軍事力量走出去 法律保障緊相隨

摘 要 隨著使命任務(wù)拓展，中國軍隊(duì)日益頻繁地走出國門遂行多樣化軍事任務(wù)。為任務(wù)部隊(duì)提供法律支持與保障，有利于我軍維護(hù)國家海外利益“師出有名”、開展國際軍事合作有章可循、維持世界和平高效文明。本文認(rèn)為應(yīng)總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)，為任務(wù)部隊(duì)提供強(qiáng)有力的法律支持與保障，還應(yīng)強(qiáng)化依法行動(dòng)觀念、健全法律法規(guī)體系，并建立常態(tài)化工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞 軍事力量 多樣化 軍事任務(wù) 法律支持 保障

作者簡介：梁潔，國防大學(xué)政治學(xué)院西安校區(qū)講師，法學(xué)博士，研究方向：國際法。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.321

從亞丁灣護(hù)航到利比亞撤僑，從聯(lián)合軍演到海外維和，中國軍隊(duì)日益頻繁地走出國門、遂行多樣化軍事任務(wù)。軍隊(duì)走出國門是維護(hù)國家發(fā)展利益的需求，是深化國際安全合作的需要，也是履行國際義務(wù)、承擔(dān)大國責(zé)任的必然要求。積極適應(yīng)我軍使命任務(wù)拓展，用強(qiáng)有力的法律支撐與保障武裝任務(wù)部隊(duì)，我軍走出國門的步伐將更加堅(jiān)定、自信。

一、維護(hù)國家海外利益“師出有名”

國家利益拓展到哪里，軍事力量就要延伸到哪里。軍隊(duì)作為執(zhí)行特殊政治任務(wù)的武裝集團(tuán)，是國家政權(quán)的重要組成部分，維護(hù)國家利益、保衛(wèi)人民安全，是軍隊(duì)的職責(zé)和價(jià)值所在。隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，維護(hù)海外利益安全成為我軍擔(dān)負(fù)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。而作為一國武裝力量的代表，軍隊(duì)走出國門須“兵不妄動(dòng)，師必有名”。這個(gè)“名”，不僅指政治、道義上的正當(dāng)性，更是指法律上的合法性。

2008年索馬里海盜活動(dòng)猖獗，為確保我國戰(zhàn)略通道暢通無阻，中國人民解放軍海軍艦艇編隊(duì)自2008年12月26日起赴亞丁灣、索馬里海域?qū)嵤┳o(hù)航，對我國航經(jīng)該海域的船舶、人員安全提供保護(hù)，對遭海盜登船襲擊的我國船舶展開營救，并對被海盜追擊的我國船舶實(shí)施解救。護(hù)航行動(dòng)有效維護(hù)了國家戰(zhàn)略通道安全，且彰顯了我國積極參與國際事務(wù)、維護(hù)國際海洋秩序的負(fù)責(zé)任態(tài)度。海盜行為是各國公認(rèn)的國際罪行，海盜是人類的公敵，海盜所控制的船舶是海盜船，各國均有權(quán)拿捕、扣押并予以處理。根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》、1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》等國際公約的規(guī)定，只有軍艦或經(jīng)授權(quán)執(zhí)行國家公務(wù)的船舶方可對海盜及海盜船實(shí)施拿捕、行使管轄權(quán)。 我軍遂行護(hù)航任務(wù)、打擊海盜犯罪正是對國際公約所規(guī)定普遍管轄權(quán)的行使。鑒于索馬里過渡聯(lián)邦政府沒有海軍，聯(lián)合國安理會(huì)通過多項(xiàng)決議，授權(quán)有能力的國家同索馬里過渡政府合作，“采取一切必要的適當(dāng)措施，制止海盜行為和海上武裝搶劫行為”。 我海軍護(hù)航行動(dòng)亦是對安理會(huì)決議的執(zhí)行。同時(shí)，我軍行動(dòng)還得到了索馬里合法政府的授權(quán)和邀請，排除了侵犯他國領(lǐng)海主權(quán)的可能性。以上幾點(diǎn)充分保障了護(hù)航行動(dòng)正義、合法。

