財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管：問題與建議

●陳文美 李春根

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管：問題與建議

●陳文美 李春根

編者按：黨的十九大報(bào)告指出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾?！?月25日召開的財(cái)政部定點(diǎn)扶貧工作專題會(huì)議明確：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是財(cái)政工作的歷史責(zé)任和政治任務(wù)?！币蠖酱僦笇?dǎo)地方加強(qiáng)扶貧資金管理，確保財(cái)政資金規(guī)范、安全使用。在全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)指導(dǎo)下，近年來我國不斷加大扶貧財(cái)政資金投入，扶貧開發(fā)投入保持超高增長。如何管好用好扶貧資金，提高扶貧資金的效率和質(zhì)量，是新時(shí)代下財(cái)政監(jiān)督工作面臨的重要課題。本期專題“新時(shí)代加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管探討”圍繞以上問題邀請(qǐng)財(cái)政學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者展開研究與探討。

提高扶貧資金的使用效率，重視并加大其監(jiān)管力度，確保扶貧資金透明、安全運(yùn)行，關(guān)乎當(dāng)前全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，扶貧資金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，減貧效應(yīng)和監(jiān)管力度不斷增強(qiáng)，但資金使用運(yùn)行過程中卻存在精準(zhǔn)識(shí)別度不高、違規(guī)使用問題突出、資金閑置嚴(yán)重、資金投放不合理等諸多問題。針對(duì)以上問題，提出合理劃分政府間職責(zé)，統(tǒng)籌整合扶貧資源，注重事前、事中、事后監(jiān)管有效結(jié)合，提高扶貧監(jiān)管主體的獨(dú)立性，建立健全扶貧資金監(jiān)管結(jié)果問責(zé)機(jī)制等政策建議。

扶貧 扶貧資金 扶貧資金監(jiān)管

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是國家財(cái)政預(yù)算安排專門用于支持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善扶貧對(duì)象基本生產(chǎn)生活條件，以增強(qiáng)困難群體自身發(fā)展能力，幫助其提高收入水平，逐漸消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的資金。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，國家高度重視通過扶貧工作來實(shí)現(xiàn)全面脫貧摘帽，大量的扶貧專項(xiàng)資金投入到扶貧工作中來，僅2016年安排政府財(cái)政資金為1067億元。其中，中央安排667億元，各省級(jí)配置共計(jì)400億元，力度之大前所未有。然而，由于扶貧資金管理體系不完善、監(jiān)管難度大、監(jiān)管執(zhí)行不嚴(yán)等諸多原因，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)違法使用扶貧資金的事件層出不窮。2013年、2016年、2017年3月份國家審計(jì)署三次對(duì)全國范圍內(nèi)近217個(gè)縣扶貧資金的審計(jì)反映，扶貧資金使用中存在諸如違規(guī)挪用、貪污侵蝕、變更用途等現(xiàn)象。繼這之后，各地區(qū)如湖南、貴州等地又頻頻曝出扶貧資金使用與監(jiān)管的諸多問題。高度重視扶貧資金的監(jiān)管工作，筑牢扶貧資金管理使用的“高壓線”，是扶貧資金安全運(yùn)行、提高支出效率的重要因素，關(guān)系到2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入及監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）扶貧資金的規(guī)模不斷提高

改革開放近四十年來，國家高度重視扶貧工作，出臺(tái)契合不同時(shí)期的扶貧政策，并通過專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金給予保障。從資金的來源看，扶貧資金種類繁多，其來源主要涉及財(cái)政、扶貧、發(fā)改、民政等主管部門和支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，包括老區(qū)建設(shè)資金、財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、中央專項(xiàng)彩票公益金支持貧困革命老區(qū)整村推進(jìn)項(xiàng)目資金、扶貧貸款貼息資金以及金融機(jī)構(gòu)投放到戶貼息貸款和項(xiàng)目貼息貸款等七大類。從資金規(guī)?？?，扶貧資金逐年提高，從1980年的5億元到2016年1067億元，增長了212倍；從表1可以看出不同階段，扶貧資金投入均呈現(xiàn)快速增長的趨勢。2016年扶貧資金投入1067億元，為2015年投入的2.28倍，增長率高達(dá)128.25%。從資金累積來看，從扶貧開發(fā)階段的30億元提高到攻堅(jiān)階段的3144.55億元，提高了將近104倍?？梢?，隨著2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的不斷逼近，國家正舉全國之力進(jìn)一步加大扶貧資金投入力度。

