基于建立政府法律顧問制度的幾點(diǎn)思考

摘 要 我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步，在深入發(fā)展改革開放的過程中，也逐步推進(jìn)了社會(huì)主義建設(shè)和法治建設(shè)，政府法律顧問制度的建立也成為黨和國家日益關(guān)注的問題。黨的十八大三中全會(huì)上明確作出工作重點(diǎn)部署“普遍建立法律顧問制度”，這項(xiàng)工作決定對推動(dòng)我國的法治建設(shè)具有重要作用，同時(shí)也有利于我國社會(huì)和諧、穩(wěn)定的維護(hù)以及社會(huì)法治治理的全面實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記也在工作會(huì)議上發(fā)表了重要講話，著重強(qiáng)調(diào)了法治政府、法治國家和法治社會(huì)的重要性，建立政府法律顧問制度對平安中國和法治中國建設(shè)具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義，本篇文章在此基礎(chǔ)上，主要根據(jù)我國政府法律顧問制度建立現(xiàn)狀，探險(xiǎn)和分析其中存在的主要問題，并也就制定出有效的問題解決對策，為政府法律顧問制度建立健全和不斷完善提出改進(jìn)性建議。

關(guān)鍵詞 政府 法律顧問 制度 建立

作者簡介：李興民，日照市法制研究中心。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.019

建立政府法律顧問制度并不是單一的聘請律師行為，而是要在工作實(shí)踐中通過專有的組織結(jié)構(gòu)和章程，安排好工作內(nèi)容和基本程序，完成一系列的政府法律顧問工作。政府法律顧問制度以后主要的工作中心圍繞兩點(diǎn)，即依法行政管理和重大行政決策管理，在進(jìn)行這些工作的同時(shí)不需要再完成行政應(yīng)訴、商事談判和信訪接待以及其他的日常商務(wù)性工作。政府會(huì)議上通過的相關(guān)依法治國決議中明確指出運(yùn)行依法決策機(jī)制的關(guān)鍵舉措和重要途徑是建立和推行政府法律顧問制度。其主要的工作內(nèi)容是指在建立政府法律顧問制度的同時(shí)，以機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員為工作主體，吸引更多的律師和法律專家加入政府法律顧問組織中來，保證政府和國家有關(guān)部門在制定重大行政政策和推行相關(guān)決議的過程中能夠更加全面、有效的發(fā)政府職能和法律效用，確保政府決策制定和推行的合法、合理。目前，我國多地不同省份大都建立起政府法律顧問制度，其中包括甘肅、四川、河南和山東等，針對政府法律顧問制度建立中容易存在的問題以及一些工作建議方面的內(nèi)容，需要作出科學(xué)的研究與分析。

一、 政府法律顧問制度建立的背景及要求

政府法律顧問制度具體的推行時(shí)間是在中共十八屆四中全會(huì)上，關(guān)于政府的法律顧問是指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的主管部門在行政工作中聘請專業(yè)的法律工作人員，使其成為政府法律工作的輔助人員，起到助手和參謀的作用。這些法律顧問人員在政府制定工作決策和制度以及行駛行政權(quán)力的過程中，從法律的角度考量政府處理事務(wù)是佛符合制度要求，以及是否具有法律效力。政府法律顧問制度建立以后，法律顧問人員根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)對政府工作提出法律性的改進(jìn)建議，能夠更好的促進(jìn)政府內(nèi)部工作制度完善。黨在十八大會(huì)議上明確指出全面推進(jìn)依法治國的重要性，第十八屆三中全會(huì)上又提出關(guān)于改革全面深化的戰(zhàn)略部署，指出主要的工作目標(biāo)和工作任務(wù)是政府法律顧問制度的普遍建立以及法治中國建設(shè)的推進(jìn)。另外，“積極推行政府法律顧問制度”在十八屆四中全會(huì)上也被再次強(qiáng)調(diào)，這些決議、政策均反映了政府法律顧問制度機(jī)建立和健全的必要性。法治政府建設(shè)和依法行政工作不斷推進(jìn)過程中對政府法律顧問制度建立要求尤為迫切，這也是促進(jìn)政府工作職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理治理創(chuàng)新的關(guān)鍵途徑，政府法律顧問制度建立具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求意義。

