微時代意見領袖對政策產(chǎn)生過程的影響

【摘要】當今社會新媒體發(fā)展欣欣向榮，意見領袖們以微博為平臺積極參與到公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估過程中。文章通過對微博“免費午餐”事件的個案研究，對意見領袖在政策過程中所扮演的角色和特點進行分析，透視微博意見領袖對公共政策從制定到實施產(chǎn)生的影響。

【關鍵詞】政策過程 微博 意見領袖 輿論

“免費午餐”事件及研究背景

2011年3月，《鳳凰周刊》記者部主任鄧飛在微博上呼吁社會關注中國貧困山區(qū)小學生免費午餐計劃，引起公眾積極響應，并最終得到了公共政策制定者的回應。2011年10月，國務院常務會議決定實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。鄧飛等意見領袖以微博作為信息傳播平臺進行輿論引導，影響了公共政策從制定到實施的全過程（圖1）。文章選取該案例作為代表，對微博文本進行研究，分析微博意見領袖在政策過程中發(fā)揮的作用。

圖1 免費午餐活動發(fā)起過程中的重要事件

學界對公共政策的概念一直沒有統(tǒng)一界定：托馬斯·戴伊認為“公共政策是一個政府選擇要做的任何事，或者他選擇不去做的任何事”①；戴維·伊斯頓認為“公共政策是對一個社會進行的權威性價值分配”②。筆者認為，公共政策的核心特征是動態(tài)性。從主體、客體和政策環(huán)境三個方面來看，公共政策是由國家、政府、執(zhí)政黨及其他政治團體作為主體，通過制定準則或行為規(guī)范，對一定的公共問題所涉及的價值進行權威性分配的過程。而政策過程一般包括“問題界定、標準設立、方案搜尋、結果預測、方案抉擇、政策執(zhí)行與監(jiān)測、結果評估和政策變遷八個環(huán)節(jié)”③。

“在信息的傳播過程中經(jīng)常對受眾施加個人影響的人物，稱為意見領袖”。④微博中的意見領袖對公共政策產(chǎn)生影響的過程，也是實現(xiàn)其所代表的群體或階層利益的過程。截至2012年12月底，我國微博用戶規(guī)模達3.09億，意見領袖圍繞公共問題的討論所帶來的輿論壓力，已讓政策制定者難以忽視，本文選取國內(nèi)較有代表性的新浪微博為研究對象。

微博意見領袖對政策過程產(chǎn)生影響時的特點

微博中意見領袖的影響力更加直接。在微博上，意見領袖主要是實名認證的名人、媒體人、評論家、學者以及公共事件事發(fā)當?shù)氐男畔碓从脩簟嵜谱屢庖婎I袖的言論更加嚴謹和具體，同時也讓受眾接受到的信息更加完整。

圖2 免費午餐事件微博數(shù)量變化折線圖

微博中意見領袖通過不間斷的“二級傳播”發(fā)揮影響力。在微博上對于某一公共政策的關注往往會引起全民討論的情景，一些有共同愛好、共同觀點的人能夠在微博上走到一起。由于微博的無限轉(zhuǎn)發(fā)功能，意見領袖傳遞的信息能夠通過不斷循環(huán)的二級傳播發(fā)揮影響力。一個話題如果受到很多知名人士的轉(zhuǎn)發(fā)很快就會成為熱點話題。此外，由于微博轉(zhuǎn)發(fā)時原帖不能修改，也保證了二次傳播過程中信息的完整性。截至2013年3月，關于免費午餐的微博總計580余萬條，數(shù)量最大的兩個峰值分別是2011年4月和2011年11月，分別是鄧飛開始通過發(fā)微博呼吁和國務院響應出臺相關政策的兩個時間點，并且在一定時間內(nèi)輿論關注保持10000條以上的穩(wěn)定狀態(tài)。（圖2）

微博中意見領袖的地位是可變的?！俺聊穆菪笔侵Z爾·諾依曼提出的一個重要理論，受眾在輿論漩渦中如果感覺到自己的意見為少數(shù)意見時，就會趨于沉默。在微博中很少會出現(xiàn)“沉默的螺旋”現(xiàn)象，持各種意見的人都會發(fā)出自己的聲音，并且?guī)追N有代表性的觀點都有相應的意見領袖。然而，由于微博是一個開放性程度很高的平臺，意見領袖的地位是可變的，如果言行不當便可能導致經(jīng)營良久的權威性會立刻消失。在免費午餐案例中，可以看到意見領袖在整個過程中努力塑造出的“積極、誠懇、誠信、公開”的形象，讓公眾和政策制定者產(chǎn)生信任，從而對政策問題有持續(xù)關注的熱情。

