適用與阻力：我國“高薪養(yǎng)廉”的路徑探索

摘 要 隨著我國治理化轉型的不斷深入，建立一個高效廉潔的政府已成為當務之急。本文對“高薪”與“養(yǎng)廉”之間的關系進行分析，認為高薪只是養(yǎng)廉的其中一個手段，還需要輔以制度反腐，立足于中國社會發(fā)展的現實基礎和發(fā)展阻力，吸收他國成功經驗，從薪資、法律、監(jiān)督、道德多管齊下。

關鍵詞 “高薪養(yǎng)廉” 薪酬制度 新加坡 腐敗

作者簡介：寸夏昕，同濟大學，碩士研究生，研究方向：行政管理和城市治理。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.302

《人民的名義》將官場“兩面人生”以有聲畫面呈現眼前，引發(fā)了一場因為“‘收入不夠可能會增加‘腐敗成本”的討論?！案咝金B(yǎng)廉”這個由來已久的話題再次引起學界的關注，當下有關高薪養(yǎng)廉的討論逐漸形成兩類觀點。

一方面，“高薪”能夠“養(yǎng)廉”。鄭永蘭，潘晨光（2007）認為在社會主義市場經濟下，物質激勵具有非替代性，適度高薪是尊重人性的體驗 。沈曉霞（2007）等人認為目前改革使得今后教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等都要由個人來承擔，如果公務員薪酬過低，得不到相應的激勵，會增加他們的貪腐程度。另一方面，有學者提出了不同的意見，陳貝貝（2015）等學者從財政支付能力、法律制度準則等方面，論證了在中國實行高薪養(yǎng)廉的不可能性 ?？陀^來看，“高薪”雖能夠起到預防腐敗的作用，但是還需要其他有力制度措施配合，如監(jiān)督機制和懲治機制。

“貪污腐敗”，不但會對市場秩序造成破壞，對公共資源造成私人占用，對市場經濟造成損失，而且會降低政府的公信力，造成國家的“合法性危機”。盡管黨和政府的反腐倡廉的工作一直在緊鑼密鼓的推進，但腐敗問題依然嚴峻。本文聚焦于當前“腐敗”問題的治理模式，對“高薪養(yǎng)廉”進行深入研究，探討“高薪養(yǎng)廉”在我國的適宜性。

一、實行高薪養(yǎng)廉的合理性分析

古人云：“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮?！睆慕洕思僭O出發(fā)，“腐敗”現象的產生和人的“趨利性”直接相關，特別是在市場經濟條件下“高薪”是一種重要的激勵方式，高薪養(yǎng)廉在防腐反腐過程中發(fā)揮著重要功能。

（一）降低公務員的“流失率”

在公共部門里，基層公務員的流失問題日益突顯。據2015年北京市委組織部等相關組織統(tǒng)計表明，45歲以下處級干部離職數量和意向比例都有所增長。以某區(qū)為例，在過去5年中，該區(qū)30歲以下公務員流失了300人。據統(tǒng)計，主要去向是外企、待遇較高的國企或出國 。

公務員流失大致有四個因素﹕一是制度激勵不足，二是精神激勵缺失，三是負激勵不被重視，四是自我激勵的引導缺位。從馬斯洛的需求理論出發(fā)，只有滿足了人的生理安全需求，才能創(chuàng)造出激情，從而獲得相應的愛與歸屬感。所以，適當提升公務員的薪資和福利水平，加強公務員組織管理，有利于公職人員保障身心。

（二）形成“社會公正”的判斷

當工資收入與較高的社會角色達到平衡之后，會增加公務員群體對于“社會公正”的判斷，因此更加容易對自身角色承擔的道德、責任、義務、規(guī)范產生認同感。尤其十八大“八項規(guī)定”的出臺，極大縮小了公務員的隱形福利與灰色收入。所以為了保持公務員的穩(wěn)定，應該加大防止權利腐敗力度，而不是減少公財務所得。

