論公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐困境與發(fā)展預(yù)判

趙亞會(huì)

[摘要]各國(guó)管轄海域確權(quán)的完成以及海洋環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，設(shè)立公海保護(hù)區(qū)成為解決海洋生態(tài)保護(hù)與海底資源利用問題的有效措施。公海保護(hù)區(qū)是設(shè)立在國(guó)家管轄范圍外的特殊區(qū)域。文章認(rèn)為，其設(shè)立的目的是限制海洋資源過度開發(fā)以及保護(hù)公海海洋環(huán)境，因此也不可避免地與現(xiàn)行“公海自由”原則相沖突，為緩解這一沖突，在海洋法框架中構(gòu)建一些協(xié)調(diào)性的規(guī)定勢(shì)在必行。

[關(guān)鍵詞]公海；公海保護(hù)區(qū)；環(huán)境污染

隨著海底勘探技術(shù)的發(fā)展及人類海洋活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，公海資源遭到無限制地開發(fā)利用，公海環(huán)境污染及資源濫用問題逐漸顯現(xiàn)，為了應(yīng)對(duì)這一難題，國(guó)際社會(huì)開展廣泛的討論，公海保護(hù)區(qū)由此進(jìn)入人們的視閾。設(shè)立公海保護(hù)區(qū)是對(duì)國(guó)家管轄范圍外的海域資源合理利用及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效手段。然而在國(guó)家管轄范圍外的區(qū)域設(shè)立保護(hù)區(qū)會(huì)對(duì)原有的法律體系造成一定的沖擊，所以，在保護(hù)區(qū)達(dá)成全球化的協(xié)議之前，各國(guó)應(yīng)積極尋求合作路徑，借鑒其他實(shí)行國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，共同維護(hù)公海海洋環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展。

一、公海環(huán)境污染防治困境

（一）“公海環(huán)境污染”的概念模糊

對(duì)于“公海環(huán)境污染”的定義目前尚未有清晰的界定。1969年的《油污損害公約》繞開公海環(huán)境問題，隨后頒布的《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》對(duì)于公海環(huán)境問題也鮮有涉及。1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）創(chuàng)新地圍繞“海洋環(huán)境污染”作了相關(guān)闡述，但《公約》并沒有專門針對(duì)“公海環(huán)境污染”作專門規(guī)定，而是將公海環(huán)境保護(hù)隸屬于整個(gè)海洋環(huán)境保護(hù)的體系中。目前為止，與海洋環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法規(guī)、公約大多數(shù)并沒有將“公海環(huán)境污染”包括在內(nèi)。這使得公海在環(huán)境污染問題發(fā)生后沒有確切的法律依據(jù)可循，公海環(huán)境保護(hù)的工作也因此出現(xiàn)瓶頸。

（二）公海問題缺乏統(tǒng)一的國(guó)際管理組織

公海屬于國(guó)家管轄范圍之外的區(qū)域，除此之外這些區(qū)域還包括南極、外層空間等區(qū)域。這些區(qū)域歸全人類共有，任何國(guó)家或個(gè)人不能對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)或提出主權(quán)要求。在以上區(qū)域中，國(guó)際海底區(qū)域有較為統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，其制度建設(shè)及具體實(shí)踐操作較為完善。但公海方面目前尚未有統(tǒng)一的組織，而且因資源不如海底豐富，受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注較少，所以海底管理局的現(xiàn)有模式也不能被公海區(qū)域所借鑒。目前，公海區(qū)域涉及環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律是以公約或議定書的方式規(guī)定，缺乏強(qiáng)制性，因此在執(zhí)行上沒有強(qiáng)制力的保障。如能建立起像國(guó)際海底管理局那樣的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，將對(duì)公海環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一管控工作帶來很大益處。

（三）公海污染的轉(zhuǎn)嫁

由于目前公海環(huán)境保護(hù)方面缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)和法律規(guī)定，公海常被用于轉(zhuǎn)嫁污染。雖然《公約》規(guī)定禁止各國(guó)在減少海洋環(huán)境污染活動(dòng)時(shí)避免將污染轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)嫁，但海洋污染多是跨界事件，涉及法律適用以及賠償責(zé)任的界定排除了公海范圍；另外《公約》也規(guī)定可以對(duì)域外船只造成的海洋環(huán)境污染進(jìn)行處罰，但該規(guī)定同樣不適用于公海區(qū)域。除此之外，對(duì)于公海的責(zé)任劃分、歸責(zé)原則以及責(zé)任主體認(rèn)定時(shí)，還需要考慮公海環(huán)境利益涉及的實(shí)際的受害國(guó)或受害人，這樣一來不僅歸責(zé)原則更為復(fù)雜，在責(zé)任主體和范圍的確定方面也都無章可循，由此所造成的后果是一些大型的船舶將數(shù)以百計(jì)的生活垃圾或污染物傾倒至公海區(qū)域；在公海的建設(shè)島礁、鋪設(shè)海底管道等活動(dòng)也無需顧及環(huán)境污染問題，導(dǎo)致公海將成為污染轉(zhuǎn)移地和排污集中地。

