新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)管理制度創(chuàng)新

程曉波

近日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確允許各省級(jí)政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，要求從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等方面加強(qiáng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理，以合法規(guī)范方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的合理融資需求。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券被視為中國(guó)版的“市政專項(xiàng)債”，其發(fā)行對(duì)保障地方政府融資需求、完善專項(xiàng)債券管理、遏制違法違規(guī)變相舉債，以及將來(lái)在市政建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)行新品種專項(xiàng)債券具有積極的創(chuàng)新示范意義。

一、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府不具備舉債權(quán)限。隨著快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府融資需求也迅速增加。以土地為抵押或注資的各類地方政府融資平臺(tái)，成為地方政府“正門不通走旁門”的準(zhǔn)債務(wù)融資渠道。不可否認(rèn)的是，“土地財(cái)政”在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中曾經(jīng)起到了積極作用，加快了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)了地方政府財(cái)政調(diào)控能力，緩解了地方財(cái)政困難。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，各類地方政府或有債務(wù)快速增長(zhǎng)，由于缺乏明確的法律依據(jù)和有效的預(yù)算約束造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積，以銀行貸款為主的低水平融資方式限制了金融市場(chǎng)的深入發(fā)展，資金使用缺乏有效監(jiān)督也滋生了不少腐敗問題，“土地財(cái)政”的不可持續(xù)以及其引致問題的弊端也越來(lái)越明顯。

為加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過快增長(zhǎng)勢(shì)頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障地方政府合理融資需求，“堵住旁門開正門”，從2015年起實(shí)施的新預(yù)算法（2014年修訂）規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）和財(cái)政部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）等規(guī)定出臺(tái)后，又進(jìn)一步規(guī)范了地方融資平臺(tái)公司的融資行為，以及政府和社會(huì)資本方的合作行為（PPP），對(duì)地方各級(jí)政府規(guī)范舉債融資機(jī)制，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用。

地方政府債券通常也被稱為市政債券，從歷史上看，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，地方政府債券的發(fā)展均與本國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密相連。地方政府債券主要分為兩種類型：一般責(zé)任債券（General obligation bonds）和收益?zhèn)≧evenue bonds）。一般責(zé)任債券并不與特定項(xiàng)目相聯(lián)系，而是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的信用作為擔(dān)保，其還本付息得到發(fā)行政府的信譽(yù)和稅收支持。收益?zhèn)c特定項(xiàng)目或部分特定政府收入相聯(lián)系，其還本付息來(lái)自投資項(xiàng)目（如高速公路和機(jī)場(chǎng)）的收費(fèi)。我國(guó)地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券兩種，此次試點(diǎn)發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券類似收益?zhèn)?/p>

《辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券期限原則上不超過5年，既避免了期限過短造成的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，又減少了期限過長(zhǎng)帶來(lái)的資金閑置問題。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目，項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源。各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格儲(chǔ)備土地管理，理清土地產(chǎn)權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定完成土地登記，加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)評(píng)估儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值?！掇k法》中關(guān)于發(fā)債主體、償還來(lái)源等相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步厘清了一般債券與專項(xiàng)債券的界限，是地方政府債券管理的一大創(chuàng)新，這是我國(guó)首次以地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，標(biāo)志著我國(guó)地方政府債券管理邁出重要一步。

二、地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展仍面臨一些挑戰(zhàn)

地方政府債務(wù)管理是一國(guó)財(cái)政分級(jí)管理的重要內(nèi)容。各級(jí)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的合理劃分、有效的約束及監(jiān)督機(jī)制、持續(xù)的債券評(píng)級(jí)及地方政府信用評(píng)估制度是地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度安排。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行，是我國(guó)擴(kuò)大地方政府債券種類的重要嘗試，將為后續(xù)發(fā)行其他類政府債券積累經(jīng)驗(yàn)，是地方政府融資制度精細(xì)化管理的有益探索。從當(dāng)前來(lái)看，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展面臨的一些挑戰(zhàn)，也是地方政府債券市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要解決的普遍性問題。