（二）扶貧資金的減貧效應(yīng)不斷增強(qiáng)

減貧脫貧是扶貧資金功能與作用發(fā)揮的主要目標(biāo)，其效果的衡量主要體現(xiàn)在貧困人口數(shù)量減少和扶貧對(duì)象生活質(zhì)量的提高。反映在具體指標(biāo)上，主要涉及貧困人口減少情況、貧困發(fā)生率、貧困線的高低及貧困人口的人均收入等。就這幾個(gè)指標(biāo)來看，從1978年到2014年，我國累計(jì)減貧人口逾7億，截止到2016年底，農(nóng)村貧困人口減少到4332萬人。從表2看，扶貧標(biāo)準(zhǔn)線不斷提高，2016年貧困標(biāo)準(zhǔn)為2855元，六年內(nèi)提高了555元，年平均漲幅為4.46%。從重點(diǎn)貧困縣貧困人口的人均收入看，2016年已突破6000元，增幅超過全國平均水平。五年間貧困發(fā)生率逐年減少，2016年貧困發(fā)生率降低到4.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上平均貧困發(fā)生率為37.3%的水平，且六年來平均減幅為2.12%?？梢?，扶貧資金的減貧效應(yīng)在不斷提高。如何在資源有限的情況進(jìn)一步提升扶貧資金減貧與脫貧效應(yīng)，提高其支出效率，是扶貧資金監(jiān)管工作的重點(diǎn)之一。

表1 不同階段國家專項(xiàng)扶貧資金投入情況

表2 2011—2016年全國農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)及發(fā)生率

（三）扶貧資金的監(jiān)管力度不斷增強(qiáng)

按照全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，中央政府不僅加大財(cái)政扶貧資金的投入力度，還十分重視扶貧資金的監(jiān)管工作，先后出臺(tái)了《國家扶貧資金管理辦法》、《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》、《關(guān)于建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安全運(yùn)行機(jī)制的意見》，規(guī)范了專項(xiàng)扶貧資金的預(yù)算與分配、使用與撥付、管理與監(jiān)督的具體事項(xiàng)。各地方政府也按照中央政策文件的要求紛紛出臺(tái)適合本轄區(qū)內(nèi)扶貧資金的管理辦法，如貴州省出臺(tái)《貴州省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金報(bào)賬制管理實(shí)施細(xì)則（試行）》、云南印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實(shí)施意見》，確立了“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，監(jiān)督跟著項(xiàng)目走”的原則。需強(qiáng)調(diào)的是，各地還不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等手段構(gòu)建了政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等“多位一體”的監(jiān)督體系，以確保扶貧資金在陽光下運(yùn)行。

在實(shí)踐層面，國家審計(jì)署持續(xù)關(guān)注扶貧資金的審計(jì)問題，并將其列為審計(jì)“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)。2017年3月，審計(jì)署又組織審計(jì)署特派辦與地方審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)抽查20個(gè)省的158個(gè)縣國家開發(fā)扶貧工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣。重點(diǎn)涉及審計(jì)的扶貧資金達(dá)400個(gè)億，涉及全國117個(gè)縣、1665個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5833個(gè)行政村、近5000個(gè)項(xiàng)目，超過2000個(gè)單位。截至目前，國家審計(jì)署三次大型審計(jì)審查都圍繞扶貧資金的使用與管理，重點(diǎn)針對(duì)財(cái)政扶貧資金管理分散、資金閑置、分配管理、資金績效等問題展開?？梢哉f，無論是制度還是實(shí)踐層面，對(duì)扶貧資金監(jiān)督范圍、監(jiān)督力度均得到不斷加強(qiáng)，為資金透明、安全運(yùn)行提供有利條件。

