農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管：?jiǎn)栴}與創(chuàng)新

農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管：?jiǎn)栴}與創(chuàng)新

話題嘉賓

丁長(zhǎng)發(fā)：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任。主要從事我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革研究，相繼主持省部級(jí)課題10余項(xiàng)鄭慧娟：博士，副研究員，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院資產(chǎn)評(píng)估系主任，主要研究資產(chǎn)評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)。廣東省資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)專家?guī)鞂＜?，參與、主持多項(xiàng)資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目

嚴(yán)朋軍：湖北省天門市九真鎮(zhèn)財(cái)政管理所副所長(zhǎng)，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)畢業(yè)，擁有十幾年基層財(cái)政工作經(jīng)驗(yàn)

謝宏斌：湖北省隨縣高城鎮(zhèn)財(cái)政所財(cái)政專管員，長(zhǎng)期從事農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作

主持人

尹 情：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

日前，有新聞報(bào)道，湖北省利川市一村支書利用職務(wù)之便，幫助開發(fā)商協(xié)調(diào)村集體荒山承包事宜，從中非法收受他人現(xiàn)金40萬(wàn)元。利川市公安局成功偵破這起涉嫌非國(guó)家工作人員受賄案。這是一起典型的村干部利用農(nóng)村集體資源受賄案件。針對(duì)該新聞，不少網(wǎng)友反映村干部利用農(nóng)村集體“三資”貪污腐敗現(xiàn)象不勝枚舉。

農(nóng)村集體“三資”管理直接關(guān)系廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展，政策性強(qiáng)，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體“三資”價(jià)值快速提升，規(guī)模增長(zhǎng)迅速，受到廣大農(nóng)民群眾的廣泛關(guān)注。僅以江蘇省蘇州市為例，截至2016年末，全市96個(gè)鎮(zhèn)（街道）、1285個(gè)行政村的農(nóng)村集體總資產(chǎn)達(dá)到1720億元，村均年穩(wěn)定收入達(dá)到801萬(wàn)元。而浙江省2015年全省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總資產(chǎn)達(dá)4187.9億元，比上年增長(zhǎng)9.7%。

然而，與龐大、快速增長(zhǎng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不相匹配的是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)制度監(jiān)督的缺失與乏力。當(dāng)前，部分地區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理存在職能不明、家底不清、制度不健全、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位、處置不公平等問(wèn)題。

黨的十九大報(bào)告指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！鄙钊胴瀼芈鋵?shí)黨的十九大精神，規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理，必須建立健全相關(guān)監(jiān)管制度。

農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管是指對(duì)涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)、集體資金及集體資源的監(jiān)管。近年來(lái)，黨中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的投入力度，農(nóng)村集體“三資”不斷壯大，成為廣大農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。而當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”構(gòu)成情況復(fù)雜、分布廣泛、管理基礎(chǔ)薄弱、缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)村集體“三資”流失、浪費(fèi)嚴(yán)重，亟需加強(qiáng)監(jiān)管。本期監(jiān)督沙龍加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，圍繞相關(guān)話題展開探討。

問(wèn)題層出不窮，監(jiān)管如何發(fā)力？

主持人：結(jié)合背景材料與當(dāng)前實(shí)際，請(qǐng)談?wù)劗?dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理中存在著哪些問(wèn)題？

丁長(zhǎng)發(fā)：當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理面臨著以下多方面的問(wèn)題：一是農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致尋租情況嚴(yán)重；二是農(nóng)村資金多元化，“九龍治水”，資金管理混亂；三是農(nóng)村集體“三資”管理存在監(jiān)管難、難監(jiān)管，也就是農(nóng)村“三資”監(jiān)管的成本過(guò)高，加上監(jiān)管者和被監(jiān)管者很大程度上存在合謀行為，故意在“三資”財(cái)務(wù)管理上“設(shè)租”、“創(chuàng)租”、“尋租”，使得“三資”監(jiān)管困難重重；四是農(nóng)村“三資”管理不夠規(guī)范，公布的內(nèi)容、形式、時(shí)間都不符合要求，公開不及時(shí)，關(guān)鍵是發(fā)生以上現(xiàn)象后的懲罰措施難到位；五是“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不自治，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)政府的事權(quán)都可能下派到村，所以上級(jí)監(jiān)管的動(dòng)力不足，成本高昂；六是村級(jí)財(cái)務(wù)不規(guī)范，部分村官和村財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低下，老百姓監(jiān)督難。另外，農(nóng)村“三資”監(jiān)管也需要大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，而我國(guó)相關(guān)制度安排不太科學(xué)。

鄭慧娟：我認(rèn)為，農(nóng)村集體“三資”管理存在著以下問(wèn)題：一是產(chǎn)權(quán)難以清晰界定。對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定，摸清家底，是所有會(huì)計(jì)記賬、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)的基礎(chǔ)。各地的《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》均規(guī)定了農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)管理制度，定期清查資產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)存量及變動(dòng)情況進(jìn)行登記，要求做到資產(chǎn)明晰、賬實(shí)相符。要具體實(shí)施相關(guān)條款，存在兩個(gè)難點(diǎn)：一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記本身就存在較大困難。農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)既涉及土地和森林、山嶺、草地、荒地、灘涂、水域等自然資源，建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施設(shè)備、庫(kù)存物品等固定資產(chǎn)，又包括用于教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、水利、交通、福利等公益事業(yè)的資產(chǎn)，等等，數(shù)量大而瑣碎。有些資產(chǎn)缺乏產(chǎn)權(quán)依據(jù)，且存在較多的歷史糾紛，導(dǎo)致目前各地農(nóng)村集體資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作都進(jìn)展緩慢；另一方面，由于農(nóng)村股份經(jīng)營(yíng)普遍、產(chǎn)權(quán)交易活躍，資產(chǎn)范圍、數(shù)量和價(jià)值都處于不斷變動(dòng)的過(guò)程中，要做到“定期”清查，且“賬實(shí)相符”，存在操作性方面的難題。二是項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)處理不規(guī)范。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目的運(yùn)作、財(cái)務(wù)處理過(guò)程中，普遍存在未按照《條例》以及項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求操作的情況。包括工程建設(shè)項(xiàng)目未做可行性研究，與采購(gòu)商或者建設(shè)單位簽訂的合同不規(guī)范，工程驗(yàn)收文件不規(guī)范，會(huì)計(jì)核算不完整、不準(zhǔn)確等。三是資產(chǎn)流失問(wèn)題。部分農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)以權(quán)謀私問(wèn)題嚴(yán)重。部分農(nóng)村集體資產(chǎn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員利用自身的職權(quán)，伙同村干部長(zhǎng)期侵占“三資”，在資產(chǎn)收益分配中不能做到公平合理。

