推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的全面實(shí)施

唐仁敏

10月23日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下稱《實(shí)施細(xì)則》）。這是繼《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)，以下稱34號(hào)文件）后，針對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)的又一指導(dǎo)性文件，對(duì)推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的全面實(shí)施具有重要意義。就此，本刊記者采訪了國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)同志。

問：《實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)背景和重要意義是什么？

答：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是黨中央、國(guó)務(wù)院深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要決策部署。34號(hào)文件印發(fā)后，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門，積極推進(jìn)制度的貫徹落實(shí)。目前，制度實(shí)施已經(jīng)取得了階段性成效。國(guó)務(wù)院各部門均已建立審查機(jī)制，對(duì)新出臺(tái)的政策措施進(jìn)行審查；31個(gè)省（區(qū)、市）均已印發(fā)實(shí)施方案，有序開展審查工作；市縣政府在省政府指導(dǎo)下著手部署落實(shí)。同時(shí)，在制度實(shí)施中也暴露出一些問題，影響制度全面實(shí)施?；谏鲜銮闆r，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門研究制定了《實(shí)施細(xì)則》，其重要意義體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）有利于深化政策制定機(jī)關(guān)對(duì)制度的理解和認(rèn)識(shí)。由于觀念轉(zhuǎn)變滯后、自身能力有限等原因，一些政府部門對(duì)制度重要性的認(rèn)識(shí)仍不到位，影響了工作進(jìn)展。在34號(hào)文件印發(fā)一年后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，五部門聯(lián)合印發(fā)《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度再次提出要求，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此項(xiàng)工作的高度重視，有利于進(jìn)一步深化各地區(qū)、各部門對(duì)制度的理解和認(rèn)識(shí)，形成持續(xù)推動(dòng)制度實(shí)施的良好局面。

（二）有利于解決公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中的突出問題。從當(dāng)前制度實(shí)施情況看，雖然大多數(shù)部門和地區(qū)已經(jīng)建立了審查機(jī)制，但實(shí)際運(yùn)行中存在不認(rèn)真審查和審查能力不足等問題。《實(shí)施細(xì)則》通過進(jìn)一步明確審查機(jī)制和程序、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)政策指導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，有效地解決這些問題，保障制度實(shí)施取得實(shí)實(shí)在在的效果。

（三）有利于推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的不斷完善。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一項(xiàng)新的制度，需要在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。34號(hào)文件對(duì)制度建立做出了全面部署，文件印發(fā)以來一些地區(qū)和部門在審查機(jī)制、方式、程序和強(qiáng)化監(jiān)督等方面進(jìn)行了有益的探索，形成了很多有效的經(jīng)驗(yàn)做法?！秾?shí)施細(xì)則》正是在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和各方面意見建議的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步細(xì)化，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度本身不斷完善。

問：《實(shí)施細(xì)則》的基本特點(diǎn)和主要內(nèi)容有哪些？

答：《實(shí)施細(xì)則》分6章、共26條，分別從審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、社會(huì)監(jiān)督、責(zé)任追究等方面予以細(xì)化?？傮w思路是，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在遵循34號(hào)文件基本規(guī)定和現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，通過明確相關(guān)程序和規(guī)則，督促和指導(dǎo)政策制定機(jī)關(guān)切實(shí)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效實(shí)施。《實(shí)施細(xì)則》集中體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：

（一）強(qiáng)化程序約束。有效的程序約束是落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要保障。特別是在自我審查的前提下，如何設(shè)計(jì)好審查程序至關(guān)重要?！秾?shí)施細(xì)則》主要從以下四個(gè)方面強(qiáng)化對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的程序約束，著力解決不審查、不認(rèn)真審查問題。一是明確內(nèi)部審查機(jī)制。為建立內(nèi)部審查機(jī)制提供模式選擇，既可以由政策制定機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也可以由內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。政策制定機(jī)關(guān)可以自行確定，關(guān)鍵要建立機(jī)制、明確責(zé)任。二是要求形成書面審查結(jié)論。未形成書面結(jié)論的視為未進(jìn)行審查，而且書面結(jié)論應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)包括核對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)、征求有關(guān)方面意見、判斷是否適用例外規(guī)定等在內(nèi)的整個(gè)審查流程，防止敷衍了事。三是細(xì)化征求意見規(guī)則和程序。強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)審查要征求利害關(guān)系人意見或向社會(huì)公開征求意見，并在書面結(jié)論中說明征求意見情況。同時(shí)，進(jìn)一步明確了利害關(guān)系人的范圍。四是建立定期報(bào)告制度。政策制定機(jī)關(guān)需要于每年1月31日前，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查年度總結(jié)報(bào)告報(bào)送同級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室，便于聯(lián)席會(huì)議掌握制度實(shí)施情況、加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。