二、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管的主要問題

（一）扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別度亟需提高

效用理論認(rèn)為，同樣1個(gè)單位貨幣帶給窮人的滿足感遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于富人，在社會(huì)總收入未增加的情況下，財(cái)富從富人轉(zhuǎn)移到窮人手里使效用增加，從而增加社會(huì)的總福利。因此，精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，讓扶貧資金真正精準(zhǔn)分配到貧困對(duì)象，既是實(shí)現(xiàn)資金邊際效用最大化、提高資金使用效率的要求，更是消除貧困實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。然而現(xiàn)實(shí)中，由于扶貧對(duì)象的確定工作量大、信息化手段跟不上或一些主觀原因?qū)е碌姆鲐殞?duì)象識(shí)別錯(cuò)誤，出現(xiàn)“扶貧濟(jì)富”的現(xiàn)象。2016年全國共剔除識(shí)別不精準(zhǔn)人口900萬人，補(bǔ)錄新識(shí)別貧困人口800多萬人，按照目前貧困人口4332萬人計(jì)算，精準(zhǔn)識(shí)別準(zhǔn)確度不足80%，充分說明精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)還不到位。如2015年廣西馬山縣扶貧造假事件，其認(rèn)定3000多名扶貧對(duì)象屬于違規(guī)認(rèn)定，這其中343人為財(cái)政供養(yǎng)人員，2454人購買了2645輛汽車，439人為個(gè)體工商戶或經(jīng)營公司；與此同時(shí)，該縣為完成上級(jí)下達(dá)的扶貧任務(wù)，錯(cuò)誤將人均純收入低于當(dāng)?shù)貒肄r(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)線的困難戶認(rèn)定為脫貧，數(shù)量高達(dá)2272人，分別占脫貧戶數(shù)、脫貧人數(shù)的9.10%和8.90%。諸多此類案例充分暴露出精準(zhǔn)扶貧工作不到位，自然降低扶貧資金的效用，拉低社會(huì)總福利水平，更給社會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)。

（二）扶貧資金違規(guī)使用問題亟需規(guī)范

按照《關(guān)于建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安全運(yùn)行機(jī)制的意見》的要求，扶貧資金必須堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作、程序管理的原則。然而就審計(jì)結(jié)果來看，扶貧資金的違規(guī)使用問題比較突出。主要表現(xiàn)在：首先，違法挪用、騙取等現(xiàn)象嚴(yán)重。2013年審計(jì)結(jié)果顯示，19個(gè)重點(diǎn)扶貧縣中17個(gè)縣騙取資金超過2150萬元，占審計(jì)資金的1.73%；2016年審計(jì)結(jié)果則顯示，涉及1.51億元扶貧資金被各種虛報(bào)冒領(lǐng)或違規(guī)使用，占該次審計(jì)資金的2.99%。其中，通過偽造合同、編造到戶補(bǔ)貼發(fā)放表、重復(fù)申報(bào)、假發(fā)票入賬等各種手段，套取騙取扶貧資金5573.13萬元，違規(guī)主體范圍涉及29個(gè)縣的59個(gè)單位和28名個(gè)人。2017年3月份的審計(jì)結(jié)果也表明，158個(gè)縣超過60%的縣發(fā)生騙取套取現(xiàn)象，涉及金額3.81億元。其次，隨意改變扶貧資金用途現(xiàn)象普遍。在40個(gè)縣的審計(jì)中，均出現(xiàn)不同程度的改變扶貧資金用途情況。扶貧資金主要被用于非扶貧領(lǐng)域，如平衡預(yù)算、市政建設(shè)、賓館改造等，彌補(bǔ)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和發(fā)放福利，涉及金額分別為2194.78萬元、2149.36萬元。第三，存在貪污侵占扶貧資金的問題。2013年對(duì)19個(gè)縣的審計(jì)結(jié)果顯示，10個(gè)縣違規(guī)支出招待費(fèi)用于請(qǐng)客、送禮、旅游等，違規(guī)總金額接近1110萬元。扶貧資金違規(guī)使用勢必會(huì)降低資金的使用效率，更會(huì)嚴(yán)重破壞政府的權(quán)威與公信力。