嚴(yán)朋軍：結(jié)合背景材料與當(dāng)前實(shí)際，我認(rèn)為目前我國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理中主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是職能不明確。一些地方存在領(lǐng)導(dǎo)不重視，相關(guān)職能部門分工不明確、職責(zé)不清、相互推諉的現(xiàn)象，難以形成監(jiān)管合力。二是家底不清楚。雖然一些地方已經(jīng)組織了清產(chǎn)核資工作，但是由于一些因素的制約，仍然存在瞞報(bào)漏登的情況。如有的村將有收益的資產(chǎn)進(jìn)行瞞報(bào)，設(shè)立“小金庫(kù)”；有的村林地、荒山、荒坡、荒地、湖泊等資源權(quán)屬存在爭(zhēng)議。此外，有的地方在清核登記時(shí)未經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)估價(jià)，造成“三資”底數(shù)不清、登記不全、不準(zhǔn)；有的地方“三資”情況有變動(dòng)也沒(méi)有及時(shí)更新，管理混亂，存在閑置浪費(fèi)、挪用占用等現(xiàn)象。三是管理不規(guī)范。如有的村財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不力，資金管理不規(guī)范，存在收支不入賬，私設(shè)“小金庫(kù)”，支出隨意，擠占挪用打白條入賬等現(xiàn)象；有些地方在集體資產(chǎn)、資源對(duì)外出售、租賃和發(fā)包時(shí)，不按民主程序，不搞招投標(biāo)，不簽訂合同，只憑書記或主任個(gè)人說(shuō)了算，處置不公平，極易滋生腐敗，導(dǎo)致資產(chǎn)、資源流失，群眾利益受損。四是制度不健全。有的地方“三資”監(jiān)管制度不健全、不完善，導(dǎo)致在實(shí)際工作中仍然存在不少突出問(wèn)題。如：現(xiàn)有制度形同虛設(shè)，“三資”監(jiān)管流于形式；村民議事走過(guò)場(chǎng)，村民對(duì)集體“三資”管理缺少實(shí)際的參與權(quán)和決策權(quán)；村務(wù)公開避重就輕、避實(shí)就虛，公開內(nèi)容不具體，公開事項(xiàng)不全面，等等。五是監(jiān)管力量薄弱。一些地方農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的主要承擔(dān)部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，由于人員少，具有專業(yè)技術(shù)職稱的人員更少，而且這些人員還要擔(dān)負(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他財(cái)政工作，精力與能力有限，使“三資”監(jiān)管大打折扣。加上村報(bào)賬員素質(zhì)參差不齊，且更換頻繁，也直接影響了“三資”監(jiān)管的效果。六是存在著新盲區(qū)。相對(duì)村而言，組級(jí)“三資”管理問(wèn)題沒(méi)有引起重視，成為盲區(qū)。然而，從實(shí)際來(lái)看，組一級(jí)雖然不起眼，但是有些地方的村小組也掌握了很多“三資”，如征地款、村小組的山地、林地、水庫(kù)、堰塘等。如果不加強(qiáng)監(jiān)管，很容易出現(xiàn)問(wèn)題。七是出現(xiàn)的新問(wèn)題。目前違反“三資”監(jiān)管的案件頻發(fā)，且呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢(shì)。隨著一些地方城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，一些城中村、城郊村等有征地拆遷任務(wù)的村，利用集體土地資源，違規(guī)騙取、套取、截留、私分、貪污征地款現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且呈現(xiàn)出手段隱蔽多元化、涉案人員集體化等新的特點(diǎn)。如果不引起高度重視，后果將十分嚴(yán)重。

謝宏斌：我認(rèn)為，一是公共資源占用分布不均。如村通組道路硬化、新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)選址等公共資源建設(shè)項(xiàng)目大部分選擇在農(nóng)戶居住相對(duì)集中的灣（組），而一些偏遠(yuǎn)點(diǎn)的灣（組）居住的群眾卻不能享受這些由集體出資（或企業(yè)捐資）興建的公共設(shè)施帶來(lái)的便利（福利），導(dǎo)致公共資源分配不均。二是公共信息傳導(dǎo)不及時(shí)。從目前農(nóng)村留守人員結(jié)構(gòu)來(lái)看，媒體早已就就業(yè)城鎮(zhèn)化、農(nóng)村留守人口老年化問(wèn)題作了相關(guān)報(bào)道，留村人員多為老弱病殘，過(guò)去靠生產(chǎn)隊(duì)開會(huì)講政策，現(xiàn)在卻靠廣播、電視及網(wǎng)絡(luò)普及，雖然他們能聽(tīng)懂也能看懂，可是缺少時(shí)間去研究現(xiàn)行政策和科學(xué)知識(shí)，對(duì)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理缺少認(rèn)識(shí)，一旦有人利用集體資產(chǎn)資源發(fā)家致富，容易引發(fā)矛盾糾紛。三是歷史遺留問(wèn)題難解決，反映在兩個(gè)方面：錢和地。集中點(diǎn)在上世紀(jì)70年代后期到80年代初期，農(nóng)民種田稅費(fèi)過(guò)重，一些農(nóng)戶棄耕離鄉(xiāng)赴城市務(wù)工經(jīng)商，鄉(xiāng)村干部為完成國(guó)家稅費(fèi)，便采取借、貸、變賣集體資源等手段弄錢上繳，形成了巨額債務(wù)，至今未能還清。由于時(shí)間久，鄉(xiāng)村干部變換，導(dǎo)致矛盾糾紛不斷；此外，起初外出務(wù)工的年輕人，如今都已年長(zhǎng)，只能回鄉(xiāng)種地養(yǎng)老，但此前由于沒(méi)有很好地處理承包地的權(quán)屬問(wèn)題，而村干部為完成上繳任務(wù)，又將其耕地發(fā)包或集中承包給他人，20多年輪換流轉(zhuǎn)，耕地還是那塊地，可承包人已多次易主。四是資產(chǎn)資源發(fā)包合同簽訂存在嚴(yán)重的“三不”問(wèn)題，即不規(guī)范、不合理、不公正。村里沒(méi)有開會(huì)討論研究的記載，也沒(méi)有到現(xiàn)場(chǎng)勘察四至界限，更沒(méi)有黨員、群眾代表討論、評(píng)估作價(jià)和村民簽字，就是誰(shuí)看中了哪片資源（山、林場(chǎng)），找村干部隨便寫個(gè)合同了事。合同期限村里沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，村兩委會(huì)也沒(méi)有研究一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)間長(zhǎng)短不一，有的70年、30年、20年，還有大寫拾年，但按起止日期推算又是20年，村干部說(shuō)合同到期，而承包人說(shuō)還沒(méi)到，出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。五是農(nóng)村民主理財(cái)小組因各種原因制約形同虛設(shè)，未能起到監(jiān)督管理作用，大部分村“三資”管理仍然由村兩委會(huì)成員說(shuō)了算，有些僅憑書記（或主任）說(shuō)了算，在這種高度權(quán)力集中的村，“三資”管理出問(wèn)題也就不足為怪了。