二、各國(guó)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐

（一）我國(guó)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐

目前我國(guó)致力于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，積極參與討論公海保護(hù)的有關(guān)議題。因?yàn)楣－h(huán)境保護(hù)問題與我國(guó)經(jīng)濟(jì)及建設(shè)利益息息相關(guān)，為此，我國(guó)制定了保護(hù)公海生物資源、礦產(chǎn)資源的有關(guān)協(xié)定。另外，為了踐行公海環(huán)境保護(hù)的國(guó)際義務(wù)，我國(guó)與美國(guó)等國(guó)家簽定了有關(guān)執(zhí)行備忘錄，以便在公?；顒?dòng)中能夠相互配合，共同維護(hù)公海生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定發(fā)展。自2002年起，我國(guó)每年派船舶赴公海區(qū)域進(jìn)行巡航作業(yè)，為我國(guó)在公海海域獨(dú)立執(zhí)法開辟先河，這也充分體現(xiàn)我國(guó)作為公海保護(hù)倡導(dǎo)國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

（二）英國(guó)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐

一直以來，海洋漁業(yè)、石油等資源的開發(fā)與利用成為英國(guó)經(jīng)濟(jì)收入的重要來源，因此英國(guó)在公海的活動(dòng)較為頻繁。但是近年來面臨海洋環(huán)境污染加劇與海洋資源匱乏問題，英國(guó)政府已認(rèn)識(shí)到對(duì)海洋的養(yǎng)護(hù)事關(guān)國(guó)家命運(yùn)，因而積極地參與到公海海域的資源保護(hù)管理工作中來。英國(guó)設(shè)有專門的組織機(jī)構(gòu)來達(dá)成公海環(huán)境保護(hù)相關(guān)條約的簽訂，對(duì)于南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)就是在專設(shè)組織的推動(dòng)下得以建立。英國(guó)政府將這一區(qū)域劃分為南極區(qū)域，其范圍延伸到了印度洋海域。英國(guó)提議在這片海域設(shè)立保護(hù)區(qū)，也體現(xiàn)了其對(duì)國(guó)家管轄范圍外另一區(qū)域——南極區(qū)域的利用。

（三）法國(guó)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐

法國(guó)因三面環(huán)繞大洋，具有地理位置上的優(yōu)勢(shì)，而且其海洋產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的比重很高，為了使經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展以及對(duì)海洋資源合理開發(fā)利用，法國(guó)也一直致力于參與保護(hù)海洋環(huán)境的工作。目前法國(guó)已經(jīng)制定了海洋保護(hù)的法規(guī)和政策，在全球海洋環(huán)境和生物資源保護(hù)方面，也進(jìn)行了有關(guān)實(shí)踐。另外，法國(guó)政府建立了專門的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，并積極參與諸如《太平洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》等相關(guān)國(guó)際公約的簽署。在設(shè)立公海保護(hù)區(qū)有關(guān)方面，法國(guó)政府積極參與建設(shè)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。在2010年的OPEC部長(zhǎng)會(huì)議上，法國(guó)通過了設(shè)立大西洋公海保護(hù)區(qū)的倡議。在公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐中，參與了世界上首個(gè)公海保護(hù)區(qū)的建立。

三、公海保護(hù)區(qū)建立的利弊分析

（一）對(duì)“公海自由”原則的挑戰(zhàn)

現(xiàn)行國(guó)際法中，“公海自由”原則是公海的基本原則，主要體現(xiàn)為在公海范圍內(nèi)的航行、捕魚、科學(xué)研究等活動(dòng)的自由。公海保護(hù)區(qū)設(shè)立會(huì)使公?；顒?dòng)受到限制。一方面受影響的是漁業(yè)活動(dòng)。在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)從事漁業(yè)活動(dòng)的范圍及漁業(yè)工具的使用等將會(huì)受到嚴(yán)格管控。另一方面航行自由也會(huì)受到的影響。船舶航行過程中關(guān)于船舶的航速、生活污水排放等標(biāo)準(zhǔn)會(huì)受限。飛越自由受影響則是因?yàn)楣１Ｗo(hù)區(qū)對(duì)飛機(jī)噪音會(huì)嚴(yán)格控制在一定分貝，因此航空器達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)將不能在公海保護(hù)區(qū)上空飛越。endprint