（三）扶貧資金閑置嚴(yán)重亟需盤活

財(cái)政資金閑置就是指財(cái)政資金存放在銀行里未用，未發(fā)揮出資金效益。扶貧財(cái)政資金閑置不僅阻礙資金效益發(fā)揮，還拖慢攻堅(jiān)脫貧的進(jìn)程。在扶貧資金使用過程中，一邊面臨七千萬困難群眾需求“嗷嗷待哺”的困境，另一邊扶貧資金卻趴在賬上睡覺。三次審計(jì)結(jié)果顯示，扶貧資金閑置過高，分別為1.41億元、8.7億元、19.54億元，分別占當(dāng)次審計(jì)資金的11.3%、17.35%、5.8%。其中，資金閑置達(dá)兩年以上的超過15個(gè)億，最長逾15年之久。反觀其原因，資金管理分散導(dǎo)致的整合效應(yīng)低是其根源。目前我國的扶貧資金主要來源于包括扶貧辦、發(fā)展改革委、財(cái)政等在內(nèi)的諸多部門，資金種類眾多，項(xiàng)目多而碎，其管理部門涉及幾十個(gè)單位部門，主要以“條條”管理形式組織起來，容易產(chǎn)生信息不對(duì)稱、溝通協(xié)調(diào)不暢，進(jìn)而阻礙扶貧資金的整合使用，最終致使大量資金的閑置。如何將沉睡的扶貧資金整合盤活，充分運(yùn)用到扶貧工作中去，是扶貧資金運(yùn)行的重要一環(huán)。

（四）扶貧資金投放不合理亟需調(diào)整

優(yōu)化扶貧資金結(jié)構(gòu)，將其投向合理的扶貧項(xiàng)目、方向和領(lǐng)域，讓資金產(chǎn)生效益從而帶動(dòng)扶貧對(duì)象脫貧，是扶貧資金使用的基本要求。然而現(xiàn)實(shí)中，由于資金投向不合理導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)甚至損失，主要體現(xiàn)在：第一，地方政府追求扶貧資金的短期效應(yīng)。從審計(jì)報(bào)告中可以看出，出于考核任務(wù)與地方利益考慮，一些地方更傾向于將資金投向種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等一些短期內(nèi)能見成效的項(xiàng)目，而忽視包括電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等長遠(yuǎn)項(xiàng)目的投入。第二，扶貧資金與貧困群眾利益關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。一些地方喜好將扶貧資金集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在“壘大戶、造盆景”現(xiàn)象，而企業(yè)或合作社在發(fā)展中對(duì)貧困群體的現(xiàn)實(shí)需求關(guān)注不高，如對(duì)困難戶的就業(yè)、職業(yè)發(fā)展、利益分配等聯(lián)結(jié)較弱。第三，扶貧資金盲目投向偏離現(xiàn)實(shí)需求。一些扶貧項(xiàng)目由于缺乏前期論證或者論證不充分甚至錯(cuò)誤而盲目立項(xiàng)，致使項(xiàng)目脫離實(shí)際或風(fēng)險(xiǎn)、阻力太大而擱置，造成巨大的浪費(fèi)損失。單就2016年審計(jì)結(jié)果顯示，扶貧資金投向不合理造成失敗或未達(dá)預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目上百個(gè)，損失浪費(fèi)高達(dá)1.41億元。

