區(qū)域內(nèi)不同部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)后，必須保持相互聯(lián)絡(luò)與相互協(xié)調(diào)。

4.4.3 合作共治和社會(huì)資本

應(yīng)急管理視野下的社會(huì)資本是為了提供公共安全和服務(wù)而被動(dòng)員和使用的社會(huì)結(jié)構(gòu)性資源。有效的應(yīng)急管理需要政府、企業(yè)、民間組織、社會(huì)公眾乃至國(guó)際社會(huì)等多元主體的共同參與和相互支持。在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，最大限度的調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、拓寬社會(huì)參與渠道，形成全民動(dòng)員、集體參與、上下聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)的綜合治理格局。

總之，通過對(duì)“11?23”水污染事件案例分析研究，在今后的工作中必須著力解決“政府主體、多頭指揮、聯(lián)動(dòng)失靈”的現(xiàn)實(shí)問題，樹立全局性、整體性、系統(tǒng)性應(yīng)急思維，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、專家支撐、民眾參與、企業(yè)擔(dān)責(zé)、市場(chǎng)協(xié)作的全方位立體化的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

作者單位：1.甘肅行政學(xué)院應(yīng)急管理 培訓(xùn)中心 2.臨夏現(xiàn)代職業(yè)學(xué)院