除了“安國”，軍隊(duì)必要時(shí)還需赴海外“保民”。2011年2月，利比亞局勢急劇動(dòng)蕩，在利比亞的中資機(jī)構(gòu)、企業(yè)和人員面臨重大安全威脅，中國政府組織了新中國成立以來最大規(guī)模的撤離海外公民行動(dòng)，我軍派出艦艇、出動(dòng)飛機(jī)，協(xié)助受困人員回國。2015年3月，沙特阿拉伯等海灣國家對也門發(fā)動(dòng)打擊胡塞武裝的軍事行動(dòng)，當(dāng)?shù)鼐謩蒹E然緊張。根據(jù)中央軍委命令，我國海軍艦艇編隊(duì)赴也門再次執(zhí)行撤離中國公民任務(wù)。軍隊(duì)撤僑行動(dòng)是在他國境內(nèi)實(shí)施，容易引起對方的安全憂慮，若不當(dāng)行使，可能被指責(zé)為侵犯別國主權(quán)。1989年12月，美國以“保護(hù)美國僑民的生命財(cái)產(chǎn)安全”為由出兵巴拿馬，聯(lián)合國大會(huì)隨即通過第44/240號決議，譴責(zé)美國武裝部隊(duì)“公然違反國際法”，要求其“立即停止干預(yù)和撤出巴拿馬”?？梢姡Ｍ獬穬S行動(dòng)在保護(hù)本國公民的同時(shí)不得侵犯他國權(quán)益。我軍的歷次撤僑行動(dòng)，所使用軍事力量僅限于安全撤出本國僑民，從未派出地面作戰(zhàn)部隊(duì)。既維護(hù)了本國利益，又尊重了他國主權(quán)，贏得國際國內(nèi)廣泛贊譽(yù)。

二、開展國際軍事合作有章可循

國家處于國際社會(huì)之中，在維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)上還要與他國進(jìn)行交往，方式之一就是開展軍事交流與協(xié)作，以增進(jìn)相互信任、促進(jìn)友好關(guān)系、應(yīng)對共同威脅。

國際軍事合作，實(shí)質(zhì)上是國與國的交往，應(yīng)遵循國際法基本原則。國際法基本原則包括禁止非法使用威脅或武力原則、和平解決國際爭端原則、不干涉內(nèi)政原則、國際合作原則、民族平等與自決原則、各國主權(quán)平等原則以及履行憲章所承擔(dān)義務(wù)原則。 這些原則與我國倡導(dǎo)的“和平共處五項(xiàng)原則”在本質(zhì)上是一致的。我國正是在這些原則的基礎(chǔ)上，發(fā)展不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方的軍事合作關(guān)系，在戰(zhàn)略互惠、平等參與、對等實(shí)施的基礎(chǔ)上，與外國軍隊(duì)開展了多層次、多領(lǐng)域、多軍兵種的雙邊多邊聯(lián)合軍事演習(xí)，體現(xiàn)了對國際法的尊重和對《聯(lián)合國憲章》的遵守。

聯(lián)合軍事演習(xí)，可以是在參加演習(xí)國家之外的國際海域、空域進(jìn)行，但更多的時(shí)候是在參演國管轄領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行。一方武裝部隊(duì)臨時(shí)進(jìn)入另一參演國境內(nèi)，面臨著出入境管理、司法管轄、損害賠償?shù)纫幌盗蟹蓡栴}；參演國軍隊(duì)的指揮體制、編制體制、通訊手段等各不相同，如何籌劃決策、指揮控制、協(xié)同保障，均須依法妥善處理。這些法律問題，需要事先通過雙邊或者多邊協(xié)商，由國際條約為軍事存在提供法律依據(jù)，為參演部隊(duì)與接受方關(guān)系制定法律遵循。2007年6月，我國全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)期間其部隊(duì)臨時(shí)處于對方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》，這是我國首次就聯(lián)合軍演與其他國家締結(jié)武裝部隊(duì)地位的雙邊協(xié)定。該協(xié)定就人員和物資入境、人員管理、稅費(fèi)收取、損害賠償、司法管轄等事項(xiàng)作了詳盡規(guī)定。2008年12月，全國人大常委會(huì)審議繼而批準(zhǔn)《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》，為上合組織成員國聯(lián)合軍事演習(xí)的制度化、規(guī)范化與實(shí)用化提供了法律保證?？傊辛Φ姆芍伪Ｕ狭宋臆婇_展國際軍事合作有章可循。

