淺析區(qū)縣級(jí)部門預(yù)算管理

徐采蘭

摘要：預(yù)算是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分，良好的預(yù)算管理可以讓有限的政府資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的深化，預(yù)算的管理也是日趨重要。本文淺析了區(qū)縣級(jí)部門預(yù)算存在的一些問(wèn)題，并對(duì)此提出了一些改善問(wèn)題的合理性建議。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算管理；中長(zhǎng)期規(guī)劃

預(yù)算是指經(jīng)批準(zhǔn)核定的一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家財(cái)政收支的預(yù)計(jì)，它是國(guó)家基本的財(cái)政計(jì)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分。預(yù)算的職能作用是籌集和供應(yīng)國(guó)家預(yù)算資金進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算是國(guó)家財(cái)政的基本計(jì)劃。而預(yù)算法是有關(guān)國(guó)家的預(yù)算收人和預(yù)算支出，以及進(jìn)行預(yù)算管理的法律規(guī)范的總稱。它是財(cái)政法中的基本法。新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)并將自2015年1月1日起施行。

一、各部門預(yù)算管理的存在的問(wèn)題

部門預(yù)算是指政府部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，結(jié)合自身未來(lái)一定時(shí)期履行職能需要，從基層預(yù)算單位開(kāi)始編制、審核、匯總、上報(bào)，由財(cái)政部門審核并提交各級(jí)人民代表大會(huì)依法批準(zhǔn)的部門綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。雖然兩年前國(guó)家已經(jīng)重新修訂推出了預(yù)算法，但是現(xiàn)實(shí)情況中，區(qū)縣級(jí)各個(gè)部門為了獲得更多的財(cái)政資金、財(cái)政部門和預(yù)算部門之間的數(shù)據(jù)信息缺乏對(duì)稱性等種種原因，導(dǎo)致預(yù)算管理不具備科學(xué)性和規(guī)范性，在預(yù)算管理仍會(huì)普遍存在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等很多問(wèn)題亟待解決。

（一）預(yù)算編制不精細(xì)

很多部門在申報(bào)預(yù)算的時(shí)候，并沒(méi)有合理的考慮本部門的經(jīng)費(fèi)計(jì)劃，更沒(méi)有很好的統(tǒng)籌兼顧，所以在預(yù)算年度執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)各種各樣的狀況。有的部門在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目沒(méi)有預(yù)算，于是向政府報(bào)告要求財(cái)政部門追加經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)資金；有的部門在某個(gè)項(xiàng)目具體開(kāi)始實(shí)施的時(shí)候才突然發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制的不合理；有的在年底結(jié)算的時(shí)候發(fā)現(xiàn)實(shí)際預(yù)算執(zhí)行率偏低。這類問(wèn)題在項(xiàng)目預(yù)算部分尤為嚴(yán)重，基本預(yù)算部分主要涉及到人員、公用基本支出等固定花銷，且每年都大體相同。而項(xiàng)目預(yù)算卻因項(xiàng)目種類、規(guī)模和完成時(shí)間等種種因素而異，項(xiàng)目的預(yù)算有可能會(huì)相差很大。有的部門或?yàn)椴块T利益、或與其他部門攀比，在做預(yù)算的時(shí)候編制申報(bào)了遠(yuǎn)比實(shí)際所需過(guò)量的資金，造成預(yù)算資金冗余。這樣，一來(lái)會(huì)助長(zhǎng)部門之間攀比等不良之風(fēng)，二來(lái)會(huì)造成財(cái)政資金閑置，財(cái)政資金沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效益，且不利于政府經(jīng)費(fèi)管理。