主持人：資料顯示，近年來(lái)關(guān)于農(nóng)村集體“三資”問(wèn)題信訪與舉報(bào)的案件呈現(xiàn)出明顯上升趨勢(shì)，體現(xiàn)了廣大群眾對(duì)農(nóng)村集體“三資”問(wèn)題的高度關(guān)注。請(qǐng)分析產(chǎn)生以上農(nóng)村集體“三資”問(wèn)題的原因有哪些？

丁長(zhǎng)發(fā)：首先是產(chǎn)權(quán)不清晰造成的。按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)，我國(guó)集體資產(chǎn)和資源是產(chǎn)權(quán)極其不清晰的。正是因?yàn)檫@種不清晰的產(chǎn)權(quán)才導(dǎo)致這些村級(jí)“官員”出現(xiàn)損害侵占農(nóng)村村民“三資”的事情。其次，我國(guó)現(xiàn)行的行政體制下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自治，村級(jí)所謂的自治很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的延伸，這樣非常容易出現(xiàn)監(jiān)督管理機(jī)制虛化問(wèn)題。上級(jí)對(duì)村官的監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)對(duì)村官的監(jiān)督太軟、下級(jí)和老百姓監(jiān)督幾乎不可能（監(jiān)督成本太高），并且村官很容易與上級(jí)合謀、串謀以獲取二者自身利益最大化。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)存在一定程度的弱化。按照諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者繆爾達(dá)爾所說(shuō)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)軟化或者“黑社會(huì)化”。由于前面所述的村級(jí)資產(chǎn)和資源產(chǎn)權(quán)不清晰，十分有利于這些有話語(yǔ)權(quán)的集團(tuán)尋租，以致出現(xiàn)“三資”被侵占等現(xiàn)象。再次，我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不明晰。比如，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題、教育問(wèn)題、醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題等在現(xiàn)代國(guó)家都是公共產(chǎn)品，中央和省級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行一定程度上的統(tǒng)籌安排，而不是涉及十多個(gè)部門“爭(zhēng)權(quán)奪利”，導(dǎo)致農(nóng)村資金的“九龍治水”，致使村官甚至基層干部的謀私和尋租。最后，各項(xiàng)政策制定的出發(fā)點(diǎn)是好的，但在執(zhí)行中存在問(wèn)題。加上我國(guó)傳統(tǒng)上老百姓對(duì)本地村官甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不信任，本地村民能夠拿起保護(hù)自身利益的 “武器”不多，農(nóng)民在各類媒體和歷史類文化熏陶下，為了保護(hù)自己的利益，就選擇了較為經(jīng)濟(jì)便捷的手段——信訪與舉報(bào)。

鄭慧娟：導(dǎo)致上述問(wèn)題產(chǎn)生的種種原因，也正是各地《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）條款難以落實(shí)的原因。一是農(nóng)村集體“三資”具有不斷增值的趨勢(shì)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村土地等資產(chǎn)呈現(xiàn)增值趨勢(shì)，農(nóng)村集體資產(chǎn)的價(jià)值不斷增長(zhǎng)，客觀上產(chǎn)生了對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)以及資產(chǎn)的收益在農(nóng)村集體成員之間進(jìn)行公平合理分配的需要。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員的能力素質(zhì)不能滿足需要。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、交易活動(dòng)日趨活躍，農(nóng)村外部各類企業(yè)等組織的介入，加上農(nóng)村集體資產(chǎn)本身的復(fù)雜性，對(duì)資產(chǎn)管理、決策能力的要求較高，要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)所配備的人員具備經(jīng)濟(jì)、管理、財(cái)務(wù)等相關(guān)專業(yè)能力。但是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身?xiàng)l件的限制，難以滿足上述要求。

三是《條例》規(guī)定不夠明確。目前各地都出臺(tái)了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，但是各地的《條例》在側(cè)重點(diǎn)以及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定方面不盡相同。比如浙江的《條例》將資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、股份合作和產(chǎn)權(quán)交易、財(cái)務(wù)審計(jì)等章節(jié)單列，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作了比較詳盡的說(shuō)明和規(guī)定，但是未對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生進(jìn)行明確；廣東的《條例》較為詳細(xì)規(guī)定了理事機(jī)構(gòu)、監(jiān)事機(jī)構(gòu)的任期時(shí)間、人數(shù)配置及人員產(chǎn)生與罷免程序，但是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致《條例》無(wú)法得到貫徹落實(shí)，縱容了農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)管理中的不規(guī)范行為，也為相關(guān)執(zhí)行人員權(quán)力尋租和集體資產(chǎn)流失留下了空間。

四是委托代理問(wèn)題。農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，而實(shí)際的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，以及資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配等職能由具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施。而執(zhí)行機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生，多數(shù)地方在《條例》中未作明確規(guī)定。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序是否合理、是否有相關(guān)細(xì)則，決定其是否具有代表性，是否能最大可能避免在全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員與其代理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的委托代理問(wèn)題，防止執(zhí)行機(jī)構(gòu)做出背離集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的行為。

另外，《條例》未能厘清村民委員會(huì)與農(nóng)村集體資產(chǎn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職權(quán)關(guān)系，甚至默認(rèn)村民委員會(huì)可以作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。此類規(guī)定將導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能與政治職能高度合一，從而強(qiáng)化村委會(huì)的職權(quán)，產(chǎn)生更大的權(quán)錢交易空間。

嚴(yán)朋軍：我認(rèn)為導(dǎo)致農(nóng)村集體“三資”問(wèn)題的原因有以下幾點(diǎn)：其一，思想認(rèn)識(shí)不到位。有些組織和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“三資”問(wèn)題涉及面廣、難度大，有畏難情緒，不想管；有些擔(dān)心自身利益受損，不愿管；有些怕得罪人，不敢管；有些認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革后，集體經(jīng)濟(jì)收入少，沒(méi)什么可管；還有些認(rèn)為“三資”管理就是做做賬、管管錢，沒(méi)有多大工作量，直接造成了管理力量的薄弱，人員、經(jīng)費(fèi)等難以保障，鎮(zhèn)村兩級(jí)“三資”管理工作人員總體素質(zhì)不高。其二，制度落實(shí)不到位。目前，各地有關(guān)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的制度、規(guī)章制定了不少，但很多沒(méi)有真正得到落實(shí)，或者說(shuō)落實(shí)起來(lái)大打折扣。其三，監(jiān)督管理不到位。體現(xiàn)在：民主理財(cái)小組監(jiān)督流于形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用；村班子內(nèi)部監(jiān)督乏力，有的村主要領(lǐng)導(dǎo)搞 “一言堂”，不走民主程序；群眾監(jiān)督乏力，一些村民集體觀念和民主管理意識(shí)淡薄；組織監(jiān)督不到位且乏力。其四，處罰力度不到位。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門對(duì)“三資”監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題難處理，往往一件違反“三資”管理事件（如合同有失公允、違建、非法買賣土地等），走法律程序，需要上級(jí)部門配合，周期長(zhǎng)，難度大，不能及時(shí)得到處理，甚至還不了了之，群眾反響大；另一方面，沒(méi)有統(tǒng)一的“三資”管理處罰性文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法缺乏依據(jù)，打擊處罰力度不夠，沒(méi)有發(fā)揮震懾作用。一些鄉(xiāng)匪村霸強(qiáng)占集體資源，侵吞集體資產(chǎn)，強(qiáng)攬集體工程，村民敢怒不敢言，根本就無(wú)法行使有效監(jiān)管職能，形成有效監(jiān)管氛圍。其五，預(yù)見(jiàn)創(chuàng)新不到位。隨著農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管新情況、新問(wèn)題的出現(xiàn)，我們的預(yù)見(jiàn)不夠，創(chuàng)新不多，工作被動(dòng)，影響監(jiān)管效果。