（三）符合市場經濟的分配公正原則

站在市場經濟的角度下，從工資入手，以較高的工資配以公務員的勞動是符合市場經濟的分配公正原則的。薪金客觀能反映社會地位，如果現實期望不匹配，那么額外收入就成了他們“改善生活”的一條“良道”。著名的腐敗模型公式如下：

“腐敗成本=預備成本+機會成本+處罰成本”

如果政府在預備成本和處罰成本兩方面提高，那么在其它變量不變的情況下將會降低腐敗的機會成本，導致腐敗數量的減少，這將會使一部分潛在腐敗者趨利避害而放棄腐敗。

二、我國實行“高薪養(yǎng)廉”的現實阻力

雖然在中國歷史上，“高薪養(yǎng)廉”有著其深刻的社會根源，但是分析要從具體運用的背景出發(fā)，看是否具有強大社會經濟條件與高效合理的政府機構作為支撐。

（一）沉重的財政負擔和社會問題

我國目前農業(yè)人口占到50.32%，再加上下崗和失業(yè)人員，低收入階層占很大比例。而目前公務員機構、人員隊伍過于龐大。據統(tǒng)計，中國公務員占全國人口約為3%，如果宣揚“高薪”，勢必拉大收入差距，給財政帶來沉重負擔，不利于社會和諧。公務員薪酬增長依舊缺乏有效的理論依據和制度支撐，缺乏公開化和透明化，缺乏第三方有效參與和監(jiān)督等等。正是因為公共權力的運行規(guī)則設定相對模糊，才在現實生活處理中留有許多自由裁量權的空間，給了掌握公權的主體以腐敗的可能 。

（二）資源分配不均

當前全國從業(yè)人員平均工資是公務員工資的1/3，社會最低保障工資是其1/5。而且近年來，幾乎都擁有2位數的漲薪增幅，超過了人均GDP增長的2倍速度。如果公務員利用話語優(yōu)勢，在“養(yǎng)廉”的旗號下，最終獲得了“高工資”，那么勢必破壞社會再分配公平，給其他人造成心理失衡，引發(fā)社會不穩(wěn)定。

（三）不健全的廉政文化

從經濟學的邊際效用出發(fā)，可以形象稱為“高薪邊際效用”。起初公職人員希望通過薪酬投入促進官員廉潔的產出，但當達到某一個平衡點的時候，每增加一單位的薪酬投入量所獲得的回報是逐漸遞減的。這樣一來不僅沒有起到廉潔的作用反倒呈一個縱容貪欲的走勢。同時強化了干部的鐵飯碗意識，助長了官本位制度，使官僚機構不斷膨脹。

圖1：高薪邊際效用圖

三、國外高薪養(yǎng)廉的案例分析與經驗借鑒

“高薪養(yǎng)廉”這個觀點率先被實現的是新加坡、俄羅斯、日本等。新加坡政府希望借“高薪養(yǎng)廉”網羅最能干和最強的人。資料指出，全球領導人薪酬最高就是新加坡總理，高達170萬美元，是美國總統(tǒng)奧巴馬工資的4倍多。政務部長等頂級公務員薪水在110萬新元左右，折合人民幣550萬左右 。公務員除了每個月高昂的工資外，還有國家出資的一部分金額，存入個人公積金賬號，工齡越長，金額越多。完善的公積金制度，已經逐步擴展到醫(yī)療、教育、住房、保險、投資等社會各個方面，成為新加坡的基本社會制度。一旦在職期間有腐敗貪污行為，個人公積金就可能被撤銷。除高薪外，還附有嚴格的反腐法律建設和公務員甄選管理制度、財產申報制度，配套法規(guī)有《新加坡法典》、《防止貪污法》、《新加坡反賄賂法》、《公務員行為守則》、《中央公積金制度》等 。同樣在俄羅斯，以薪養(yǎng)廉的做法也成為普京第二個總統(tǒng)任期期間最重要的改革舉措之一。清廉指數亞洲第一的新加坡似乎是“高薪養(yǎng)廉”的一個有力例證。在2016年清廉指數（Corruption Perceptions Index）排行中，名列第7，亞洲第1，表現再次超越其他亞洲經濟體。其中香港排名15，中國內地排名79。endprint