（二）預(yù)算執(zhí)行不到位

由于各個(gè)預(yù)算單位和財(cái)政部門的分工不同，財(cái)政部門掌握的信息和預(yù)算單位有些偏差，尤其是財(cái)政部門的人員大多為財(cái)經(jīng)專業(yè)類人員，對(duì)工程專業(yè)性質(zhì)較強(qiáng)的項(xiàng)目預(yù)算并不能提出很好的建設(shè)性意見(jiàn)，所以在項(xiàng)目資金的分配上就容易出現(xiàn)偏差。此外，有的單位在執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程中會(huì)有自行使用項(xiàng)目資金來(lái)給員工提供福利或者用于其他日常開(kāi)支的情況，這樣會(huì)造成項(xiàng)目預(yù)算不能盡善其用，發(fā)揮其應(yīng)有的效果，也容易造成部門之間的攀比之風(fēng)。預(yù)算控制體系基本上形同虛設(shè)，理論上說(shuō)，部門預(yù)算是通過(guò)人代會(huì)批復(fù)執(zhí)行法規(guī)性文件，一經(jīng)批復(fù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整，若項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中確需調(diào)整，必須按規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)。但是有些部門卻善用職權(quán)，通過(guò)各種途徑追加調(diào)整預(yù)算，嚴(yán)重影響了預(yù)算的執(zhí)行，弱化了預(yù)算約束的剛性。

（三）預(yù)算考核不完善

此外，預(yù)算考核制度不夠完善也是影響預(yù)算管理的重要原因之一。在下一年度預(yù)算申報(bào)之前，財(cái)政部門都會(huì)對(duì)上一年度預(yù)算的完成情況進(jìn)行考核。但是考核結(jié)果的反饋是否到位有待考究。如果某個(gè)單位的預(yù)算嚴(yán)重超過(guò)了實(shí)際所需，監(jiān)管部門理應(yīng)對(duì)該單位進(jìn)行及時(shí)的反饋，甚至適當(dāng)?shù)膽徒洌欢F(xiàn)實(shí)中這種反饋很多情況下都是不夠及時(shí)有效的。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果往往有的權(quán)重部門是連續(xù)幾年預(yù)算都超過(guò)實(shí)際所需，年底結(jié)算的時(shí)候還有大量的資金閑置，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不能有效反饋和運(yùn)用。這就造成各部門在進(jìn)行以后的預(yù)算工作中就不會(huì)有任何的改善，長(zhǎng)此以往還會(huì)引起效仿之風(fēng)，引起更加嚴(yán)重的后果。

二、加強(qiáng)預(yù)算管理的建議

隨著改革的深化進(jìn)行，財(cái)政部門承擔(dān)的責(zé)任也越來(lái)越大，而和政府各部門經(jīng)費(fèi)息息相關(guān)的預(yù)算問(wèn)題逐漸引起各方的重視，所以如何加強(qiáng)預(yù)算管理亟需解決。對(duì)此，本文對(duì)此提出以下三個(gè)解決方案。

（一）加強(qiáng)部門預(yù)算管理力度

區(qū)縣級(jí)預(yù)算管理必須要從預(yù)算編制開(kāi)始增強(qiáng)力度。根據(jù)預(yù)算編制重點(diǎn)性原則，先保證基本支出，后安排項(xiàng)目支出，基本支出實(shí)行“雙定額”管理，即綜合定額和財(cái)政補(bǔ)助定額，保證了部門的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和財(cái)政預(yù)算分配的公正、公平；項(xiàng)目預(yù)算根據(jù)其專項(xiàng)性、獨(dú)立性的屬性，應(yīng)設(shè)置負(fù)責(zé)人，實(shí)行責(zé)任人負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目預(yù)算每個(gè)負(fù)責(zé)人都和該環(huán)節(jié)直接掛鉤。將預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)嵌入部門預(yù)算管理流程，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)研究、論證和評(píng)審后納入項(xiàng)目庫(kù)，其次，將責(zé)任制落實(shí)到實(shí)處，責(zé)任不能僅僅體現(xiàn)在字面上。如果某部門預(yù)算在階段結(jié)算的時(shí)候發(fā)現(xiàn)實(shí)際所需和預(yù)算相差甚遠(yuǎn)，那么超過(guò)環(huán)節(jié)相關(guān)負(fù)責(zé)人是要直接負(fù)責(zé)任的。此外，對(duì)沒(méi)有列入預(yù)算和上級(jí)未批復(fù)的項(xiàng)目不驗(yàn)收、不結(jié)算，以示懲戒。還要對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作合理、高效完成的部門，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的激勵(lì)措施，例如一定的精神和物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)等，有利于激發(fā)相關(guān)人員的積極性。其三，鼓勵(lì)多個(gè)部門進(jìn)行多交流、共合作，合力完成預(yù)算的制作，尤其是一些綜合性的大型項(xiàng)目，例如修建一座水電站，不僅需要水利部門和電力部門的參與，還需要建筑部門甚至規(guī)劃部門的幫助。此外，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求實(shí)效和收支平衡的原則。

