地方政府環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施路徑探討

●張宏翔 于靖立

地方政府環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施路徑探討

●張宏翔 于靖立

隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，資源利用、環(huán)境能耗和污染物的排放也在日益增加，人民群眾對(duì)青山綠水般生活的需求更加凸顯出當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的重要性。本文從環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵出發(fā)，分析地方政府在環(huán)境保護(hù)和環(huán)保公共品提供方面有著不可推卸的責(zé)任，指出環(huán)境績效嵌入地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是由民主政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境法治決定的必然要求。在此基礎(chǔ)上，本文從明確環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)、確定環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重心、建立環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系和落實(shí)環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任對(duì)象四個(gè)方面提出了完善地方政府環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施路徑的若干建議。

地方政府 環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 實(shí)施路徑

一、地方政府環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要性

（一）環(huán)境保護(hù)是一種正外部性的公共產(chǎn)品

現(xiàn)代市場(chǎng)理論根據(jù)產(chǎn)品 （或服務(wù)）的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性來劃分公共產(chǎn)品和私人物品，環(huán)境保護(hù)因具有較強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性（如：人們對(duì)清新的空氣、干凈的水資源的消費(fèi)并不會(huì)影響其他人對(duì)空氣、水消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量），被普遍認(rèn)為應(yīng)該由政府參與供給；空氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量的公共產(chǎn)權(quán)屬性決定著其難以利用科斯所提出的“產(chǎn)權(quán)理論”進(jìn)行交易，也不適用于市場(chǎng)價(jià)格下的公共產(chǎn)權(quán)成本和收益分析；同時(shí)，由于公共產(chǎn)品的“搭便車”現(xiàn)象，私人一般不會(huì)去保護(hù)公共產(chǎn)品；環(huán)保具有較強(qiáng)的外溢性，一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量直接影響著相鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)的外部性更是使得損人利己行為在環(huán)保領(lǐng)域顯得尤為突出。例如：上游地區(qū)的排污情況直接影響著下游地區(qū)人們的飲水安全，某地區(qū)廢氣的排放量直接影響相鄰地區(qū)乃至全國的空氣質(zhì)量。種種理論和現(xiàn)象表明，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該作為一種公共品由政府參與供給。

（二）地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)責(zé)無旁貸

2003年十六屆三中全會(huì)提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀；2006年十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略主張；2007年十七大首次把建設(shè)生態(tài)文明寫入黨的報(bào)告；2013年十八屆三中全會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)納入 “五位一體”總布局，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制；2017年十九大報(bào)告中提出人民需求從原來的“物質(zhì)文化”轉(zhuǎn)化為“美好生活需求”，這也深刻揭示了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三大系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展的新關(guān)系。人民群眾作為良好生態(tài)環(huán)境的直接受益者，日益重視生態(tài)環(huán)境問題。生存和生態(tài)、溫飽和環(huán)保，在新時(shí)代下必須實(shí)現(xiàn)共存，這迫使政府必須在環(huán)保領(lǐng)域有所作為，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。

（三）環(huán)境保護(hù)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求

國家的環(huán)境治理思路已經(jīng)從基本的環(huán)境安全保障轉(zhuǎn)化為滿足人民群眾更高的環(huán)境需求。環(huán)保已經(jīng)成為人們必需的公共品，地方政府對(duì)于推進(jìn)綠色發(fā)展、改善生態(tài)系統(tǒng)、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任不可推卸。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法和有關(guān)規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！钡胤秸唧w的環(huán)境管理事務(wù)包括：第一，環(huán)境質(zhì)量保證。地方政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并且必須參與轄區(qū)所在地區(qū)域的大氣污染、水污染防治工作，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任期直接相關(guān)。第二，排污總量控制。根據(jù)環(huán)保部出臺(tái)的排污政策，制定嚴(yán)于國家統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的轄區(qū)內(nèi)年度排污總量上限，明確階段性排污削減目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本行政區(qū)域污染物總量削減目標(biāo)完成情況負(fù)責(zé)。第三，環(huán)保制度執(zhí)行事務(wù)。地方政府需對(duì)各類開發(fā)建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行科學(xué)決策，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境準(zhǔn)入制度；推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、督促環(huán)保部門和下級(jí)政府足額征收排污費(fèi)，按規(guī)定用途安排和使用排污費(fèi)；加大環(huán)保財(cái)政資金的投入，列支環(huán)保財(cái)政資金的使用明細(xì)；完善環(huán)境監(jiān)察制度，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法檢查，全面負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作。

