“鄰避事件”公眾參與的影響因素*

李 杰 朱珊珊

“鄰避事件”公眾參與的影響因素*

李 杰 朱珊珊

通過(guò)多個(gè)案例詳細(xì)分析和對(duì)比分析得出了鄰避情結(jié)、鄰避沖突和鄰避事件的發(fā)生機(jī)制，并且總結(jié)出具有共性和普遍價(jià)值的政府與公眾在鄰避事件中的博弈特征，得出公眾參與鄰避設(shè)施選址、建設(shè)與維護(hù)過(guò)程的價(jià)值。政府公共部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，在政策制定過(guò)程中，盡可能和利益相關(guān)者溝通，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享，達(dá)成利益均衡，降低公眾心理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，推動(dòng)形成協(xié)商共治的局面。

鄰避事件公眾參與 鄰避設(shè)施

隨著我國(guó)社會(huì)體制的變遷，尤其是單位制向社會(huì)化市場(chǎng)體制的過(guò)渡，社會(huì)公眾表達(dá)利益的需求和自我保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化，民眾的整體生活質(zhì)量得到提升。轉(zhuǎn)型期我國(guó)需要興建大量的工業(yè)項(xiàng)目以及提升生活品質(zhì)和生活質(zhì)量的服務(wù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的特性具有一定的“負(fù)外部性”，可能會(huì)給臨近的居民帶來(lái)一定的影響，遭到就近民眾的反對(duì)，使得工程推進(jìn)受阻。研究鄰避關(guān)聯(lián)問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)措施，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的提出

最早開(kāi)始研究鄰避沖突的是美國(guó)。美國(guó)是工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)渡階段也面臨著和中國(guó)最近十幾年一樣的鄰避沖突。20世紀(jì)60年代，美國(guó)興起了旨在反對(duì)環(huán)境污染性設(shè)施興建與運(yùn)營(yíng)的抗?fàn)幮曰顒?dòng)，后來(lái)有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為 “Not In My Back Yard”，直譯過(guò)來(lái)的意思即為 “不要在我家后院”，學(xué)界通常稱其為“鄰避”（常亮，2015）。最早提出該詞的是1980年英國(guó)記者Emilie Travel-Livezey，用來(lái)“描述當(dāng)時(shí)美國(guó)人普遍對(duì)于化工垃圾極為警覺(jué)和反感的態(tài)度，后被媒體和學(xué)界廣泛使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進(jìn)程中，許多集體消費(fèi)的必要公共設(shè)施與非集體消費(fèi)的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴(kuò)散，而引起周邊居民反對(duì)與抗?fàn)幍默F(xiàn)象”[1]。李永展、何紀(jì)芳通過(guò)抽樣調(diào)查，對(duì)鄰避沖突的發(fā)生機(jī)制進(jìn)行了深入的分析，按照鄰避效果將“都市服務(wù)設(shè)施分為四個(gè)等級(jí)：不具備鄰避效果、具備輕度鄰避效果、具備中度鄰避效果和具備高度鄰避效果的設(shè)施”[2]。童星、陶鵬（2010）將鄰避設(shè)施分為污染類、風(fēng)險(xiǎn)聚集類、污名化類以及心理不悅類。

盡管我國(guó)關(guān)于鄰避沖突事件的研究不是很成熟，但是關(guān)于鄰避沖突發(fā)生的機(jī)制和治理政策已有一些成果。從2006年廈門(mén)PX事件開(kāi)始，國(guó)家對(duì)鄰避沖突日益重視，并對(duì)一些重要案件給予高度關(guān)注。隨著國(guó)家治理能力提升和社會(huì)結(jié)構(gòu)的完善，鄰避沖突并沒(méi)有減少，反而呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，這說(shuō)明了在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，無(wú)論是政策制定還是政策執(zhí)行，利益分配和政治民主轉(zhuǎn)型方面都存在痼疾，如果不從根本上解決存在的體制機(jī)制問(wèn)題，無(wú)論在理念上怎么重視，這一類事件也會(huì)發(fā)生。

有學(xué)者認(rèn)為，鄰避沖突的產(chǎn)生主要是利益補(bǔ)償機(jī)制不完善，受“負(fù)外部性”影響的居民心理上覺(jué)得沒(méi)有受到政府的重視，這些群體習(xí)慣性把自己當(dāng)作弱勢(shì)群體，認(rèn)為政府愿意站在企業(yè)一邊，為企業(yè)說(shuō)話，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，增加了政策執(zhí)行的成本，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)?yè)p失。由此存在如下疑問(wèn)，既然鄰避事件在最近幾年的發(fā)生呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)受到政府部門(mén)的重視，并且為了社會(huì)平穩(wěn)，政府作出了較大的讓步，但是為何還是不能從根本上解決鄰避沖突呢？