（一）成熟的反腐敗法律建設

通常認為腐敗的根源是，動機、機會和收益為主，權力資源的稀缺性、人的私本性和個人的道德高低為輔?？v觀貪污的案例，卻極少是因貧困而腐敗的。這是由于制度和管理機制沒有形成一套成熟的體系，所以才會導致公職人員違規(guī)成本偏低。普京在推行“反腐”的時候，從運動式反腐轉向了制度性反腐。通過建立了一系列的反腐敗法律體系，完善立法相應的配套設施，實行官員財產申報支付，將“反腐”落到實處。另外，美國薪酬制度也極其強調外部競爭薪酬方面的公平，即行業(yè)報酬上的收入公平，而且整個內部薪酬體系也具有條例化、法制化和規(guī)范化等剛性特征 。

（二）獨立監(jiān)督制度

無論是財產公開制度還是選官任官制度，都由專門的，獨立于國會和政府的監(jiān)督部門審查，賦有廣泛的權力，擁有絕對的權威。新加坡廉政公署直屬國家最高領導人，不受其他任何政府部門管轄。新加坡還實行公務員日記制度，將公務員的活動透明化。在新加坡官員腐敗被抓的概率高出菲律賓40倍。1974年廉政公署成立前，香港曾經貪腐盛行，自1974年成立廉政公署短短數年，便躋身全球最清廉地區(qū)之列，關鍵在于獨立監(jiān)督。

（三）社會第三方的參與和監(jiān)督

新加坡新聞輿論和輿論監(jiān)督尤為有效。政府采用了自律和他律兩種手段對公務員的個人德行進行了不間斷的考察 。主動接受民眾監(jiān)督，這是新加坡人民的一貫選擇。一旦公職人員貪污，不但會被取消個人應得的養(yǎng)老金和公積金，而且還會主動向社會披露違法人員和貪污行為。加之長期社會價值觀的影響，所以一旦腐敗產生，就會受到來自各方面的譴責和壓力，往往得不償失。

（四）“以德其身”的思想傳統(tǒng)

在新加坡民眾的觀念中，“廉潔執(zhí)政”是每個公務員必須遵守的職業(yè)道德?！傲痹谇?，“高薪”在后。 在美國，為了做公務員，就必須遵守相應的法律，并且放棄部分普通公民享有的權利，如隱私，公務員就有義務必須及時公示家庭財產。世界上前十個廉潔的國家——丹麥、芬蘭、新西蘭、新加坡、瑞典、荷蘭、瑞士、加拿大、挪威等，實際上他們的公務員工資水平都等于或低于全國從業(yè)人員平均工資。沒有一個國家的廉政單純是靠薪金養(yǎng)起來的。成功地實施高薪養(yǎng)廉的原因，是其廉政制度的完整性和剛性約束，輔以長期以來形成的廉政文化的柔性約束一起作用的結果，缺一不可。

四、完善我國公務員薪酬體系的對策與建議

“黑暗是滋生萬惡的溫床”，透明度是腐敗的天然敵人。“廉潔年金制度”在十八屆三中全會中“383”改革方案中被提出?！傲?，被放在了8個重點改革領域之首的政府行政管理體制改革之下，并列于調整政府職能、減少行政審批，說明中央也意識到“廉政”的重要性。

（一）建立與反腐倡廉結合的公務員薪酬制度

將公務員薪酬制度同反腐倡廉要求結合起來，建立廉潔年金制度。建立廉潔年金是公務員薪酬體系改革的重要鏈環(huán)，其中廉潔年金不僅是一項福利制度，更是一項反腐制度。評判標準為，“廉潔”加“勤政”。只有公務員都滿足兩方面條件，方才可領取。因此，必須確定合理的薪酬水平，不斷完善民主、公開、競爭、擇優(yōu)的人員選拔機制，同時加強會計和審計監(jiān)督，給民眾一個合理的薪酬增長的理論依據和增長機制。健全與嚴格公務員退出機制，并且推動個人財產公開制度，同時打破養(yǎng)老雙軌制，才具備考慮建立廉潔年金制度的條件。