二、環(huán)境績效嵌入地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)勢(shì)在必行

（一）實(shí)施民主政治的內(nèi)在要求

環(huán)境績效嵌入地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是政府履行其在環(huán)保領(lǐng)域公共受托責(zé)任的外在表現(xiàn)，是實(shí)施現(xiàn)代民主政治治理國家的內(nèi)在要求。公共受托責(zé)任是指政府受托管理并有權(quán)使用公共資源，并向公眾報(bào)告其履行的責(zé)任。公共受托責(zé)任至少包括兩個(gè)方面：政府接受公眾賦予的職責(zé)；政府需要向公眾報(bào)告責(zé)任履行情況。公共受托責(zé)任是聯(lián)系審計(jì)和民主政治的重要環(huán)節(jié)，沒有審計(jì)便沒有受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任、沒有控制、沒有民主?，F(xiàn)代民主國家的政府治理可以被認(rèn)為是：設(shè)計(jì)合理有效的民主制度與民主運(yùn)行機(jī)制來保證政府有效的履行和報(bào)告其公共受托責(zé)任。民主政治的核心是公共權(quán)力，而公共權(quán)力是屬于公眾的。政府作為受托人，權(quán)力濫用、腐敗、升遷心切導(dǎo)致政府環(huán)保工作低效，因此需要一定的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制來解決政府失靈，提高政府環(huán)保意識(shí)。環(huán)境績效嵌入地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠確保政府在公共受托環(huán)保責(zé)任中遵紀(jì)守法、保護(hù)公共資源與財(cái)產(chǎn)。因此，環(huán)境績效嵌入地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身就是民主政治的一種重要的監(jiān)督機(jī)制，是監(jiān)督與制約政府行為的有效手段。

（二）經(jīng)濟(jì)快速增長的必備條件

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間存在著極強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系。環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順利運(yùn)行輸送所需要的原材料和能量，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過一系列的生產(chǎn)方式將原材料和能量轉(zhuǎn)化為廢料，最終又返回到環(huán)境中。在這個(gè)過程中，環(huán)境本身具有一定的凈化作用，可以對(duì)一定量的廢棄物進(jìn)行分解，成為土壤、微生物的養(yǎng)分。一旦經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的污染物和廢棄物超出環(huán)境容量，環(huán)境自身無法對(duì)廢棄物降解便會(huì)帶來資產(chǎn)的損耗，一般這種環(huán)境資源的損耗是不可逆且難以彌補(bǔ)的，環(huán)境資源的損耗又進(jìn)一步抑制了經(jīng)濟(jì)的增長。在過去的三十年里，我國以犧牲環(huán)境為代價(jià)換來了經(jīng)濟(jì)的飛速增長，如今保護(hù)環(huán)境便是保護(hù)生產(chǎn)力。審計(jì)是憲法賦予的獨(dú)立的監(jiān)督部門，在維護(hù)財(cái)政安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。將環(huán)?？冃Ъ{入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展的監(jiān)督，關(guān)注環(huán)保生態(tài)安全是審計(jì)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的重要一環(huán)，有助于使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在宏觀層面發(fā)揮建設(shè)性的作用。

（三）加強(qiáng)環(huán)境法治的具體體現(xiàn)