微博意見領袖對政策過程產(chǎn)生的積極影響

問題界定階段—民意塑造者。公共政策制定過程的第一步，就是要明確政策將要解決的問題。政策問題必須具備兩個方面的特質(zhì)：一是有影響力；二是政府相關部門愿意或有能力解決。議程設置是意見領袖傳播信息的一個重要手段，意見領袖能夠提出政策問題，并且對問題進行議程設置，讓某一社會問題引起更多的社會關注、匯聚民意，對政府、政黨、社會團體、利益集團和個人產(chǎn)生影響，最終推動問題進入公共政策問題界定的范圍。

標準制定、方案搜尋、結果預測階段—專業(yè)性引導者。標準制定是指在明確政策問題后確定將要完成的目標，從而制定相應的指標、標準。方案搜尋和結果預測則是盡可能列出所有可供選擇的備選方案，并進行政策執(zhí)行前的結果預測。在上述幾個階段中，微博意見領袖都扮演了專業(yè)引導者的角色。傳統(tǒng)的政府主導的公共政策制定過程，影響力較大的非官方政策主體包括專家學者、智囊團、政治團體等，這部分群體或多或少都能貼上“精英”的標簽。對于公眾而言，微博意見領袖能幫助他們更好地看清問題的實質(zhì)和直接目標，從而反饋出更真實的民意，讓政策制定者制定更加完善的指標體系。對于政策制定者來說，意見領袖所代表的群體利益與專業(yè)化背景結合，也能提供更多的解決方案，進行更全面的結果預測。微博上意見領袖百家爭鳴的意見更像是一種“頭腦風暴”法，給政策制定者提供了盡可能多的問題解決方案。免費午餐計劃的發(fā)起者們考察學校、與相關單位接洽、進行試點實踐、為相關部門提供政策治理模式，這些都是在扮演他們專業(yè)引導者的角色。

方案抉擇階段—政策官方制定者與公眾的橋梁。方案抉擇階段是政策過程的關鍵階段，需要對備選方案的各種可行性進行分析。某一公共政策在形成過程中利益格局總是在變化的，微博意見領袖便擔當了政策制定者與公眾的橋梁。隨著免費午餐活動與項目的不斷開展，相關政府部門也看到了問題解決的方式和成果。2011年6月，中國社會福利教育基金會與湖南新晃縣教育局簽訂項目捐贈協(xié)議，為學生提供免費午餐，同時政府向貧困學生每天每人提供一元餐費。政府、媒體、公眾聯(lián)合起來形成“1+1+1”的政策治理模式。一個政策問題進行到方案抉擇階段時，政策制定者常常通過大眾傳媒向公眾宣傳相關的信息進行政治可行性分析，除了傳統(tǒng)的聽證會等方式，新媒體也成為一種新的途徑，微博的傳播速度和反饋速度都比較快，而意見領袖的參與能讓方案的可行性更加具體、明確。

政策執(zhí)行、監(jiān)測與評估階段—有力的監(jiān)督者。公共政策既然是一種“價值的權威性分配”，官方的政策制定者在政策的執(zhí)行過程中就難免出現(xiàn)一些利益分配不均衡的行為，微博意見領袖就是這些不均衡現(xiàn)象的有力監(jiān)督者。其一，微博意見領袖能夠?qū)φ哌M行宣傳，讓政策的對象充分了解公共政策的執(zhí)行過程，加速政策的擴散速度。其二，微博意見領袖還能及時地引發(fā)公眾進行更加深入的探討，引導輿論，并對政策執(zhí)行過程中的一些問題進行迅速地反饋，從而進行調(diào)整與糾正。通過意見領袖的微博，公眾不僅能了解免費午餐計劃的發(fā)展動態(tài)，還能通過定期公開的財務報告監(jiān)督善款的使用情況，實現(xiàn)政策系統(tǒng)的良性循環(huán)。

結語

微博為公眾參與政治生活提供了更加便捷的渠道，意見領袖的積極影響也讓公共政策的制定更加科學，但在一些其他案例中我們也可以看到微博意見領袖對政策過程產(chǎn)生的負面影響。相信隨著公民素養(yǎng)的不斷提高和法律法規(guī)的不斷完善，使我們能有更加良好的政策環(huán)境，微博意見領袖也能發(fā)揮更加全面的作用。

【作者單位：四川大學公共管理學院】

【注釋】

①[美]托馬斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第3頁。

②[美]戴維伊·斯頓：《政治體系—政治學狀況研究》，馬清槐譯，北京：商務印書館，1993年，第123頁。

③陳振民：《公共政策學—政策分析的理論、方法和技術》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第68頁。

④郭慶光：《傳播學教程》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第196頁。

責編/韓露（實習）