（二）對(duì)公海管轄權(quán)的沖擊

公海區(qū)域范圍內(nèi)任何國(guó)家或個(gè)人不得宣誓主權(quán)，而對(duì)于公海船舶或船旗國(guó)管轄是針對(duì)活動(dòng)的人或物的管轄，并不是對(duì)公海區(qū)域內(nèi)主權(quán)管轄。公海保護(hù)區(qū)與國(guó)家管轄的沖突主要表現(xiàn)在：首先，公海保護(hù)區(qū)設(shè)立違背了將公海管轄置于各個(gè)國(guó)家或機(jī)構(gòu)的主權(quán)管轄之下的規(guī)定，在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的國(guó)家管轄權(quán)由區(qū)域性公約設(shè)立，其管轄需要主管機(jī)構(gòu)的授權(quán)并監(jiān)管，因此侵犯了國(guó)家管轄權(quán)。其次，在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)，非締約國(guó)違反保護(hù)區(qū)規(guī)定，一般由船旗國(guó)管轄，不涉及公海保護(hù)區(qū)管理。

（三）保護(hù)海洋資源的未來發(fā)展和提升經(jīng)濟(jì)效益利用率

在公海因地制宜地設(shè)立保護(hù)區(qū)，能夠?qū)＿M(jìn)行合理地開發(fā)和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公海生物資源綜合開發(fā)利用。目前，各國(guó)在公海區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)石油資源開采和捕魚收益，公海保護(hù)區(qū)的建立可以控制石油等資源的過度開發(fā)，縮減漁業(yè)捕撈范圍，短期來看會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生一定影響，但從可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來看，設(shè)立保護(hù)區(qū)會(huì)使這些特定區(qū)域資源利用率得到提升。

（四）國(guó)際合作共同推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)

近年，由于海洋勘探技術(shù)、捕魚技術(shù)的驅(qū)動(dòng)發(fā)展，世界上大多數(shù)國(guó)家為提高資源利用率而加強(qiáng)合作。在這種技術(shù)互相滲透、文化互相影響的背景下，關(guān)于國(guó)際化的資源立法應(yīng)逐步得到完善。由于各國(guó)海洋界限難以劃定，加之海水不斷擴(kuò)散，在一國(guó)管轄范圍內(nèi)造成的環(huán)境問題往往會(huì)影響其他國(guó)家。因此，僅憑一國(guó)的立法或行動(dòng)難以完成對(duì)全球海洋環(huán)境的保護(hù)和預(yù)防，各國(guó)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來共同推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)。

四、公海保護(hù)區(qū)未來發(fā)展的預(yù)判

（一）健全公海保護(hù)區(qū)相關(guān)法律制度成為大勢(shì)所趨

《公約》雖未對(duì)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立作出明確規(guī)定，但從以上實(shí)踐中得出，設(shè)立公海保護(hù)區(qū)已經(jīng)成為世界各國(guó)在保護(hù)海洋環(huán)境方面的一個(gè)重要舉措。因此，在處理公海保護(hù)區(qū)與相關(guān)國(guó)際性公約和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)完善保護(hù)區(qū)的法律制度。公海保護(hù)區(qū)建立的主要問題就是挑戰(zhàn)了“公海自由”原則，這一矛盾需要通過健全法律機(jī)制解決。就目前形勢(shì)來看，在《公約》等法律基礎(chǔ)上，各國(guó)應(yīng)致力于形成一個(gè)世界性的框架條約，來推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)全球化研究體系的建立，用以實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)法律與相關(guān)國(guó)際條約、規(guī)則的和諧發(fā)展。

（二）國(guó)家間就公海保護(hù)區(qū)建立達(dá)成共識(shí)將指日可待

公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)對(duì)各國(guó)帶來的效益有差異，各國(guó)會(huì)站在不同立場(chǎng)思考。目前來看，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)的呼聲最高，因?yàn)槠渥陨淼牡乩憝h(huán)境及發(fā)展優(yōu)勢(shì)，建立保護(hù)區(qū)將給國(guó)內(nèi)帶來較大的效益；而對(duì)于越南、菲律賓等國(guó)來說，建立公海保護(hù)區(qū)將會(huì)限制本國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展。各國(guó)因出于利益考量而態(tài)度不同，但整體來看，公海保護(hù)區(qū)相關(guān)議題的討論已經(jīng)開始。

五、結(jié)語

公海保護(hù)區(qū)作為一種創(chuàng)新的環(huán)境保護(hù)手段現(xiàn)已逐漸成為環(huán)保領(lǐng)域的熱門話題，然而目前國(guó)際社會(huì)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的探討尚未成熟，有關(guān)公海保護(hù)區(qū)法律框架構(gòu)建也比較模糊，所以公海保護(hù)區(qū)的有關(guān)法律制度及管理措施還有較大的完善空間。對(duì)于以上所提及構(gòu)建中遭遇的困境，應(yīng)完善公海保護(hù)相關(guān)的法律制度、協(xié)調(diào)公海保護(hù)區(qū)與傳統(tǒng)的“公海自由”原則的沖突，確保公海保護(hù)區(qū)活動(dòng)的順利進(jìn)行。最后，應(yīng)借鑒其他國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地構(gòu)建各國(guó)公海保護(hù)區(qū)。

[責(zé)任編輯：龐芳洲]endprint