謝宏斌：以湖北省隨縣2017年選擇在高城鎮(zhèn)梅子溝村開展的“三資”管理試點(diǎn)工作中“資源”清理一事為例，可見(jiàn)一斑。通過(guò)清理核實(shí)，該村擁有山（林）場(chǎng)資源面積17427畝。其中：農(nóng)戶自留山7155畝，集體擁有的山場(chǎng)資源面積10272畝。而這萬(wàn)余畝山（林）場(chǎng)資源僅掌控在30戶（人）手中，其中有合同的 27片（處），面積 9710畝，還有3處面積562畝，知道是誰(shuí)栽的，但無(wú)合同。清理人員對(duì)梅子溝村過(guò)去集體資源清理時(shí)，發(fā)現(xiàn)其發(fā)包、租賃合同五花八門。還存在承包金嚴(yán)重不合理，其承包金不是由村集體研究確定一個(gè)比較合理的價(jià)格，而是隨便說(shuō)個(gè)價(jià)。有的就是承包人按照個(gè)人意愿要個(gè)價(jià)，便將集體的幾十畝，甚至上千畝山（林）場(chǎng)資源對(duì)外出包幾十年，造成集體資源嚴(yán)重流失。如有一片90畝山（林）場(chǎng)承包50年，所交承包金僅70元，每畝每年村集體實(shí)收承包費(fèi)為0.0155元。還有承包者簽訂合同時(shí)，采用分期交款，只繳納第一期后，就再不繳納后期余款，村干部也沒(méi)清收，造成承包金流失。一些人鉆國(guó)家惠農(nóng)政策空子，把經(jīng)濟(jì)承包合同與農(nóng)村土地承包合同混為一談，認(rèn)為國(guó)家已減免了農(nóng)村土地承包稅費(fèi)，也應(yīng)該同樣不繳納承包費(fèi)用，把全體村民共享資源據(jù)為己有，損害集體利益。有的集體資源承包合同早已到期，卻無(wú)人問(wèn)津，原承包人占著不讓，其他人想承包卻無(wú)法進(jìn)行。還有的是當(dāng)年為消滅荒山，上面有號(hào)召，哪里有一片山或坡地，誰(shuí)愿意栽就栽，并已申領(lǐng)國(guó)家退耕還林補(bǔ)助多年，至今未簽訂合同，未交分文。由于農(nóng)村集體資產(chǎn)資源一直由少部分人掌控，或者說(shuō)掌控這些資源的人并非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，他們將農(nóng)村集體前幾十年積累的資產(chǎn)資源變賣形成財(cái)富，富裕了自己，卻讓大家?guī)兔茏o(hù)，由此產(chǎn)生各種矛盾和引發(fā)糾紛的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

主持人：從不少案例來(lái)看，農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金及資源監(jiān)督不到位，其中一個(gè)重要原因是村級(jí)財(cái)務(wù)不公開，得不到有效監(jiān)督。如何避免農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管流于形式？

丁長(zhǎng)發(fā)：如前所述，我國(guó)目前的行政體制安排，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不自治，村級(jí)承擔(dān)著不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的義務(wù)，二者之間很容易在工作和謀取利益上形成共同的利益集團(tuán)。由于上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)或者合謀，同級(jí)監(jiān)督太軟（也受到同級(jí)村官的錢、權(quán)脅迫和利誘），下級(jí)監(jiān)督太難（一方面監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間等成本都過(guò)高，另一方面只有信訪和舉報(bào)這樣的路徑）。因此，最好是首先鄉(xiāng)鎮(zhèn)要自治。

其次，值得深思的是，如果村級(jí)財(cái)務(wù)不公開怎么辦？比如健全制度，加強(qiáng)“三資”管理，一方面，要嚴(yán)格實(shí)行村務(wù)公開制度，村級(jí)一年必須將工程建設(shè)、項(xiàng)目發(fā)包、集體資金、資產(chǎn)、資源使用納入公開范疇，把群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行按月（約定時(shí)間）公開，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村務(wù)公開要嚴(yán)格按照村務(wù)公開項(xiàng)目進(jìn)行公開，實(shí)行微機(jī)打印張貼在村部公開欄，方便村民就近查詢。如果不公開，村財(cái)務(wù)人員和村主任則引咎辭職。另一方面，建立廣義的農(nóng)村“三資”監(jiān)管體系。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)，建議全村所涉及的“三資”具體情況全部上網(wǎng)，本村現(xiàn)在很多村民子女有的上學(xué)（包括上大學(xué)），有的出去打工、做生意等，這些人文化程度和監(jiān)督能力比較強(qiáng)，必須強(qiáng)制把所有村財(cái)、本村的“三資”全部上網(wǎng)。網(wǎng)絡(luò)（站）可以依托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣一級(jí)政府，實(shí)時(shí)更新，增加監(jiān)管的可能性和便利性，降低監(jiān)管的成本。

此外，建議在縣級(jí)政府層面，委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)本縣所有村級(jí)“三資”進(jìn)行獨(dú)立、定期審計(jì)，審計(jì)結(jié)果交由村民大會(huì)和村民代表審議。涉及不規(guī)范或者侵占的，相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)必須立即介入。最后，增加教育經(jīng)費(fèi)，提高村民素質(zhì)。多宣傳村民對(duì)村“三資”的權(quán)利和義務(wù)，盡可能降低村民的監(jiān)督成本。