三、維持世界和平高效文明

當(dāng)今世界，一國的安全和發(fā)展與世界的和平繁榮息息相關(guān)，一國軍隊(duì)在實(shí)現(xiàn)自身安全利益的同時(shí)，也需要為共同安全創(chuàng)造條件。作為最重要政府間國際組織的聯(lián)合國，其首要宗旨就是“維持世界和平與安全”，“并為此目的：采取有效集體辦法，以防止且消除對于和平之威脅，制止侵略行為或其他和平之破壞”。我國作為聯(lián)合國安全理事會(huì)五個(gè)常任理事國之一，積極履行維持國際和平與安全的相關(guān)職責(zé)，我軍支持并積極參加了聯(lián)合國多項(xiàng)維持和平行動(dòng)。當(dāng)前，無論在戰(zhàn)火紛飛的馬里，還是疾病肆虐的剛果（金）；無論在炎熱無比的蘇丹，還是險(xiǎn)情重重的黎巴嫩，處處活躍著中國維和軍人的身影。中國維和部隊(duì)大約2500人在聯(lián)合國總部及9個(gè)任務(wù)區(qū)參加維和行動(dòng)，是維護(hù)世界和平與地區(qū)穩(wěn)定的堅(jiān)定力量。參加聯(lián)合國維和行動(dòng)既體現(xiàn)了我國作為大國積極參與國際事務(wù)的負(fù)責(zé)任態(tài)度，還展示了我國在解決國際問題上的巨大影響力。endprint

2009年11月，瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所發(fā)表的研究報(bào)告稱：“中國的維和部隊(duì)是聯(lián)合國任務(wù)部隊(duì)中水平最專業(yè)、效率最高、訓(xùn)練最有素和最守紀(jì)律的隊(duì)伍”。 中國維和軍人的出色表現(xiàn)不僅得益于其精湛的業(yè)務(wù)能力和高度的敬業(yè)精神，也是我國我軍加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)制建設(shè)、依法遂行任務(wù)的結(jié)果。2001年12月，國防部維和事務(wù)辦公室正式成立，其設(shè)立標(biāo)志著中國維和事業(yè)進(jìn)入機(jī)制化軌道。2009年6月，中國國防部維和中心正式掛牌成立。2012年3月《中國人民解放軍參加聯(lián)合國維持和平行動(dòng)條例（試行）》頒布，該條例對我軍參加聯(lián)合國維和行動(dòng)的任務(wù)范圍、組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、派遣與撤回、教育訓(xùn)練、管理及保障等做了系統(tǒng)明確的規(guī)范。

維和部隊(duì)遂行任務(wù)時(shí)不可避免地要與當(dāng)?shù)孛癖娊佑|。若相關(guān)人員違紀(jì)違法，將給聯(lián)合國維和行動(dòng)帶來難以消除的負(fù)面影響。近年來，常有西方國家維和人員侵害當(dāng)?shù)乩习傩盏氖录l(fā)生，敗壞和影響了維和部隊(duì)的形象與聲譽(yù)。如法國于2013年派往中非共和國的部分維和士兵涉嫌對當(dāng)?shù)匚闯赡耆藢?shí)施性侵犯和性虐待，國際社會(huì)紛紛驚呼“維和部隊(duì)使中非成為了地獄！” 我國一方面關(guān)注維和人員的安全問題，于2004年8月批準(zhǔn)加入了《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》，強(qiáng)化對我軍維和人員安全的保護(hù)，另一方面加強(qiáng)法治宣傳教育，強(qiáng)化部隊(duì)官兵對聯(lián)合國維和行動(dòng)相關(guān)政策、法規(guī)的掌握，確保我國維和官兵紀(jì)律嚴(yán)明、秋毫無犯，遂行任務(wù)不違規(guī)、不逾矩。25年的維和實(shí)踐中，我國維和官兵始終模范遵守聯(lián)合國維和人員行為準(zhǔn)則和當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，保持了“零違紀(jì)”和“零遣返”，受到多方贊譽(yù)。聯(lián)合國秘書長潘基文就曾說：“我對中國維和人員所做的工作感到非常自豪，正是他們讓我們這個(gè)世界變得和平、安全和自由。”

四、幾點(diǎn)建議

海外軍事行動(dòng)任務(wù)類型多樣，牽涉面寬，參與力量多元，涉法問題眾多，提出了多方面的法律需求，需要強(qiáng)有力的法律支撐與保障?？偨Y(jié)我軍行動(dòng)實(shí)踐，結(jié)合相關(guān)國家成熟做法，筆者認(rèn)為，我們還需對以下問題給予足夠重視。