截至2017年，我國在環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)制定了41部法律，106篇行政法規(guī) ，6362項(xiàng)部門規(guī)章。雖然法律規(guī)范作為衡量環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象行為規(guī)范的準(zhǔn)則，但由于長期以來地方保護(hù)主義色彩鮮明，《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定并沒有得到很好的貫徹和落實(shí)，重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境的理念在地方干部領(lǐng)導(dǎo)腦海里根深蒂固；在進(jìn)行重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)之前不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；為了引進(jìn)外資帶動(dòng)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)、造成嚴(yán)重環(huán)境后果的行為睜一只眼閉一只眼；甚至有些政府單位執(zhí)法犯法，幫助違反環(huán)境法律規(guī)范的企業(yè)逃避法律責(zé)任等等。將環(huán)?？冃Ъ{入地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有利于加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的重視，是對(duì)環(huán)保政策法律法規(guī)切實(shí)執(zhí)行的監(jiān)督和專項(xiàng)調(diào)查。

三、地方政府環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施路徑

（一）明確環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)

隨著人們對(duì)良好生態(tài)環(huán)境需求的日益增長，空氣清新、水源干凈、食物安全等成為了環(huán)境治理的重要目標(biāo)。在堅(jiān)持人與自然和諧相處的綠色發(fā)展理念下，環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循前瞻性原則、可操作性原則和明確性原則。前瞻性原則是指通過統(tǒng)籌全局和未來預(yù)測(cè)來設(shè)置環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)。環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)設(shè)置需要對(duì)未來一定時(shí)期的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體的預(yù)測(cè)和把控，確保目標(biāo)的設(shè)立既適應(yīng)當(dāng)前不同的環(huán)境類型，又可以在可預(yù)見的未來進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，不會(huì)引起環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)大規(guī)模的頻繁波動(dòng)?？刹僮餍栽瓌t是指要結(jié)合理論與實(shí)際來設(shè)置環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)。根據(jù)我國具體的環(huán)境狀況、地理特點(diǎn)、環(huán)保法規(guī)等實(shí)際情況來設(shè)置環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)，切不可一味地空談理論和照搬國外經(jīng)驗(yàn)，確保目標(biāo)切實(shí)可行。明確性原則是指環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)內(nèi)容、衡量指標(biāo)需要明確具體。在明確各級(jí)政府所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)下，列舉出環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的具體目標(biāo)，確保地方政府在環(huán)境治理工作中不會(huì)出現(xiàn)因?qū)徲?jì)目標(biāo)含糊不清、衡量標(biāo)準(zhǔn)無法定性或者定量而相互推諉責(zé)任的情況。

在遵循上述三個(gè)原則，并參考地方政府環(huán)保具體事務(wù)的基礎(chǔ)上，地方政府環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的總目標(biāo)可確定為：以滿足公眾對(duì)環(huán)境的需求為出發(fā)點(diǎn)，通過相關(guān)政策法規(guī)，提高節(jié)能環(huán)保、污染防治的工作效率，加大環(huán)境監(jiān)管，著力解決突出環(huán)境問題，促進(jìn)國家綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠水青山的美好生活。具體目標(biāo)細(xì)分為：監(jiān)督國家各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策、法律法規(guī)落實(shí)情況；評(píng)價(jià)地方政府制定的環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)是否滿足公眾需求；檢查財(cái)政環(huán)保資金使用效益；審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)合法性。

（二）確定環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重心

把社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的環(huán)境項(xiàng)目和環(huán)境管理活動(dòng)作為環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，不僅要切實(shí)關(guān)注環(huán)保財(cái)政資金的投入使用情況和地方政府環(huán)境保護(hù)工作的效果，還要重視地方環(huán)保政策的制定和執(zhí)行效率、地方政府的環(huán)境管理實(shí)施方式。具體審計(jì)的重心可歸納為：審計(jì)地方政府環(huán)保政策的制定和執(zhí)行情況、審計(jì)財(cái)政環(huán)保資金使用效益、審計(jì)環(huán)境監(jiān)督管理的具體實(shí)施方式、審計(jì)地方政府環(huán)境管理事后效果。