鄭慧娟：我覺(jué)得可以借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)做法，具體可以采取如下措施：一是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管。參考廣東的《條例》，規(guī)定監(jiān)事機(jī)構(gòu)的任期時(shí)間、人數(shù)配置及人員產(chǎn)生與罷免程序、主要職責(zé)與離任審計(jì)等事項(xiàng)。加強(qiáng)《條例》的宣傳，促使村民依法依規(guī)監(jiān)管。二是加強(qiáng)社會(huì)中介組織的介入。參考浙江的《條例》，詳細(xì)規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)審計(jì)的事項(xiàng)范圍，并且規(guī)定將審計(jì)結(jié)果和審計(jì)整改情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開。三是加強(qiáng)外部監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，對(duì)村民反映突出的問(wèn)題，在按照程序委托審計(jì)等部門介入的前提下，對(duì)相關(guān)責(zé)任人分別采取責(zé)令限期改正，提出暫停職務(wù)或者予以罷免的建議，承擔(dān)賠償責(zé)任，依法追究刑事責(zé)任等措施。

嚴(yán)朋軍：我認(rèn)為要做好這項(xiàng)工作，避免農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管流于形式，必須把好“五關(guān)”。一是明確職能，嚴(yán)把問(wèn)責(zé)關(guān)。要加大“三資”監(jiān)管力度，明確“一把手”負(fù)總責(zé)。要成立專班，制訂方案，強(qiáng)化措施，提供經(jīng)費(fèi)，保障工作的開展。要協(xié)調(diào)紀(jì)檢、國(guó)土、公安、城建、司法、財(cái)政等部門密切配合，明確職能，分工負(fù)責(zé)。同時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)落實(shí)不力的部門或個(gè)人，嚴(yán)肅問(wèn)紀(jì)追責(zé)。二是強(qiáng)化紀(jì)律，嚴(yán)把監(jiān)督關(guān)。要強(qiáng)化紀(jì)律約束，對(duì)“三資”監(jiān)管全過(guò)程公示、公開、公平，充分發(fā)揮村民主體作用，接受群眾監(jiān)督。任何部門和個(gè)人不得以任何形式打招呼，干擾“三資”監(jiān)管。三是完善制度，嚴(yán)把操作關(guān)。要進(jìn)一步完善原有農(nóng)村集體“三資”管理、財(cái)務(wù)公開等制度，建立健全“三資”規(guī)范運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制，充分利用農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺(tái)，用現(xiàn)代信息技術(shù)提高“三資”管理水平。四是加強(qiáng)培訓(xùn)，嚴(yán)把業(yè)務(wù)關(guān)。要定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將財(cái)會(huì)、招投標(biāo)、“三資”監(jiān)管制度、操作規(guī)程等作為主要學(xué)習(xí)內(nèi)容，不斷更新知識(shí)，提高整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能。五是制定政策，嚴(yán)把查處關(guān)。要盡快出臺(tái)“三資”監(jiān)管處罰性文件，一方面明確相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)；另一方面便于指導(dǎo)開展“三資”案件查處和監(jiān)督檢查工作，加大查處在農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中出現(xiàn)的坐收坐支、挪用、貪污、買標(biāo)、串標(biāo)、處置不當(dāng)、分配不公等方面的案件，維護(hù)農(nóng)民群眾的利益，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

謝宏斌：農(nóng)村“三資”監(jiān)督管理，歸根結(jié)底還是要由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員參入監(jiān)督管理，外因只能作為輔助力量。我分享一些我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法。

湖北隨縣高城鎮(zhèn)通過(guò)“三資”清理試點(diǎn)工作發(fā)現(xiàn)，以鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭，完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職能，依托鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理中心、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)交易中心，積極配合村兩委會(huì)開展民主理財(cái)、村務(wù)監(jiān)督活動(dòng)，為農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管加裝一道“安全閥”。為避免農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作流于形式，高城鎮(zhèn)紀(jì)委要求各村從退休老干部、老黨員及群眾代表中推選3—5名德高望重的同志在原村民主理財(cái)小組的基礎(chǔ)上組建村務(wù)監(jiān)督委會(huì)員，由鎮(zhèn)紀(jì)委以文件形式賦予其職責(zé)，集中組織培訓(xùn)。要求村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員積極參入本村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)及重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)監(jiān)督；定期召開民主理財(cái)會(huì)議，審查集體經(jīng)濟(jì)組織開支并簽字蓋章，時(shí)實(shí)監(jiān)督政務(wù)財(cái)務(wù)公開；對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)務(wù)管理提出意見(jiàn)和建議，監(jiān)督預(yù)（決）算和“四議兩公開”制度的落實(shí)；配合財(cái)政、農(nóng)業(yè)、經(jīng)管、審計(jì)等部門做好村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)，并對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員實(shí)行務(wù)工補(bǔ)助，讓全體村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員工作時(shí)有位置、思想得進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)不受損。

在梅子溝村集體“三資”清理核實(shí)過(guò)程中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)結(jié)合群眾反饋意見(jiàn)，積極配合清理專班向村兩委會(huì)提出建議，由村委會(huì)按照“四議兩公開”制度有序進(jìn)行議定，最后形成決議。如梅子溝村山場(chǎng)發(fā)包，對(duì)過(guò)去簽訂的不規(guī)范又顯失公平的合同進(jìn)行修訂，簽訂補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)拖欠合同款的一并進(jìn)行催收，通過(guò)清理登記，已簽訂集體資源承包合同 （補(bǔ)充協(xié)議）28份，收繳承包（租）金 50046元。

創(chuàng)新式探索，“三資”監(jiān)管走新路

主持人：針對(duì)農(nóng)村“三資”管理，各省市均已紛紛出臺(tái)《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)范制度，其中廣東省和浙江省還對(duì)其進(jìn)行了修訂?！稄V東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》修訂后，明確村官離任要實(shí)行離任審計(jì)；浙江省立法規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)入市需三分之二成員代表同意。這些規(guī)定的出臺(tái)有何意義？

丁長(zhǎng)發(fā)：我國(guó)包括農(nóng)村“三資”在內(nèi)出臺(tái)了大量法律、條例、意見(jiàn)等法律法規(guī)，但關(guān)鍵問(wèn)題是村級(jí)的上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府等任何一個(gè)上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的理性經(jīng)濟(jì)人的行為都會(huì)改變對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的侵占、挪用。比如村官離任審計(jì)，誰(shuí)去審計(jì)？審計(jì)結(jié)果的真實(shí)可靠性如何？即使審計(jì)結(jié)果真實(shí)可靠，上級(jí)如何處理（由于村級(jí)承擔(dān)大量的上級(jí)政府的事權(quán)，大部分侵占村“三資”的都有和上級(jí)官員的合謀行為）？誰(shuí)去處理？浙江省立法只規(guī)定了農(nóng)村集體資產(chǎn)入市需要三分之二成員代表同意，但村資不入市，通過(guò)侵占或者偽造來(lái)獲益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，這些措施的出臺(tái)有一定的效果，對(duì)有良心的村官有用，而對(duì)那些貪婪的村官可能約束性不大。我認(rèn)為，農(nóng)村“三資”監(jiān)管的核心是降低監(jiān)督的成本，如何低成本監(jiān)督這些村官。