三、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管的建議

（一）清晰合理劃分政府間職責(zé)，統(tǒng)籌整合各部門扶貧資源

如前所述，財(cái)政扶貧資金來源涉及不同層級(jí)政府的多個(gè)部門，投入的類型眾多而復(fù)雜，牽涉諸多部門利益。在這種情況下，要提高扶貧資金的支出效率，就必須清晰合理劃分不同政府間、部門間的職責(zé)。首先，須理順各級(jí)政府在扶貧工作中的職責(zé)。中央政府的主要職責(zé)是注重扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)，出政策、出資金，引導(dǎo)地方政府對(duì)扶貧工作的開展，并統(tǒng)一考核和驗(yàn)收扶貧成效。省級(jí)政府在加大扶貧資金投入的基礎(chǔ)上，要更加注重扶貧資金的監(jiān)管工作，發(fā)揮包括財(cái)政、審計(jì)在內(nèi)的省域內(nèi)扶貧資金的監(jiān)管。市縣級(jí)政府在扶貧中主要是管理職責(zé)，強(qiáng)化其在扶貧工作中的權(quán)利和責(zé)任，發(fā)揮對(duì)扶貧工作規(guī)劃和資金安排的主體地位，形成分工協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)的扶貧合力。其次，協(xié)調(diào)整合各部門扶貧資源。扶貧工作中，扶貧部門處于核心地位，其職責(zé)涉及扶貧工作的政策與規(guī)劃、資金分配與使用。財(cái)政部門作為扶貧資金賬戶開設(shè)部門，涉及扶貧資金的收支歸口管理。在充分發(fā)揮兩部門重要作用的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)整合其他各部門的扶貧資源，保持各部門分工協(xié)作，積極、及時(shí)、有效地對(duì)接好扶貧工作，一并推進(jìn)扶貧資金統(tǒng)籌使用，逐步破解由扶貧資金、項(xiàng)目分散而導(dǎo)致資金滯留閑置的局面，盤活沉淀資金，提高資金使用效率。

（二）抓好監(jiān)督流程的關(guān)鍵點(diǎn)，有效落實(shí)陽光化管理

扶貧資金的違規(guī)使用及投向的不合理，很大程度上是源于扶貧資金的監(jiān)管出問題。為有效落實(shí)扶貧資金的陽光化管理，必須做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，將扶貧資金使用納入監(jiān)管全過程。

第一，充分論證扶貧項(xiàng)目的合規(guī)性與可行性。扶貧資金屬于稀缺性的公共資源，在使用過程中應(yīng)更加注重政策性與可行性分析，降低失敗風(fēng)險(xiǎn)。為此，扶貧資金的事前監(jiān)督需要強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、金額額度、投資方向的合規(guī)性，注重與國家扶貧政策相吻合，同時(shí)還需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分論證項(xiàng)目開展的可行性，預(yù)期目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)，能否有效使貧困戶脫貧。其次，加強(qiáng)資料審查的真實(shí)性與完整性。扶貧資金分配實(shí)質(zhì)是利益分配，將扶貧資金淪為“唐僧肉”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此，對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別方面，事前監(jiān)管還須做好貧困群眾建檔立卡資格審查與核實(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高扶貧對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)度，重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象認(rèn)定過程中出現(xiàn)弄虛作假、失職瀆職腐敗等行為，避免扶貧資金“濟(jì)富”現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)做好扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)審核和考察工作，重點(diǎn)審查項(xiàng)目真實(shí)性，避免空殼項(xiàng)目、巧設(shè)名目、不切實(shí)際等騙取扶貧資金的行為。

第二，加強(qiáng)扶貧資金的事中監(jiān)管。為及時(shí)了解項(xiàng)目的進(jìn)展和資金使用情況，扶貧資金事中監(jiān)管主要涉及項(xiàng)目過程管理與資金到賬兩個(gè)重點(diǎn)。一方面，派遣專門審計(jì)人員定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、實(shí)施情況、階段預(yù)期達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)程中脫離實(shí)際、偏離政策的情況，要隨時(shí)作出調(diào)整，確保項(xiàng)目順利完成；對(duì)不能達(dá)預(yù)期進(jìn)度和目標(biāo)的，及時(shí)追責(zé)問責(zé)，避免資金的損失浪費(fèi)；另一方面，適時(shí)監(jiān)督資金足額到賬情況，確保項(xiàng)目順利開展，重點(diǎn)跟蹤資金的走向，避免假賬、截留、挪用、擠占、變更用途、冒領(lǐng)、騙取等風(fēng)險(xiǎn)行為發(fā)生。對(duì)于違規(guī)使用的情況，及時(shí)追回資金一律查處嚴(yán)辦，確保扶貧資金用于扶貧群眾與扶貧項(xiàng)目。