（三）建立環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

在明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的具體目標(biāo)和審計(jì)重心之后，便需要構(gòu)建指標(biāo)體系來對(duì)審計(jì)內(nèi)容予以量化，提高環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效率。本文從環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的四個(gè)重心出發(fā)，根據(jù)AHP（層次分析法）構(gòu)建環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系，將二級(jí)指標(biāo)確定為：環(huán)保政策制定審計(jì)、環(huán)保資金效益審計(jì)、環(huán)境監(jiān)督管理審計(jì)、環(huán)保效果評(píng)價(jià)審計(jì)，具體見表1。

1、環(huán)保政策制定審計(jì)。科學(xué)制定出符合客觀事物發(fā)展規(guī)律的政策，并貫徹落實(shí)政策，發(fā)揮政策的有效作用是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要途徑。因此，環(huán)保政策制定審計(jì)需要審查地方政府是否落實(shí)中央所制定的環(huán)保政策；是否制定出本轄區(qū)特定的環(huán)境保護(hù)政策；在制定地方環(huán)保政策中是否出現(xiàn)嚴(yán)重的錯(cuò)誤，具體設(shè)置指標(biāo)：地方環(huán)境政策覆蓋率、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)執(zhí)行率、環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行率、環(huán)境管理政策失誤問責(zé)率。

2、環(huán)保資金效益審計(jì)。近年來，國家財(cái)政不斷加大對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的投入，污染防治財(cái)政支出從2010年的720.24億元增加到2015年的1314.16億元，大量的環(huán)保財(cái)政資金是否落到實(shí)處？環(huán)保財(cái)政資金的使用效益情況如何？是否在一定程度上改善了地區(qū)環(huán)境質(zhì)量？這些都應(yīng)該是環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的問題?；诖耍h(huán)保資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包含環(huán)保資金的實(shí)際投入使用情況、資金的使用效益以及相關(guān)排污費(fèi)的收繳情況三個(gè)方面，具體設(shè)置指標(biāo)：環(huán)保資金到位率、環(huán)保專項(xiàng)資金增長率、財(cái)政環(huán)保資金?？顚Ｓ寐?、排污費(fèi)征收率、環(huán)保項(xiàng)目效益費(fèi)用比。

3、環(huán)境部門管理審計(jì)?；谑芡胸?zé)任觀的思想，對(duì)政府職能部門環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任履行情況的審計(jì)是提高政府工作效率、加強(qiáng)公眾參與民主政治的重要體現(xiàn)。為了對(duì)政府職能部門環(huán)境管理工作進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，可以通過人員素質(zhì)水平、內(nèi)部控制水平和經(jīng)費(fèi)使用情況三個(gè)方面具體設(shè)置指標(biāo)：領(lǐng)導(dǎo)干部參加環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)的比例、環(huán)保部門內(nèi)部控制的執(zhí)行率、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用是否符合規(guī)律。

4、環(huán)保效果評(píng)價(jià)審計(jì)。環(huán)保效果評(píng)價(jià)審計(jì)的主旨在于運(yùn)用控制、監(jiān)督和審查等手段為達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行評(píng)價(jià)活動(dòng)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是切實(shí)達(dá)到了改善環(huán)境的目的，讓社會(huì)公眾感受到藍(lán)天白云、青山綠水；二是通過環(huán)境監(jiān)督管理和環(huán)保效果評(píng)價(jià)審計(jì)使得在開發(fā)利用環(huán)境資源的同時(shí)還能享有環(huán)境帶來的收益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境共同協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)此考慮，設(shè)置指標(biāo)：森林覆蓋率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、重大環(huán)境污染事件數(shù)和環(huán)境資源循環(huán)使用效益比。(見表1)

