新型城鎮(zhèn)化5年：足跡與藍(lán)圖

高曉東

“五大發(fā)展理念是改革開放以來中國發(fā)展觀念和發(fā)展方式的系統(tǒng)集成與理論自覺，

為城市全面深化改革、實現(xiàn)健康發(fā)展提供了總體戰(zhàn)略思路和科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)”

“原先，我們預(yù)測每年GDP增長率維持在兩位數(shù)以下之后，城鎮(zhèn)化率增速也會下降到1%以下，在0.8%～1%之間。但事實并非如此?！?中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長李迅告訴《瞭望東方周刊》。

2017年10月18日，習(xí)近平代表第十八屆中央委員會向黨的十九大作報告。報告中，在總結(jié)過去五年經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的成就時，習(xí)近平總書記提到，城鎮(zhèn)化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，按常住人口計算，過去的5年時間里，中國城鎮(zhèn)化率完成了趕超世界平均水平的過程：2011年中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達(dá)到6.91億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%；2012年，中國城鎮(zhèn)化率追平世界平均水平，達(dá)到52.57%；2013年，中國的城鎮(zhèn)化率超過世界平均水平，達(dá)到53.73%。而最新數(shù)據(jù)顯示，至2016年底，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%。

比城鎮(zhèn)化率的提高更重要的是，過去五年，經(jīng)過摸索，一張新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路線圖，已逐漸繪就。在向黨的十九大所作的報告中，在論述“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

城市群謀定大格局

隨著人口的城鎮(zhèn)化率迅速提升，中國的城市規(guī)模和數(shù)量也在不斷增長。

據(jù)國家統(tǒng)計局2017年7月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年末，中國城市數(shù)量達(dá)到657個。其中，直轄市4個，副省級城市15個，地級市278個，縣級市360個。

以城市大小看，在地級以上城市中，按2015年末市轄區(qū)戶籍人口劃分，100萬～300萬人口規(guī)模的城市數(shù)量增長迅速，達(dá)到121個，比2012年增加15個；300萬～500萬人口規(guī)模的城市13個，增加4個；500萬以上人口的城市達(dá)13個，增加1個。

此外，2016年末，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到20883個，比2012年末增加1002個。

隨著中國城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提高，城市早就成為中國當(dāng)下和今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，也是中國生產(chǎn)力布局的增長極和核心支點。

“在科技創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端的升級過程中，城鎮(zhèn)化都是重要推動力量?！崩钛刚f。

對于希望通過擴(kuò)大內(nèi)需推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國來說，城鎮(zhèn)化也至關(guān)重要。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成曾表示：“城市人口的消費三倍于農(nóng)村人口的消費。城鎮(zhèn)化水平提高有利于擴(kuò)大消費需求?！?/p>

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

而且，這次會議明確，把城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。中國已經(jīng)形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群，同時要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，推動國土空間均衡開發(fā)。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布，明確了要構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

早在2015年4月，媒體曾援引權(quán)威人士消息稱，中國的城市群規(guī)劃已進(jìn)入正式編制階段，初步從重點培育國家新型城鎮(zhèn)化政策作用區(qū)的角度出發(fā)，確定打造20個城市群。包括5個國家級城市群、9個區(qū)域性城市群和6個地區(qū)性城市群。

自2015年開始，截至2017年3月底，國務(wù)院先后批復(fù)了長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群等的發(fā)展規(guī)劃。而京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要也于2015年獲中共中央政治局審議通過。

2017年7月，國家統(tǒng)計局發(fā)文稱，中國的城市群發(fā)展格局已經(jīng)初步形成。傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐步向城市群經(jīng)濟(jì)過渡，城市的集聚效應(yīng)日益凸顯。根據(jù)數(shù)據(jù)，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動中國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺。

為“龍頭”賦能

每個城市群都由一系列城市組成，而首位城市必須具備“龍頭”作用。

從已經(jīng)公布的城市群發(fā)展規(guī)劃看，各個城市群在發(fā)展規(guī)劃中均有明確的“龍頭”城市。比如，成渝城市群中，成都和重慶是中國西部僅有的兩個經(jīng)濟(jì)總量邁入萬億元俱樂部的城市。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確，直轄市、省會城市、計劃單列市和重要節(jié)點城市等中心城市，是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐。

而為了提高城市群中首位城市的引領(lǐng)作用，政策通過建設(shè)中樞核心城市等方式為其賦能。

“中樞核心城市能夠輻射周邊、帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并作為國際合作的窗口城市參與國際經(jīng)濟(jì)競爭?！崩钛刚f。

例如，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》囊括了上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，明確了要以上海建設(shè)全球城市為引領(lǐng)，聯(lián)手打造具有全球影響力的世界級城市群。