（二）完備的獨立監(jiān)督保障

中國現階段雖然已經形成以人民代表大會、檢察院、司法機關等多種途徑組成的監(jiān)督體系，但是仍無完備的有效權力和制度保障。所以，我國應該賦予獨立監(jiān)察機關和相應人員擁有法定的權力，對于任何涉嫌高管都有權查辦，確?！案咝金B(yǎng)廉”具有嚴肅合格的實施環(huán)境。以廉政建設的制度化、法律化為重要保障，以信息充分流動和高透明度為依托，確保有法可依，依法行政，嚴格執(zhí)法。從主觀著手進行廉政建設是有必要的，但更顯著的應該是從客觀方面有力的限制和約束腐敗的產生，完善制度建設，把權力關進制度的籠子。

（三）增大新聞媒體和社會力量的監(jiān)督力度

除了在完善政府自身的監(jiān)督監(jiān)管的同時，黨外監(jiān)督也能起重大的補充作用。尤其是在現今新媒體的時代，各種科技產品層出不窮，手機、電腦、大眾媒體、新聞平臺都可以成為黨外監(jiān)督的有力助手。將公務員置于媒體的監(jiān)督之下，一旦有不當的行為就會被媒體披露，受到社會輿論的指責。

（四）培養(yǎng)高薪養(yǎng)“賢”的道德意識

在不斷的健全相關法律法規(guī)的前提下，還要軟硬相結合。一是堅定黨員的共產主義信念，二是加強對他們法治觀的貫徹。注重文化道德的培養(yǎng)，加強政治道德建設，強化公務員的勤政意識，發(fā)揮社會榜樣的輻射和影響作用。在美國，“從政”本身就被看作是一種價值，所以美國很多政務官都不拿薪金。中國共產黨歷來都強調要艱苦奮斗，強調政府官員是人民的公仆。推動社會進步，減少貧富差別，提高群眾的生活水平，是我們每一個黨員和機關工作人員的神圣職責。

綜上，現階段在中國“高薪”對于“養(yǎng)廉”來說必要不充分的，“高薪養(yǎng)廉”是理想化的制度設計，片面的“高薪”是無法“養(yǎng)廉”的，高新養(yǎng)廉應完善配套的反腐制度。十九大報告中凸顯了國家監(jiān)察體制改革的政治地位，其中監(jiān)察體制改革的特色就在于法治反腐。 此外，從《全球清廉指數》報告中顯示，中國評分連續(xù)四年上升，可以看出中國反腐進入了一個新階段，而這一切都和今年來的 “八項規(guī)定”、“反四風”，限制“三公經費”等有關?！案咝健敝皇丘B(yǎng)廉的一種手段，配套政策的制定和推行是必要的硬件保障。在借鑒其他國家的先進經驗過程種要立足于中國國情，從薪制、法律、監(jiān)督、道德四個方面多管齊下，以保障“養(yǎng)賢養(yǎng)廉”的預期目標。

注釋：

鄭永蘭、潘晨光.由“高薪養(yǎng)廉談我國公務員物質激勵的必要性”.南京理工大學學報（社會科學版）.2007（2）.

陳貝貝.試析中國實行“高薪養(yǎng)廉”的不可能性.中共樂山市委黨校學報.2015（5）.

余健.“公務員流失”與“公務員報考熱”矛盾現象分析.求實.2009（2）.

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樊亞寧.我國住房公積金法律制度探討.重慶：西南政法大學.2007.

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洪汛、郭文亮.“不必腐”目標下充分保障公職人員合理利益的邏輯與路徑.廣州大學學報（社會科學版）.2016（12）.endprint