財(cái)力格局不夠合理制約了地方政府的償債能力。事權(quán)和財(cái)力劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。1994年分稅制改革后，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度一直沒有真正建立。中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理，客觀上造成地方承擔(dān)了一些不適合承擔(dān)的事物。中央與地方收入劃分不盡合理，目前屬于地方的稅種除營(yíng)業(yè)稅外，其他稅種收入規(guī)模都比較小，地方主體稅種的培育滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，加劇了地方政府進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)供給的資金需求壓力。

預(yù)算制度不夠科學(xué)規(guī)范不利于對(duì)地方政府債務(wù)有效監(jiān)督。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的制衡機(jī)制。我國(guó)目前由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的預(yù)算體系相互獨(dú)立，還不夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，預(yù)算制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不足。地方公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行周期一般具有初始投入大、收益期限長(zhǎng)的特征，與地方財(cái)政收入期限結(jié)構(gòu)存在錯(cuò)配，而傳統(tǒng)的以年度收支平衡為重點(diǎn)的年度預(yù)算只基于當(dāng)期地方財(cái)政收入進(jìn)行安排，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中期規(guī)劃計(jì)劃的銜接需進(jìn)一步提高。此外，預(yù)算管理偏重收入、支出預(yù)算偏軟，也不利于對(duì)政府債務(wù)情況進(jìn)行有效監(jiān)督。

政府信用體系建設(shè)不完善不利于地方政府債券市場(chǎng)的長(zhǎng)期發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以信用經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，信用環(huán)境是投資環(huán)境的重要組成部分。對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)以及對(duì)地方政府的信用評(píng)估，是促進(jìn)形成地方政府債券市場(chǎng)化定價(jià)、保障地方政府債券市場(chǎng)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。政府信用體系是全社會(huì)信用體系建設(shè)的主要組成部分，政府是否守信決定著信用環(huán)境建設(shè)的成敗。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)政府信用體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)，信息公開共享、法律法規(guī)保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)亟待推進(jìn)。此外，全社會(huì)對(duì)信用建設(shè)的認(rèn)識(shí)高度和重視程度還有待進(jìn)一步提升，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制尚不健全，失信成本偏低，信用服務(wù)市場(chǎng)仍不發(fā)達(dá)，社會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大面臨不少困難，信用服務(wù)能力與國(guó)際水平相比尚有差距。

三、完善相關(guān)基礎(chǔ)性制度安排的政策建議

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，要建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。這既是未來(lái)一段時(shí)期財(cái)稅制度改革的方向，也是完善地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)性制度安排。同時(shí)，加快推進(jìn)以政府信用為核心的社會(huì)信用體系建設(shè)，也是健全地方政府債務(wù)管理制度的關(guān)鍵舉措。

確立合理有序的財(cái)力格局，提升地方政府財(cái)力保障水平。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，加快調(diào)整增值稅收入分享比例，形成更加合理的中央地方收入分享比例關(guān)系。健全省以下財(cái)力分配機(jī)制，提高基層政府財(cái)力保障。

完善規(guī)范公開透明的預(yù)算制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，把預(yù)算審核重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算拓展。中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃相銜接。硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，提高資金效益，強(qiáng)化績(jī)效管理，增強(qiáng)預(yù)算公開。深化政府債務(wù)管理制度改革，通過規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和分類管理，建立規(guī)范的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

加快政府信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評(píng)級(jí)對(duì)地方政府債券定價(jià)的關(guān)鍵作用。推動(dòng)政府信用資料開放共享，建立和完善信用法規(guī)體系，構(gòu)建政府、社會(huì)共同參與的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。推進(jìn)地方政府信用評(píng)估制度建設(shè)，借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過對(duì)地方政府債券進(jìn)行連續(xù)評(píng)級(jí)，以及地方政府信用狀況的外部評(píng)價(jià)，利用公開市場(chǎng)投資者“以腳投票”的市場(chǎng)壓力強(qiáng)化對(duì)地方政府的債務(wù)約束。endprint