除了通過上述定量指標(biāo)來進(jìn)行環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還需要建立一系列定性指標(biāo)對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任履行情況加以衡量和評(píng)價(jià)，如：各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是否按時(shí)完成；是否根據(jù)不同部門的職責(zé)要求，采取合適的管理措施；是否在環(huán)保工作中協(xié)調(diào)好各部門的關(guān)系和職責(zé)；地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)班子的環(huán)保意識(shí)是否已經(jīng)根植于心；各項(xiàng)政府工作中是否切實(shí)推動(dòng)環(huán)保工作、落實(shí)環(huán)保制度；是否存在決策不當(dāng)造成重大環(huán)境事故的情況；重大環(huán)境事故是否處理得當(dāng)；環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門及下級(jí)政府是否嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律、政策，是否存在重大問題等等。

（四）落實(shí)環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任對(duì)象

從我國環(huán)境立法中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于環(huán)保行政主管部門的責(zé)任規(guī)定的比較詳細(xì)，對(duì)于政府主要負(fù)責(zé)人（如省長、市長、市委書記）的環(huán)保職責(zé)的規(guī)定就顯得很粗泛，缺乏對(duì)政府負(fù)責(zé)人環(huán)保職責(zé)履行的監(jiān)督和環(huán)境政績的考核問責(zé)。我國的政府部門可以被視為在政府首長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有限監(jiān)督下，下級(jí)服從上級(jí)的各部門分工合作的有機(jī)整體。政府負(fù)責(zé)人可以通過表揚(yáng)、批評(píng)、處分、職務(wù)升降等各種行政手段和方式改變其所轄部門內(nèi)部人員的行為。因此，在環(huán)境保護(hù)管理工作中，政府負(fù)責(zé)人的重要性遠(yuǎn)勝于行政主管部門，政府負(fù)責(zé)人的環(huán)保意識(shí)在一定程度上決定著轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)效果。理順和協(xié)調(diào)政府負(fù)責(zé)人和環(huán)保行政主管部門之間的關(guān)系，充分發(fā)揮政府負(fù)責(zé)人在環(huán)境保護(hù)方面的自覺性和積極性，促進(jìn)二者共同承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)重任顯得尤為重要。

建立政府負(fù)責(zé)人環(huán)保目標(biāo)管理責(zé)任制和干部環(huán)?？冃Э己酥剖菑?qiáng)化政府負(fù)責(zé)人環(huán)保意識(shí)和自覺性的不二選擇。第一，在干部升遷中納入環(huán)保績效考核制度。將地方政府的環(huán)保目標(biāo)和效果納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)范圍，并將環(huán)保指標(biāo)納入到干部考核之中，要求地方政府負(fù)責(zé)人對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，這迫使地方政府負(fù)責(zé)人把環(huán)境保護(hù)擺上重要議事日程，不敢忽視環(huán)境保護(hù)。對(duì)于包庇、縱容環(huán)境違法的地方政府官員給予警告、處分、不得升遷等處罰措施，讓漠視環(huán)保的干部領(lǐng)導(dǎo)付出代價(jià)。第二，實(shí)施區(qū)域污染責(zé)任追溯制度。對(duì)于區(qū)域環(huán)境的保護(hù)，上游地區(qū)（或重工業(yè)地區(qū)）所排放的污染對(duì)下游地區(qū)（或相鄰省份）造成了危害性的污染事故，上游省級(jí)人民政府（或重工業(yè)地區(qū)人民政府）應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠付補(bǔ)償

表1 環(huán)保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

責(zé)任，并依法追究政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任；同時(shí)，對(duì)于上游地區(qū)（或重工業(yè)地區(qū)）因保護(hù)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)利益，國家財(cái)政和下游地區(qū)（或相鄰省份）應(yīng)該給予縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金補(bǔ)助。第三，建立有效的環(huán)境問責(zé)機(jī)制，監(jiān)督政府負(fù)責(zé)人環(huán)境責(zé)任履行情況。由中央政府統(tǒng)一建立完備的政府負(fù)責(zé)人環(huán)境責(zé)任監(jiān)督體系，明確政府及環(huán)境行政主管部門的環(huán)境保護(hù)、嚴(yán)格執(zhí)法的職責(zé)，由中央政府實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督，依法追究政府相關(guān)人員的環(huán)境違法責(zé)任,特別是地、市以上政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任。■

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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