我國是社會(huì)主義法治國家，政府的主要職能是為社會(huì)和大眾提供公共服務(wù)，在新時(shí)期下政府實(shí)現(xiàn)行政體制改革的核心內(nèi)容就是職能的轉(zhuǎn)變，這就要求政府在日常事務(wù)處理中要把握好與市場、群眾的關(guān)系。律師對政府決策和職能轉(zhuǎn)變具有一定的建議引導(dǎo)作用，專業(yè)優(yōu)勢明顯。我國不斷推進(jìn)民主法治建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，廣大人民群眾的市場主體意識(shí)與法律意識(shí)也不斷強(qiáng)化，在此過程中，政府處理日益繁多和復(fù)雜的工作時(shí)，容易面臨一些法律糾紛，需要專業(yè)的法學(xué)人才輔助解決，促使政府為社會(huì)和群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更加良好的環(huán)境，在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)正義與公平。實(shí)現(xiàn)政府法律顧問制度建立和完善是時(shí)代發(fā)展的要求，也是社會(huì)進(jìn)步的要求。

二、政府法律顧問制度建立現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)調(diào)查研究報(bào)告顯示，在2013年我國律師擔(dān)任政府法律顧問的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到2.35萬余人，其中有超過1300名律師是直接擔(dān)任省級(jí)政府機(jī)構(gòu)和部門的法律顧問，另有8100多名律師擔(dān)任地方政府機(jī)構(gòu)和部門的法律顧問，擔(dān)任縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)和部門的法律顧問律師達(dá)到1.4萬余人。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析來看，擔(dān)任政府部門法律顧問的律師占總律師人數(shù)比例較大，這些法律工作者為政府部門的行政工作提供不同的法律咨詢服務(wù)，針對重大項(xiàng)目研究內(nèi)容為政府提供可靠的法律執(zhí)行依據(jù)。擔(dān)任政府部門法律顧問的法學(xué)人員主要的工作內(nèi)容包括重點(diǎn)事件的研究參與、涉訴涉訪信訪處理等，為政府依法行政和科學(xué)決策提供法律建議，加強(qiáng)社會(huì)管理和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，同時(shí)也為社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義法制建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

截止2011年，我國注冊企業(yè)已經(jīng)達(dá)到1200多萬家，但是其中只有30萬家企業(yè)有律師擔(dān)任法律顧問，僅僅占到總數(shù)的2.5%，對于絕大多數(shù)企業(yè)來說，尤其是中小型或微型企業(yè)聘請法律顧問的意識(shí)不強(qiáng)，且缺乏一定的資金。在社會(huì)組織中法律顧問聘請登記的只有44.9萬個(gè)，這個(gè)數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從整體來看，社會(huì)組織聘請專業(yè)的法律工作者擔(dān)任組織內(nèi)部法律顧問的總有效覆蓋率偏低。另外，根據(jù)調(diào)查內(nèi)容顯示，我國政府組織法律顧問聘請和政府法律顧問制度建立還面臨以下幾個(gè)問題：一是部門組織內(nèi)部的管理層和領(lǐng)導(dǎo)層人員對法律顧問聘請的認(rèn)識(shí)和重視程度不夠，導(dǎo)致法律顧問制度建立的有效性降低；二是一些單位在開展法律顧問工作時(shí)流于形式，法律顧問的作用難以充分顯現(xiàn)和發(fā)揮；三是組織內(nèi)部成立法律顧問組織、也聘請了專業(yè)的法律工作人員，但是在實(shí)際工作中缺乏一定的制度和政策保障，綱領(lǐng)性管理文件不足，導(dǎo)致顧問工作難以開展；四是有關(guān)部門在甄選法學(xué)人才的過程中沒有完善的遴選機(jī)制，對法律工作人員的服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)水平考察不足，對其綜合素質(zhì)判斷不當(dāng)，導(dǎo)致法律顧問人員在工作執(zhí)行中能力素質(zhì)呈現(xiàn)參差不齊狀態(tài)，這些均導(dǎo)致我國政府法律顧問機(jī)構(gòu)和制度建立不完善。endprint

三、政府法律顧問組織內(nèi)容

（一）法制機(jī)構(gòu)