一是強(qiáng)化依法行動(dòng)觀念。軍隊(duì)是一個(gè)國家武裝力量的代表，無論因何種原因走出國門，在政治和軍事上都極為敏感，若缺乏充分法律依據(jù)，行動(dòng)的正當(dāng)性將可能受到質(zhì)疑。美軍在《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》中專門規(guī)定“合法性是軍事行動(dòng)的指導(dǎo)原則”，強(qiáng)調(diào)“合法性常常是行動(dòng)成敗的決定性因素”，并通過多種途徑強(qiáng)化官兵依法行動(dòng)的意識。法軍也規(guī)定，在海外遂行非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)必須符合聯(lián)合國、歐盟和北約決議精神，須處于上述國際組織行動(dòng)框架內(nèi)，或符合法國與其他國家簽訂的雙邊條約義務(wù)。可見，牢固樹立依法履職觀念是完成好海外軍事行動(dòng)的基本前提。由于歷史文化傳統(tǒng)等多方面因素影響，我軍部隊(duì)官兵還存在一些認(rèn)識誤區(qū)。有的認(rèn)為，軍人以服從命令為天職，是否“依法”不重要；有的認(rèn)為，軍事行動(dòng)重在迅捷，依法行動(dòng)會(huì)影響軍事決策效率；還有的認(rèn)為，海外軍事行動(dòng)牽涉面寬，依法履職可能損害軍事效益。應(yīng)當(dāng)看到，依法行動(dòng)既是社會(huì)環(huán)境高度透明、法治理念不斷深化的客觀要求，也是海外軍事行動(dòng)政治敏感性強(qiáng)、輿論關(guān)注度高的內(nèi)在使然。涉外軍事行動(dòng)牽涉國家多、法律關(guān)系復(fù)雜，兵力和武器裝備動(dòng)員關(guān)系到國家的安全與形象，要在完成軍事任務(wù)的同時(shí)取得良好的政治與社會(huì)效果，必須堅(jiān)持依法行動(dòng)。

二是健全法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)是軍隊(duì)遂行軍事任務(wù)的依據(jù)與遵循。近年來，我國雖然締結(jié)了若干相關(guān)領(lǐng)域的雙邊或多邊國際條約，但對軍隊(duì)赴海外執(zhí)行軍事任務(wù)的高層次、系統(tǒng)性國內(nèi)立法尚顯欠缺，特別是有關(guān)武裝力量動(dòng)用的時(shí)機(jī)、條件和程序，武裝人員與武器裝備的出入境管理，武力使用規(guī)則，行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障，部隊(duì)官兵權(quán)益維護(hù)及有關(guān)人員的司法管轄與責(zé)任追究等，規(guī)定不夠完備。有必要梳理近年來部隊(duì)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)做法和法律需求，參照國際慣例，借鑒他國成熟立法成果，健全法律法規(guī)，重點(diǎn)明確各類行動(dòng)的職責(zé)任務(wù)、調(diào)動(dòng)程序、指揮體制和各種保障關(guān)系等，做到有章可循、有法可依。

三是建立常態(tài)化工作機(jī)制。建立健全工作機(jī)制，統(tǒng)籌利用法律資源，是做好軍事行動(dòng)法律支持與保障的必要條件。我軍雖已多次派官兵赴海外開展軍事行動(dòng)，但長期以來習(xí)慣于將此類行動(dòng)作為特殊情況處理、作為友好方式參與，并未形成常態(tài)化有效工作機(jī)制。在分析現(xiàn)實(shí)法律需求的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索建立軍地聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合、上下一體的法律支持與保障工作機(jī)制。主要是探索在各級聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)中開展法律支持與保障工作的有效模式和具體程序；加強(qiáng)與軍事指揮機(jī)關(guān)的溝通協(xié)商，探索把法律保障作為指揮控制要素的方法途徑；加強(qiáng)與國家立法機(jī)關(guān)和有關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，探索做好法律銜接、法規(guī)配套和規(guī)范解釋工作的機(jī)制辦法；加強(qiáng)教育訓(xùn)練，著力培養(yǎng)一支由專業(yè)工作力量、輔助咨詢力量和基層骨干力量組成，梯次配備、專群結(jié)合的法律支持與保障隊(duì)伍。

注釋：

徐乃斌主編.國際法學(xué).北京：中國政法大學(xué)出版社.2008.

黃惠康.軍艦護(hù)航打擊索馬里海盜：法律依據(jù)和司法程序安排.中國海商法年刊.2011（1）.

邵津主編.國際法.北京：北京大學(xué)出版社.2014.

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