鄭慧娟：農(nóng)村集體資產(chǎn)入市需三分之二成員代表同意等規(guī)定屬于規(guī)范涉及資產(chǎn)處理的經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)部表決程序，是為了保證資產(chǎn)處置過(guò)程的公開、透明。村官離任審計(jì)屬于加強(qiáng)社會(huì)力量介入，進(jìn)行外部監(jiān)督。上述規(guī)定的意義主要在于強(qiáng)化自我監(jiān)督與外部監(jiān)管。

嚴(yán)朋軍：我認(rèn)為這些規(guī)定的出臺(tái)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義：一是說(shuō)明農(nóng)村集體 “三資”監(jiān)管工作受到了各地政府部門的高度重視。這是非常關(guān)鍵的，因?yàn)椤叭Y”監(jiān)管工作涉及面廣，復(fù)雜多樣，不好監(jiān)管，所以離不開各級(jí)政府的支持。二是這些規(guī)定便于指導(dǎo)各地“三資”監(jiān)管工作的開展。沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，要依靠規(guī)定來(lái)管人管事，通過(guò)用“制度化”管住“隨意性”，讓“三資”監(jiān)管有法可依，有章可循。三是無(wú)論《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》修訂后，明確村官離任要實(shí)行離任審計(jì)；還是浙江省立法規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)入市需三分之二成員代表同意，都是政府加強(qiáng)“三資”監(jiān)管的有效手段。一方面通過(guò)組織監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)村官的監(jiān)管，使其不敢亂為；另一方面充分發(fā)揮村民代表的作用，提高群眾的監(jiān)督意識(shí)，不斷拓寬監(jiān)督的面，杜絕村官“一言堂”，實(shí)行陽(yáng)光作業(yè)，擠壓“腐敗空間”，達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。

謝宏斌：這些法律法規(guī)的出臺(tái)是十分重要且有意義的，除了廣東、浙江省，湖北省在這方面也做了大量的工作。如：2014年8月25日，湖北省財(cái)政廳、湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省民政廳聯(lián)合制定了《湖北省農(nóng)村集體“三資”管理辦法》；2016年湖北省制定下發(fā)了 《湖北省農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理辦法》；當(dāng)年6月，隨縣財(cái)政局就農(nóng)村集體“三資”管理編輯了《財(cái)政專管員履職盡責(zé)政策手冊(cè)》下發(fā)到全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部、村兩委會(huì)干部人手一份。所有《辦法》、《規(guī)定》都明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理的主體”、“對(duì)農(nóng)村集體‘三資’的管理，在保證農(nóng)村集體‘三資’所有權(quán)和收益權(quán)、審批權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，實(shí)行農(nóng)村集體‘三資’監(jiān)督代理”。其意義在于從政策法規(guī)上保護(hù)廣大農(nóng)村集體成員的基本利益，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、紀(jì)委、財(cái)政所（經(jīng)管站）及民政等單位人員組建農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督委員會(huì)，是為了更好地組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督農(nóng)村集體“三資”管理的日常工作，保證農(nóng)村集體“三資”歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同所有，防止任何單位和個(gè)人違法侵占、平調(diào)、挪用。給全體農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一顆“定心丸”，讓監(jiān)督部門及工作人員有法可依，有據(jù)可行。主持人：近年來(lái)，各地不斷加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，在創(chuàng)新監(jiān)管方式中取得了重要進(jìn)展。如江蘇省在全省開展農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管專項(xiàng)治理，并在蘇州市下轄10個(gè)區(qū)、市推行“政經(jīng)分開”改革試點(diǎn)；廣東省東莞市不僅建設(shè)了32個(gè)鎮(zhèn)級(jí)、372個(gè)村級(jí)交易點(diǎn)，還上線開通了“東莞農(nóng)村集體資產(chǎn)網(wǎng)上資產(chǎn)交易平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)管理“互聯(lián)網(wǎng)+”；湖北省武漢市洪山區(qū)利用“科技+制度+公開”，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織綜合監(jiān)管系統(tǒng)5大平臺(tái)，并建立健全10項(xiàng)配套制度，通過(guò)APP信息公開平臺(tái)創(chuàng)新“三資”公開新模式；等等。這些新探索對(duì)于當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管有何啟示？

丁長(zhǎng)發(fā)：應(yīng)該說(shuō)各界政府，尤其是比較發(fā)達(dá)地區(qū)的各級(jí)政府利用新的科技或工具對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體“三資”的監(jiān)管進(jìn)行了一定程度上的創(chuàng)新，用心良苦。但是這些措施也難免出現(xiàn)“村官巨腐”的可能性。比如，黨的十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)深入防腐反腐進(jìn)行了布置和規(guī)范，取得了巨大的成效，但關(guān)鍵是如何使這些村官“不能腐”。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益面前，不少村官還是難免會(huì)“走火入魔”。因此，核心問(wèn)題還是為什么農(nóng)村集體要那么多資源、那么多資產(chǎn)？按照馬克思主義，人民群眾是歷史創(chuàng)造者，是國(guó)家和集體的主人，是否能將集體資產(chǎn)、資源賦予具體的家庭，實(shí)現(xiàn)其人格化？因此，我認(rèn)為，核心問(wèn)題不僅僅是這些監(jiān)管工具的進(jìn)步，關(guān)鍵在于保障農(nóng)村老百姓的具體監(jiān)管權(quán)利以及降低監(jiān)管成本；否則就難免出現(xiàn)“烏坎事件”了。

鄭慧娟：上述探索主要解決了兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的公開透明。通過(guò)公開的 “東莞農(nóng)村集體資產(chǎn)網(wǎng)上資產(chǎn)交易平臺(tái)”等，可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)交易信息公開化，一定程度上防止執(zhí)行機(jī)構(gòu)的暗箱操作，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益；二是解決了集體資產(chǎn)管理方面村級(jí)能力不足、人才缺乏問(wèn)題。利用信息化技術(shù)，引進(jìn)信息化平臺(tái)，集中統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)務(wù)核算等新型的管理技術(shù)，可以解決村級(jí)集體資產(chǎn)管理方面的管理能力不足、人才缺乏等問(wèn)題。

嚴(yán)朋軍：上述都是各地在加強(qiáng)農(nóng)村“三資”監(jiān)管方面所采取的新舉措、新模式、新探索，這些對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村“三資”監(jiān)管深入發(fā)展是十分必要的。首先，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，必須認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，找準(zhǔn)關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，立足實(shí)際，強(qiáng)化措施，夯實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)新方式，精準(zhǔn)發(fā)力，才能破解農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題。其次，要充分依靠先進(jìn)科技，在“監(jiān)”和“管”字上做文章，在“新”和“質(zhì)”字上求突破。如依托現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建“三資”管理信息平臺(tái)，把所有“三資”信息錄入電腦，動(dòng)態(tài)管理，網(wǎng)上互通，信息共享，使管理方式現(xiàn)代化（公正、公平、公開），操作流程規(guī)范化（分工明確，各負(fù)其責(zé)），讓相關(guān)部門能夠跨地域、跨部門、跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)由“人工化”向“智能化”轉(zhuǎn)變，降低行政成本，從“量”變到“質(zhì)”變，用新技術(shù)提高監(jiān)管質(zhì)量與水平，達(dá)到事半功倍的效果。最后，要適應(yīng)新形勢(shì)，主動(dòng)作為。通過(guò)認(rèn)真探索，不斷改進(jìn)，建立健全配套制度，用新的監(jiān)管方式加上完善的制度，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，形成一套可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的監(jiān)管新模式，推動(dòng)農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作不斷向前發(fā)展，取得新成效。