國務(wù)院在行政依法推進(jìn)與實(shí)施綱要中指出政府在行政工作過程中需要將內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)重新定位為法律顧問機(jī)構(gòu)，在政府法律顧問制度建立的同時(shí)，要求不同級(jí)政府以及相關(guān)部門積極發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的行政參謀和依法工作作用，將法律顧問的助手性職能充分發(fā)揮好。政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一是法制辦公室，主管管理和執(zhí)行的工作內(nèi)容是綜合性的法律事務(wù)和法治工作事項(xiàng)，并且在不同級(jí)政府和黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過依法行政保證政府行政決策、決議施行的科學(xué)、民主和合法。政府行政決策工作基本要求是依法決策、民主決策和科學(xué)決策，在綜合分析政府法制建設(shè)工作情況的同時(shí)，圍繞政府法律顧問制度建立和法制工作推行中存在的問題，調(diào)查和研究其問題成因，并提出具有針對性和可行性的問題改進(jìn)建議與策略。政府法律顧問的主體對象是各級(jí)政府內(nèi)部法治機(jī)構(gòu)的工作人員，這些工作人員在政府行政工作執(zhí)行中承擔(dān)的主要責(zé)任均與依法行政和依法治國有關(guān)，并且要求在法律專業(yè)技能和行政處理業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，更加有效的履行工作職責(zé)，在正確掌握和理解政府基本需求信息的情況下，對政府行政機(jī)構(gòu)決策意圖有科學(xué)、合理的把握，充分解決和處理好政府在法律事務(wù)處理中的問題，展現(xiàn)政府法律顧問制度優(yōu)勢。

（二）法律人員

政府法律顧問制度建立以后要組建專門的組織結(jié)構(gòu)，聘請的法學(xué)專家和法律工作人員既要有一定的學(xué)習(xí)經(jīng)歷和學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，又要對專業(yè)知識(shí)能熟練把握，這些法律工作人員主要從事法學(xué)研究工作，并且在從事長期的法律工作事務(wù)中積累了較多工作經(jīng)驗(yàn)。政府法律顧問制度建立后的關(guān)鍵組成部分是法學(xué)專家，這些專業(yè)在從事科研和法律工作中獲得足夠的專業(yè)理論知識(shí)，法理論證研究水平較高，能夠?yàn)檎娜粘Ｐ姓ぷ魈峁┍匾?、可行的決策建議。政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在日常行政事務(wù)處理中復(fù)雜度和紛繁性較高，針對這些，需要應(yīng)用更加理性和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃季S進(jìn)行集中考量和分析。政府在行政事務(wù)處理中這對復(fù)雜性問題要獲得妥善的解決方案或可行性征詢意見，就要在政府法律顧問機(jī)構(gòu)內(nèi)部聘請專業(yè)的法律人員和法學(xué)人才，進(jìn)一步降低守法成本和執(zhí)法成本，促進(jìn)政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)提高依法行政的效率。例如近年來，我國不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中要集中考慮土地征收和農(nóng)民安置問題。農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)民的土地被大量征收，關(guān)于土地征收費(fèi)用自己農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償和安置費(fèi)用等問題，這些均會(huì)涉及到不同的法律內(nèi)容，包括經(jīng)濟(jì)法、民法等。針對這些，政府在制定相關(guān)的對策和制度的過程中要充分聽取政府法律顧問人員的建議，保障政府事務(wù)和群眾糾紛處理中將矛盾點(diǎn)降到最低，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作良性發(fā)展。

四、促進(jìn)政府法律顧問制度建立完善的建議和措施

（一）提高政府行政管理意識(shí)