《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》明確要強(qiáng)化重慶、成都輻射帶動作用為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新驅(qū)動、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為支撐，建設(shè)引領(lǐng)西部開發(fā)開放的城市群，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展格局。endprint

2016年5月，國家發(fā)展改革委先是在《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，成都要以建設(shè)國家中心城市為目標(biāo)，接著，在2016年底和2017年初，國家發(fā)展改革委又在兩份復(fù)函中把武漢和鄭州納入國家中心城市建設(shè)序列。

“特色小（城）鎮(zhèn)”的角色

在新型城鎮(zhèn)化的路上，體量龐大的城市群、中樞核心城市，因其巨大的輻射能力被寄予厚望。而另一種 “小而美”的城鎮(zhèn)化形式，也開始發(fā)揮越來越大的作用。

2016年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了第一批中國特色小鎮(zhèn)名單，包括北京市房山區(qū)長溝鎮(zhèn)在內(nèi)的127個鎮(zhèn)入選。

這些小鎮(zhèn)或因特色產(chǎn)業(yè)、特色旅游入選，或因歷史文化、美麗宜居等原因入選。名單公布之前，建設(shè)資金支持渠道已經(jīng)一并公布：符合條件的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目可以申請國家專項建設(shè)基金支持；建設(shè)良好的還會有獎勵。各個省份也給出了自己的資金支持項目。

2016年10月31日，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，已被業(yè)界視為中國推進(jìn)特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略的指導(dǎo)性文件。

而在2016年7月1日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個部門還確定了“中國到2020年爭取培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)”的目標(biāo)。

隨后，全國在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上掀起熱潮。

2017年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了第二批特色小鎮(zhèn)，以北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)為代表的全國276個鎮(zhèn)入選。

至此，全國共有403個鎮(zhèn)被正式納入全國特色小鎮(zhèn)培育范疇。

事實上，2016年3月發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要就已經(jīng)明確提出，要因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)被認(rèn)為是推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分。

國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司副司長陳亞軍表示，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)并不是要打破以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化體系，而是將之作為有益補(bǔ)充。

早在2015年12月，在中央財辦報送的《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報告》上，習(xí)近平總書記就對特色小鎮(zhèn)問題作過重要批示：“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義。”

隨后，國家發(fā)展改革委召開新聞發(fā)布會，介紹新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和特色小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)情況，浙江杭州西湖云棲小鎮(zhèn)亮相新聞發(fā)布會。另一個小鎮(zhèn)明星是烏鎮(zhèn)，2017年，國際戲劇節(jié)連續(xù)第五屆在烏鎮(zhèn)舉辦，世界互聯(lián)網(wǎng)大會也辦到了第四屆。

“堅持人民城市為人民”的指向

2013年，中央城鎮(zhèn)工作會議強(qiáng)調(diào)，要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。

正因為如此，隨后公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》同時提出了兩個目標(biāo)：到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。

同時，2014年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中首次提出解決“三個一億人”的問題：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

此后幾年，從中央到地方，出臺了一系列政策措施，試圖拆除新型城鎮(zhèn)化道路上的藩籬。

在戶籍方面，2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，推出城市實行差別化落戶政策，擴(kuò)大包括住房保障在內(nèi)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面等一系列舉措；2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，要求積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快落實戶籍制度改革政策，鼓勵各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件。

各個地方政府，也在根據(jù)自身條件和面臨的具體問題，出臺政策措施，提高戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平，保障新市民的居住、子女入學(xué)、社會保障、就業(yè)等。

然而，要實現(xiàn)“以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量”，關(guān)鍵還在于城市建設(shè)本身。

2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行。這是時隔37年后，中國再次召開中央城市工作會議。

會議分析了城市發(fā)展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點任務(wù)，為城市工作確立了頂層設(shè)計，為今后一段時期的城市工作畫好了藍(lán)圖。

“改革開放以來，在全黨工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大背景下，中國城市迅速走上了經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展道路。但有一段時間，在不少地方，‘以GDP論英雄事實上成為考察干部政績及評價城市競爭力的主要標(biāo)準(zhǔn)?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林對《瞭望東方周刊》說。

此次中央城市工作會議，將同年舉行的黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，明確為中國城市工作的五大發(fā)展理念。“五大發(fā)展理念是改革開放以來中國發(fā)展觀念和發(fā)展方式的系統(tǒng)集成與理論自覺，為城市全面深化改革、實現(xiàn)健康發(fā)展提供了總體戰(zhàn)略思路和科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)。”劉士林說。

專家們認(rèn)為，由此才能實現(xiàn)“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民?！眅ndprint