謝宏斌：農(nóng)村集體“三資”管理創(chuàng)新，都是為了一個(gè)共同目標(biāo)，就是讓農(nóng)村集體“三資”信息更大化，受眾更多，特別是在招投標(biāo)中能實(shí)現(xiàn)更大收益。對(duì)于農(nóng)村“三資”信息化管理，我鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)引起了高度重視，希望能建立一個(gè)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，能隨時(shí)查看到農(nóng)村集體“三資”的變動(dòng)情況。根據(jù)清理村干部要求，我們結(jié)合實(shí)際運(yùn)用情況，自制了資產(chǎn)資源卡片，其登記內(nèi)容包括：資產(chǎn)資源編號(hào)、類別、名稱、狀態(tài)、存放地點(diǎn)、資源坐落位置、單位、數(shù)量、東西南北四至界線及資源利用情況，使用年限、責(zé)任（管理）人、規(guī)格型號(hào)、原值、凈值及資產(chǎn)利用時(shí)間、資產(chǎn)（資源）狀況、變動(dòng)類型、管理（承包）人、起止時(shí)間、有無(wú)合同、收益金額、收益方式、責(zé)任（管理）人，并配上資產(chǎn)（源）位置圖片。其中，資源截圖依據(jù)2014年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記測(cè)繪圖勾圖截成方位圖上傳到卡片，便于下步歸并于農(nóng)村集體“三資”動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，方便大家查詢、利用。

2017年5月3日，隨縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局邀請(qǐng)高城鎮(zhèn)、洪山鎮(zhèn)、環(huán)潭鎮(zhèn)、草店鎮(zhèn)、小林鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作負(fù)責(zé)人在高城鎮(zhèn)財(cái)政所舉辦研討會(huì)，結(jié)合各鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中實(shí)際，大家一致認(rèn)為應(yīng)盡快開發(fā)建立農(nóng)村集體“三資”動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，實(shí)行農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)資源共享。以上幾個(gè)省市對(duì)于農(nóng)村“三資”監(jiān)管方式的創(chuàng)新探索，為我們提供了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

主持人：農(nóng)村集體“三資”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn)，管好用好這筆財(cái)富關(guān)系全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。請(qǐng)談?wù)勑聲r(shí)代如何全面加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管？

丁長(zhǎng)發(fā)：黨的十九大以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社 會(huì)的發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)于農(nóng)村“三資”監(jiān)管，要實(shí)行新辦法。第一，明晰產(chǎn)權(quán)，縮小農(nóng)村“三資”范圍。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村幾乎很少還涉及有農(nóng)村集體資源和資產(chǎn)的。因此，最主要的是明晰產(chǎn)權(quán)，細(xì)化和貫徹黨的十七屆三中全會(huì)到黨的十九大精神，明晰農(nóng)村資產(chǎn)和資源產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。在我國(guó)，農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)就是農(nóng)村的資源和資產(chǎn)，建議按照戶口和人口全部明確量化到每個(gè)家庭，使村官?zèng)]有侵占集體資產(chǎn)的機(jī)會(huì)。2016年11月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》提出了有恒產(chǎn)者有恒心，經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障和實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。但即便實(shí)現(xiàn)了以上各類監(jiān)督監(jiān)管，這些都需要相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。按照國(guó)際慣例最好的方法就是明晰集體資源、資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。大幅度縮小“三資”范圍，大幅度降低村官接觸到“三資”的內(nèi)容，盡可能使村官不能侵占村“三資”。第二，明晰各級(jí)政府和農(nóng)村的財(cái)權(quán)和事權(quán)，縮小農(nóng)村資金的事權(quán)范圍。很多事權(quán)，如社會(huì)保障、教育等都是全國(guó)性的公共產(chǎn)品。因此，我國(guó)涉農(nóng)資金最好是用于農(nóng)村最主要的、最重要的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村義務(wù)教育延長(zhǎng)到15年（幼兒園到高中全部免費(fèi)，并且建議營(yíng)養(yǎng)早餐和午餐制度）；適當(dāng)提高農(nóng)村養(yǎng)老金，如目前60歲以上老人每人每月全國(guó)約100元能否提高到200元，甚至更高些；提高農(nóng)村醫(yī)保的報(bào)銷額度。將涉農(nóng)資金更多地花在民生上，也就是貫徹黨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)村最大的短板就是農(nóng)民的民生短板。第三，建立農(nóng)村的農(nóng)民組織，如“農(nóng)會(huì)”，把上級(jí)20多個(gè)部門涉及農(nóng)村的資金全部歸攏于一個(gè)組織去實(shí)施。第四，建立涉及農(nóng)村的現(xiàn)代財(cái)務(wù)制度，定期強(qiáng)制公開村財(cái)和委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方審計(jì)。第五，在以上措施下，逐漸建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，使真正具有奉獻(xiàn)精神的人去從事村官。其目的如馬克思所說(shuō)的，是為了實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，而不是為了錢財(cái)。

鄭慧娟：第一，加快不動(dòng)產(chǎn)登記的進(jìn)程。首先各地需要按照當(dāng)?shù)夭欢óa(chǎn)登記工作的進(jìn)展情況，具體規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的范圍和時(shí)間進(jìn)度的要求，加快農(nóng)村資產(chǎn)的登記進(jìn)程。第二，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管組織與職責(zé)。應(yīng)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管組織的名稱、任期時(shí)間、人數(shù)配置及人員產(chǎn)生與罷免程序等，提供組織保障；區(qū)分村委會(huì)與理事機(jī)構(gòu)的職責(zé)，保持理事機(jī)構(gòu)、監(jiān)事機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少村委會(huì)對(duì)于理事機(jī)構(gòu)工作的干擾。第三，加強(qiáng)項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性。各地因地制宜地建設(shè)和推廣使用信息化平臺(tái)，要求不具備財(cái)會(huì)人員的執(zhí)行機(jī)構(gòu)委托外部中介機(jī)構(gòu)記賬；詳細(xì)規(guī)定應(yīng)該實(shí)施項(xiàng)目決策前的可行性研究、招投標(biāo)以及資產(chǎn)評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資數(shù)額范圍或者資產(chǎn)的價(jià)值金額范圍。第四，加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)的審計(jì)事項(xiàng)范圍，明確規(guī)定須將審計(jì)結(jié)果和審計(jì)整改情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開。規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)“定期”清查的時(shí)間，比如三年一次，保證資產(chǎn)“賬實(shí)相符”。