（二）加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)與宣傳力度

在各個(gè)部門編制預(yù)算之前，要對(duì)參與預(yù)算的人員進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)，確保他們熟悉流程、方法等等，也要從思想上重視預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)。特別是項(xiàng)目預(yù)算這一方面，除了專業(yè)的財(cái)務(wù)人員之外，還要將專業(yè)人員列入預(yù)算負(fù)責(zé)小組，因?yàn)橹挥袑I(yè)人士才能給出專業(yè)的建議，保證預(yù)算在一個(gè)合理的范圍，不會(huì)因?yàn)轭A(yù)算過(guò)多而造成資金沉淀，讓有限的資金達(dá)到最大的利用效率；更不會(huì)因?yàn)轭A(yù)算過(guò)少而耽誤預(yù)訂完成日期和完成質(zhì)量。此外，也要加強(qiáng)宣傳力度，讓部門一把手和分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)及更多的相關(guān)人員知道預(yù)算的重要性，和他們?cè)谄渲邪缪莸慕巧?。很多情況下，參與預(yù)算的人員并不知道他們工作的重要性，大多抱著一種得過(guò)且過(guò)完成任務(wù)的態(tài)度，當(dāng)然預(yù)算管理就會(huì)不盡人意，如果通過(guò)宣傳、專題會(huì)議培訓(xùn)，讓每個(gè)參與人員都可以有主人翁的意識(shí)，那么他們就會(huì)更有責(zé)任心的參與其中，從而更好完成這項(xiàng)工作。endprint

（三）制定部門中期規(guī)劃，保持預(yù)算的連續(xù)性和銜接性

2015年的預(yù)算法頒布以前，區(qū)縣級(jí)政府的部門預(yù)算工作大多是以年為單位，每年財(cái)政部門也都會(huì)就預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行決算。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)是客觀存在的，而制定財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府進(jìn)行反經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，從而調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要工具。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，中期財(cái)政計(jì)劃將日益發(fā)揮其重要作用，所以建議區(qū)縣級(jí)部門預(yù)算盡快實(shí)施三年中期規(guī)劃。政府部門中期預(yù)算規(guī)劃對(duì)于有效的預(yù)算編制十分重要。在預(yù)算編制過(guò)程中至少應(yīng)采用跨年度角度考慮年度預(yù)算編制過(guò)程，建立提供總支出預(yù)測(cè)的宏觀經(jīng)濟(jì)框架，審查各項(xiàng)計(jì)劃的未來(lái)支出。部門中期預(yù)算規(guī)劃系統(tǒng)的目的在于設(shè)計(jì)更加全面而正規(guī)的工具，從跨年度角度編制預(yù)算。中期預(yù)算框架包括從上到下的資金限額，從下到上對(duì)現(xiàn)有政策的經(jīng)常性成本支出和中期成本支出進(jìn)行預(yù)計(jì)，以及最終在上述成本和可獲得資金之間取得平衡。在具體規(guī)定方面，可以向我國(guó)的五年計(jì)劃多取經(jīng)多借鑒，尤其是項(xiàng)目預(yù)算方面。如果政府有市政大型工程，例如高鐵、高速公路的修建、公共養(yǎng)老福利院的修建等，都可以以五年為一個(gè)單位進(jìn)行預(yù)算工作。這樣無(wú)論是在前期的工期和資金的確定上，還是在后期上的結(jié)算工作中，中長(zhǎng)期規(guī)劃都會(huì)方便工程師和會(huì)計(jì)師等相關(guān)人員的工作。哪怕在工期的中途，政府部門的管理崗位有了較大的改變，或者項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人因?yàn)檎{(diào)動(dòng)等原因進(jìn)行了更換，也能保持預(yù)算的連續(xù)性和銜接性，讓資金盡善其用。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)事業(yè)體制改革的不斷深化，以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等為核心的財(cái)政管理體制改革，對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。更高的要求意味者更大的責(zé)任，因此，我們要深刻意識(shí)到區(qū)縣級(jí)部門預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核中管理的問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的解決方法，為推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的改進(jìn)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作出自己的貢獻(xiàn)。

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（作者單位：安徽省宣城市宣州區(qū)財(cái)政局）endprint