為進(jìn)一步規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，《實(shí)施細(xì)則》還制定了“一圖一表”，即流程圖和審查表。流程圖體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本步驟，可以概括為“三步走”：第一步判斷是否需要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，第二步核對(duì)是否存在違反18條標(biāo)準(zhǔn)的情形，第三步在違反相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況下確定是否適用例外規(guī)定。審查表為形成書面審查結(jié)論提供了形式參考，包括文件名稱、涉及領(lǐng)域、起草和審查機(jī)構(gòu)、效力層級(jí)、征求意見、標(biāo)準(zhǔn)核對(duì)、具體結(jié)論、是否適用例外規(guī)定等要素，反映審查工作的全過程，并由審查機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人簽字后，隨相關(guān)材料一并履行發(fā)文程序。下一步，將在各地區(qū)、各部門鼓勵(lì)推廣使用審查表，不斷提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的統(tǒng)一化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。

（二）加強(qiáng)實(shí)體指導(dǎo)。34號(hào)文件從維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)兩個(gè)維度，明確了四個(gè)方面18條審查標(biāo)準(zhǔn)，基本涵蓋了當(dāng)前政府部門妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要行為類型。但是，由于經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性，一些政府部門在面對(duì)具體政策措施時(shí)，仍然存在難以準(zhǔn)確把握和適用審查標(biāo)準(zhǔn)的問題?！秾?shí)施細(xì)則》根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、反壟斷執(zhí)法實(shí)踐以及各方面反映的問題，在充分征求行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和專家學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，對(duì)四個(gè)方面18條審查標(biāo)準(zhǔn)逐條進(jìn)行細(xì)化，形成了50余條二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)的主要思路：一是進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵。比如，明確了“不合理和歧視性準(zhǔn)入退出條件”的內(nèi)涵，即“不合理”指設(shè)置明顯不必要或者超出實(shí)際需要的準(zhǔn)入退出條件；“歧視性”指對(duì)不同所有制、地區(qū)、組織形式的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施差別化待遇，設(shè)置不平等的準(zhǔn)入退出條件。再如，明確了“不得違法披露或者違法要求經(jīng)營(yíng)者披露生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)敏感信息”中的“敏感信息”概念，即除依據(jù)法律法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定需要公開之外，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未主動(dòng)公開，通過公開渠道無法采集的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，包括擬定價(jià)格、成本、生產(chǎn)數(shù)量、銷售數(shù)量、生產(chǎn)銷售計(jì)劃、經(jīng)銷商信息、終端客戶信息等。二是進(jìn)一步列舉表現(xiàn)形式。比如，列舉了“限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)”的具體形式，包括實(shí)施不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施；設(shè)置專門針對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)的專營(yíng)、專賣、審批、許可；設(shè)置關(guān)卡或者通過軟件、互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置屏蔽等手段等。再如，列舉了“給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策”的具體形式，包括給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼；減免特定經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)繳納的稅款；以優(yōu)惠價(jià)格、零地價(jià)或者以劃撥、作價(jià)出資方式向特定經(jīng)營(yíng)者供應(yīng)土地；在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、排污權(quán)限等方面給予特定經(jīng)營(yíng)者特殊待遇；對(duì)特定經(jīng)營(yíng)者減免、緩征或停征行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、住房公積金等。三是與法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定相銜接。我國(guó)相關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和實(shí)現(xiàn)更大效率目標(biāo)的考慮，對(duì)特定行業(yè)、領(lǐng)域和行為做出了特殊規(guī)定。《實(shí)施細(xì)則》在細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)注重做好相關(guān)銜接。endprint