嚴(yán)朋軍：結(jié)合多年從事基層財(cái)政工作的思考，我覺(jué)得應(yīng)該從以下幾方面加強(qiáng)：

第一，提高認(rèn)識(shí)抓基礎(chǔ)。一是將農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作納入鎮(zhèn)村目標(biāo)管理，進(jìn)行績(jī)效考核，并把考核結(jié)果與干部的考核任用進(jìn)行掛鉤；二是對(duì)農(nóng)村“三資”進(jìn)行全面清查，建立臺(tái)賬并實(shí)行動(dòng)態(tài)化與信息化管理，確保做到底數(shù)清晰，賬實(shí)相符；三是加強(qiáng)“三資”管理組織和隊(duì)伍建設(shè)力度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要在人員、經(jīng)費(fèi)、待遇上給予傾斜。如：改變目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政垂直管理，解決困擾他們多年的人員身份問(wèn)題，使其能安心開展工作；同時(shí)加大鎮(zhèn)村兩級(jí)工作人員的培訓(xùn)力度，提高業(yè)務(wù)知識(shí)水平。

第二，關(guān)口前移抓預(yù)防。一是要加強(qiáng) “三資”管理人員的教育，強(qiáng)化其制度意識(shí)、法紀(jì)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；二是通過(guò)建立“三資”管理預(yù)警誡勉制度，對(duì)苗頭性、傾向性的問(wèn)題及時(shí)預(yù)警，并視情況進(jìn)行誡勉談話、責(zé)令整改、責(zé)任追究，達(dá)到保護(hù)干部和把問(wèn)題消除在萌芽階段的目的。

第三，健全制度抓落實(shí)。一是要繼續(xù)執(zhí)行“村財(cái)鎮(zhèn)代管”制度，并探索建立村級(jí)資源、資產(chǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度；二是要對(duì)收入管理、支出管理、資產(chǎn)資源管理等各項(xiàng)制度進(jìn)行清理規(guī)范，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行統(tǒng)一編印成冊(cè)下發(fā)，堅(jiān)決杜絕有制不依的現(xiàn)象；三是要把落實(shí)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開作為促進(jìn)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的有效手段。明確公開的內(nèi)容、時(shí)間、形式，在“全、實(shí)、細(xì)”上下工夫，做到真公開。要把主動(dòng)公開與群眾點(diǎn)題公開結(jié)合起來(lái)，提高公開實(shí)效；四是不斷完善公開招標(biāo)投標(biāo)制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所建設(shè)，進(jìn)一步明確進(jìn)所交易的范圍和程序，實(shí)行陽(yáng)光操作；五是抓好組級(jí)“三資”監(jiān)管制度的建立完善，掃除盲點(diǎn)。試行“組財(cái)村代管”制度，將組級(jí)“三資”納入村統(tǒng)管，組里成立由3—5人組成的監(jiān)督小組，對(duì)組里的“三資”管理進(jìn)行監(jiān)督，重大支出等事項(xiàng)必須由村民小組會(huì)議決定，村備案審查。

第四，強(qiáng)化監(jiān)督抓制約。一是落實(shí)民主決策機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。從強(qiáng)化監(jiān)督程序入手，規(guī)定凡辦理村級(jí)重大事項(xiàng)、重大開支等決策必須按照“四議兩公開”的模式進(jìn)行決策，杜絕“一言堂”；二是強(qiáng)化民主理財(cái)小組的監(jiān)督。挑選一批有文化、

熟悉農(nóng)村政策方針和財(cái)務(wù)管理知識(shí)、為人正派、有責(zé)任心的村民組成理財(cái)小組，達(dá)到敢監(jiān)督、善監(jiān)督的效果；三是提高群眾的監(jiān)督意識(shí)，不斷拓寬監(jiān)督的面。充分發(fā)揮村民的作用，鼓勵(lì)其對(duì)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)收集上報(bào)有關(guān)情況；四是強(qiáng)化組織監(jiān)督。實(shí)行村財(cái)審計(jì)制度，并及時(shí)公布審計(jì)結(jié)果；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管情況的日常檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正問(wèn)題，如果問(wèn)題具有普遍性或?qū)儆谛聠?wèn)題，要開展有針對(duì)性的專項(xiàng)整治，達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。

第五，創(chuàng)新方式抓監(jiān)管。要不斷開拓思路，創(chuàng)新監(jiān)管方式，積極探索農(nóng)村“三資”監(jiān)管新模式，以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村“三資”監(jiān)管的新形勢(shì)、新要求。如有的地方通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，引入第三方機(jī)構(gòu)參與“三資”監(jiān)管，也是非常好的一種探索與創(chuàng)新。

第六，嚴(yán)肅紀(jì)律抓查處。紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮職能作用，整合辦案力量，加大力度查處“三資”管理方面的案件，尤其是涉及金額大、負(fù)面影響大的案件要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不姑息手軟。同時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村干部違紀(jì)違法行為進(jìn)行包庇、隱瞞或者有案不查不報(bào)的，要嚴(yán)格追責(zé)。

謝宏斌：過(guò)去農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管只注重資金管理，而忽視資產(chǎn)資源管理，而新時(shí)代農(nóng)村干部出現(xiàn)腐敗問(wèn)題的根源，大部分是在資產(chǎn)資源利用過(guò)程中產(chǎn)生，特別是國(guó)家建設(shè)征地、企業(yè)開辦旅游項(xiàng)目都需要占用農(nóng)村集體資產(chǎn)資源，其占用補(bǔ)償費(fèi)用之大，是過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員難以想象的，因此就出現(xiàn)了“背景材料”所列的小官大貪、索賄受賄等腐敗現(xiàn)象。

對(duì)于如何加強(qiáng)新時(shí)代農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作，我認(rèn)為，除了加強(qiáng)制度建設(shè)和民主監(jiān)督外，更重要一點(diǎn)，還要把所有資產(chǎn)資源處置權(quán)放到“陽(yáng)光”下操作，公開、公平，通過(guò)動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)布，真正落實(shí)“四議兩公開”制度，讓農(nóng)村老干部、老黨員、各級(jí)人大代表參入監(jiān)督，群眾參入議事，大事要讓村民的三分之二成員簽字同意，方可實(shí)施。否則，上一級(jí)人民政府及管理部門可視作其行為違規(guī)，對(duì)責(zé)任人要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，追究其工作失職責(zé)任，對(duì)有違法犯罪行為的報(bào)司法機(jī)關(guān)處理。只有從嚴(yán)抓住管理者，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管才不會(huì)落于空呼“口號(hào)”。■

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）