從目前來看，仍有較多地方政府內(nèi)部未建立起法律顧問制度，一些制度內(nèi)容流于形式較多，政府法律顧問制度總體普及程度不高。針對這種情況，需要政府內(nèi)部的工作管理人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員重視其政府法律顧問制度建立的重要性，增強(qiáng)對政府法律顧問工作的認(rèn)識(shí)。政府聘請專業(yè)的法律工作人員和法學(xué)人才，不僅是要其陪同領(lǐng)導(dǎo)下訪、為政府部門決策提供法律咨詢，同時(shí)還要求法律工作人員在行政訴訟和行政復(fù)議參與中，使法律服務(wù)作用充分顯現(xiàn)。在工作實(shí)踐中，政府部門要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全方位、多角度的考量部門工作中存在的問題，學(xué)會(huì)在政府事務(wù)處理中聽取社會(huì)意見，利用好法律資源，保證法律問題高效解決。政府在制定規(guī)范性文件和解決項(xiàng)目糾紛時(shí)要多從法律角度考慮問題，與不同的法律機(jī)構(gòu)形成合作關(guān)系，促進(jìn)政府有關(guān)部門和相關(guān)工作人員在日常事務(wù)處理中加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)對法律顧問內(nèi)容和作用的認(rèn)識(shí)，為政府法律顧問制度建立奠定基礎(chǔ)。

（二）提升顧問業(yè)務(wù)能力

從某種程度上來的說，政府組織結(jié)構(gòu)較多，不同的部門分管不同的工作事務(wù)，因而政府的行政管理工作系統(tǒng)性和復(fù)雜性明顯，這些行政事務(wù)涉及到社會(huì)的方方面面，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和人民長治久安具有密切聯(lián)系。政府法律顧問制度的建立是為了保證政府在行政事務(wù)處理中有足夠的法律依據(jù)，促進(jìn)決策決議制定和推行的科學(xué)與合理。政府法律顧問人員在工作中要不斷提升自己的能力與素質(zhì)，在專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和工作經(jīng)驗(yàn)積累中強(qiáng)化職業(yè)能力，從而為政府提供更加高效、可行的法律顧問、咨詢服務(wù)。政府法律顧問人員在實(shí)踐中要具有原則性、責(zé)任感和使命感，在考量和評(píng)價(jià)政府部門決策制定的價(jià)值時(shí)，要從實(shí)際應(yīng)用的角度出發(fā)，堅(jiān)持法律精神和法制信仰，積極、努力的維護(hù)社會(huì)正義與公平，法律顧問人員提高自身的業(yè)務(wù)處理能力和工作水平是政府法律顧問制度建立和完善的基礎(chǔ)性條件。豖

（三）促進(jìn)工作機(jī)制的完善

政府在處理各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)的同時(shí)，需要有足夠的法律保障、支持和監(jiān)督，這就有賴于政府法律顧問人員的專業(yè)法律知識(shí)服務(wù)。建立政府法律顧問制度，需要各級(jí)政府在工作執(zhí)行中明確法律顧問的職責(zé)和權(quán)限，并將這些工作內(nèi)容和工作要求以制度的形式確立下來，為政府法律顧問工作開展提供基本的制度保障。例如政府法律顧問人員在協(xié)助政府部門處理社會(huì)糾紛時(shí)，需要有充分的調(diào)查取證權(quán)、基本事件知情權(quán)和勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等，對于這些內(nèi)容，需要在工作機(jī)制中明確標(biāo)注，保證政府法律顧問人員的工作權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。政府法律顧問制度建立的同時(shí)還要求在法律顧問人員的工作機(jī)制中加入監(jiān)督、檢查條例，對顧問人員的工作表現(xiàn)和工作成功予以綜合考察和評(píng)價(jià)，督促其盡責(zé)履職。在完善政府法律顧問人員的工作管理機(jī)制的過程中，還需要為相關(guān)人員配備一定的器械設(shè)、保障經(jīng)費(fèi)和辦公場所等，為其提供良好的工作條件和工作環(huán)境。豗

五、結(jié)語

政府在日常行政事務(wù)處理中涉及的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化等，對于不同的工作內(nèi)容需要制定出一定的執(zhí)行對策和管理標(biāo)準(zhǔn)，但是政府各項(xiàng)服務(wù)性工作面向的是不同的社會(huì)群體，因而在事務(wù)處理和決策制定中要充分考慮各群體的不同意見和利益。我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)中強(qiáng)調(diào)法治、和諧和穩(wěn)定的重要性，因而政府在工作實(shí)踐中需要建立起完善的法律顧問制度，聘請專業(yè)的法律工作人員或法學(xué)人才，為政府部門各項(xiàng)決議、決策制定提供法律性的指導(dǎo)意見，保證政府決議推行有效，提高政府工作效率和水平。

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