為更好地指導(dǎo)政策制定機(jī)關(guān)開展審查，《實(shí)施細(xì)則》還明確了咨詢和爭(zhēng)議協(xié)調(diào)解決機(jī)制。政策制定機(jī)關(guān)開展審查可以咨詢專家學(xué)者、法律顧問、專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見；也可以向履行相關(guān)職責(zé)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出咨詢，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于政策制定機(jī)關(guān)提供的材料，提供咨詢意見。對(duì)存在較大爭(zhēng)議或者部門意見難以達(dá)成一致的問題，政策制定機(jī)關(guān)還可以提請(qǐng)同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)；仍無法協(xié)調(diào)一致的，由其提交上級(jí)機(jī)關(guān)決定。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督問責(zé)?，F(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度采取“自我審查”模式。這是當(dāng)前最為現(xiàn)實(shí)可行的方案，有利于制度的盡快出臺(tái)和順利實(shí)施。但是，僅僅依靠自我審查是不夠的，必須建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，使公平競(jìng)爭(zhēng)審查真正可監(jiān)督、可檢查、可問責(zé)，保障審查工作的客觀性、有效性?！秾?shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確了監(jiān)督舉報(bào)和責(zé)任追究問題，主要包括：一是建立健全監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制。對(duì)未進(jìn)行審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的情況，任何單位和個(gè)人可以向政策制定機(jī)關(guān)反映，或者向上級(jí)機(jī)關(guān)或反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。二是明確責(zé)任追究方式。強(qiáng)調(diào)政策制定機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正與上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正相結(jié)合。政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行審查出臺(tái)政策措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)做審查；發(fā)現(xiàn)存在違反審查標(biāo)準(zhǔn)問題的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序停止執(zhí)行或調(diào)整相關(guān)政策措施。上級(jí)機(jī)關(guān)可以責(zé)令政策制定機(jī)關(guān)改正，拒不改正或者不及時(shí)改正的，要依法依規(guī)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。三是發(fā)揮反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施，并涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，并向政策制定機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)提出停止執(zhí)行或者調(diào)整政策措施的建議。

問：下一步有哪些工作安排？

答：《實(shí)施細(xì)則》對(duì)進(jìn)一步貫徹落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有重要的指導(dǎo)意義。下一步，國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門，切實(shí)抓好《實(shí)施細(xì)則》的組織實(shí)施工作。

（一）做好《實(shí)施細(xì)則》的宣傳解讀和貫徹落實(shí)。通過刊發(fā)文章、組織培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)對(duì)《實(shí)施細(xì)則》的宣傳解讀，使各地區(qū)、各部門盡快了解和掌握主要內(nèi)容，將審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、責(zé)任追究等方面的要求落實(shí)到實(shí)際工作中來，充分發(fā)揮《實(shí)施細(xì)則》的指導(dǎo)作用，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的進(jìn)一步貫徹落實(shí)。

（二）嚴(yán)格審查增量政策。督促和指導(dǎo)各地區(qū)、各部門按照34號(hào)文件和《實(shí)施細(xì)則》的要求，進(jìn)一步健全審查機(jī)制、落實(shí)審查責(zé)任，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查落實(shí)到每一項(xiàng)政策的起草和決策過程中，切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)際效果，防止再出臺(tái)新的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。

（三）組織開展專項(xiàng)督導(dǎo)。以部際聯(lián)席會(huì)議名義開展督導(dǎo)調(diào)研，督促各地區(qū)、各部門落實(shí)34號(hào)文件和《實(shí)施細(xì)則》，總結(jié)推廣先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)做法，督促落實(shí)不力的地方和部門改進(jìn)工作。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法。依法加大執(zhí)法力度，查處一批典型的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件，及時(shí)公開案件情況，倒逼政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，使反壟斷執(zhí)法與公平競(jìng)爭(zhēng)審查形成合力，共同規(guī)范行政行為、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)。對(duì)未進(jìn)行審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的政府部門，按照34號(hào)文件和《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定嚴(yán)格追究責(zé)任，并依法及時(shí)向社會(huì)公開有關(guān)處理決定，發(fā)揮典型案例的警示教育作用。endprint