第三，突出扶貧資金的事后監(jiān)管。與其他項(xiàng)目相比，扶貧項(xiàng)目在強(qiáng)調(diào)成本—效益的同時(shí)，更加注重成本—效益的評(píng)價(jià)，以改善困難群體的生活環(huán)境、提高生活質(zhì)量為目標(biāo)。這就要求扶貧資金監(jiān)管更加重視對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施成效的監(jiān)管，當(dāng)然其關(guān)鍵是對(duì)扶貧的后續(xù)項(xiàng)目驗(yàn)收。為此，需要建立以績效為主的評(píng)價(jià)體系，其體系不僅包括傳統(tǒng)的效率指標(biāo)，還包括貧困人口減少、困難群眾人均收入提高、居住生活環(huán)境改變、生存技能情況等脫貧實(shí)效指標(biāo)。必須指出，在驗(yàn)收過程中為打破政府內(nèi)部自管自監(jiān)帶來的弊端，需引入體制外的第三方監(jiān)管，并充分聽取和吸收第三方的評(píng)價(jià)意見。同時(shí)，事后監(jiān)管還要注重民眾對(duì)資金的預(yù)決算、項(xiàng)目成效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

（三）開展異地交叉審計(jì)，提高扶貧監(jiān)管主體的獨(dú)立性

可以看出，事前、事中、事后監(jiān)管的監(jiān)管主體都涉及體制內(nèi)和體制外監(jiān)管，為確保監(jiān)管的有效性，均需提升監(jiān)管主體的獨(dú)立性。就體制內(nèi)監(jiān)管而言，目前我國對(duì)扶貧資金的監(jiān)管主要是各級(jí)審計(jì)部門，而各級(jí)審計(jì)部門隸屬各級(jí)政府部門，接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，組織人事、目標(biāo)考核等諸多方面也受其影響，這就使得無論從形式上還是利益方面都難以保持其獨(dú)立性，從而降低了監(jiān)管的有效性。為此，建議提倡異地交叉審計(jì)。在充分授予審計(jì)機(jī)關(guān)享有對(duì)任何部門和組織管理使用公共資源的效益性、效率性和效果性進(jìn)行審核的權(quán)力的情況下，開展審計(jì)工作的地區(qū)輪崗輪換制度，對(duì)同級(jí)政府不同地區(qū)進(jìn)行財(cái)政資金的交叉審計(jì)。就體制外第三方監(jiān)管而言，同樣提高監(jiān)管的獨(dú)立性。公開招標(biāo)具有合格資質(zhì)，具有獨(dú)立性的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)各有關(guān)部門開展的扶貧項(xiàng)目工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測、跟進(jìn)和評(píng)估，并將結(jié)果及時(shí)對(duì)外部發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）建立健全扶貧資金監(jiān)管結(jié)果問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管力度

為加強(qiáng)對(duì)扶貧政策、項(xiàng)目、資金等落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，防止扶貧資金等各種違規(guī)違法行為進(jìn)一步發(fā)生，減少對(duì)社會(huì)的不利影響，提高扶貧資金的使用效率，需要建立健全扶貧資金監(jiān)管結(jié)果的行政問責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)管力度和權(quán)威性。按照“分級(jí)問責(zé)、權(quán)責(zé)一致、分類問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、依法依規(guī)、嚴(yán)格問責(zé)”的原則，實(shí)施本級(jí)問責(zé)和決定機(jī)關(guān)開展本級(jí)問責(zé)工作，根據(jù)不同性質(zhì)、影響程度大小等不同標(biāo)準(zhǔn)將監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行分類，依法進(jìn)行問責(zé)，對(duì)性質(zhì)惡劣、社會(huì)影響大的案件，從重問責(zé)，并提高結(jié)果處理的通報(bào)曝光率，以典型反面事例教育警醒扶貧資金“高壓線”莫觸碰的基本事實(shí)。■

（本文為財(cái)政部2017年共建聯(lián)合研究課題 “現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政監(jiān)督理論與制度創(chuàng)新”的階段性成果）

貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）

[1]財(cái)政部，國家發(fā)展改革委，國務(wù)院扶貧辦.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法 [EB/OL].2011-11-07.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201111/t20111129_611223.html...

[2]李達(dá)仁.庸官不去，貧困難扶 [N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào).2015-10-10（02）.

[3]王善平，申志仁.財(cái)政扶貧開發(fā)資金審計(jì)監(jiān)管研究[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（07）.