二、鄰避設(shè)施、鄰避沖突、鄰避情結(jié)和鄰避事件的界定

（一）鄰避設(shè)施的內(nèi)涵

在介紹相關(guān)專有名詞之前，先對(duì)“鄰避”一詞進(jìn)行界定，國(guó)外學(xué)者Glaberson認(rèn)為鄰避是“指企業(yè)或政府的項(xiàng)目受到干擾，要求項(xiàng)目停止或者縮小它們；鄰避是組織、游行、控告以及請(qǐng)?jiān)?，以阻止他們認(rèn)為是威脅的管理者。他們扭動(dòng)政治家的武器，他們學(xué)習(xí)如何影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)；他們斗爭(zhēng)激烈，然后要么贏了，要么輸了”[3]。而鄰避設(shè)施也叫“鄰避項(xiàng)目”，是指“為社會(huì)帶來(lái)生活上的便利與福祉，但會(huì)為附近居民帶來(lái)負(fù)面的影響，以致產(chǎn)生鄰避情結(jié)的設(shè)施。國(guó)外通常稱此類不受居民歡迎的鄰避設(shè)施為 ‘露露’（即地方上排斥的土地使用，Locally unwanted Landuse，簡(jiǎn)稱 LuLu）”（張向和，2010）。 除了公園這種能夠給居民帶來(lái)好處的公共服務(wù)類項(xiàng)目的設(shè)施以外，像垃圾焚燒廠、PX項(xiàng)目、殯儀館的建造等都會(huì)遭到周邊居民的反對(duì)?！俺鞘泄卜?wù)設(shè)施可能產(chǎn)生的環(huán)境威脅等直接影響周圍居民生活質(zhì)量，此外設(shè)施還存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配不對(duì)稱現(xiàn)象：設(shè)施服務(wù)范圍覆蓋廣，但其環(huán)境、經(jīng)濟(jì)成本則由周圍居民承擔(dān)?！盵4]由此可以總結(jié)出鄰避設(shè)施的一些共性特征，主要包括：一是設(shè)施所產(chǎn)生的效益為全體社會(huì)所共享，但負(fù)面外部效果由設(shè)施附近民眾來(lái)承擔(dān)[5]，也就是外部性擴(kuò)散；二是附近居民若想要維護(hù)自身利益，只有通過(guò)空間移動(dòng)才能達(dá)到；三是鄰避設(shè)施的建造決策往往缺乏公眾參與，因而遭到附近居民的反對(duì)。對(duì)鄰避設(shè)施的特征有了了解，便能夠制定相應(yīng)的對(duì)策，轉(zhuǎn)變政府自上而下的政策制定和執(zhí)行模式。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，都市人口規(guī)模迅速膨脹，垃圾和廢物的排放量也迅猛增加，居民的生活空間受到不斷擠壓，因而迫切需要一些大型公共設(shè)施來(lái)消納這些垃圾和廢物。這些公共設(shè)施本身帶有一定的負(fù)外部性，可能給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)事實(shí)上或想象中的威脅而受到居民選擇性的抵制，因此常常被稱為“鄰避設(shè)施”。[6]鄰避設(shè)施的建造是城市精細(xì)化治理中的要件，對(duì)整個(gè)城市乃至國(guó)家的發(fā)展都是必不可少的，但是可能會(huì)給設(shè)施附近的居民帶來(lái)一定的不利影響，常常項(xiàng)目還沒(méi)開(kāi)工，就遭到居民的抵制和不滿。譚爽認(rèn)為，公眾之所以對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生不滿，主要是鄰避設(shè)施存在三種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，分別是“安全型社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、利益型社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、公正型社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”[7]。三種風(fēng)險(xiǎn)刺激居民反對(duì)政府或者企業(yè)建造公共設(shè)施，一旦政府不及時(shí)進(jìn)行溝通，就可能導(dǎo)致事件升級(jí)，發(fā)生群體性事件。通?！班彵茉O(shè)施會(huì)以‘最小抵抗路徑原則’建立在一些地區(qū)，但當(dāng)這些公共服務(wù)設(shè)施的外部性影響達(dá)到一定程度或人們認(rèn)知程度提升”[8]，就會(huì)引來(lái)附近居民的強(qiáng)烈反對(duì)，“根據(jù)集體行動(dòng)邏輯,這些成本負(fù)擔(dān)者將會(huì)有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)與較高的組織能力來(lái)反對(duì)這項(xiàng)鄰避設(shè)施”。[9]

（二）鄰避沖突的界定

鄰避沖突的發(fā)生，可能是對(duì)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生污染的設(shè)施的建造會(huì)給附近居民帶來(lái)負(fù)外部性，也可能是“公眾對(duì)科學(xué)技術(shù)的不信任，對(duì)項(xiàng)目管理者不信任，同時(shí)不相信政府部門(mén)，并且受到公共信息的錯(cuò)誤導(dǎo)向”[10]。在雙方無(wú)法達(dá)成一致的情況下，沖突就存在了?！班彵軟_突就是鄰避設(shè)施附近居民因?yàn)榉磳?duì)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，而與政府部門(mén)之間發(fā)生的社會(huì)對(duì)抗行為”。鄰避沖突的發(fā)生除項(xiàng)目本身存在的問(wèn)題外，公眾對(duì)政府的信任度低、心理因素、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)貶值以及安全考慮也是影響的關(guān)鍵。社會(huì)心理因素主要有不公平心理，“即大部分居民都了解鄰避設(shè)施對(duì)于社會(huì)全體所具有的效益，但問(wèn)題在于他們會(huì)質(zhì)疑為什么這項(xiàng)設(shè)施偏要設(shè)置在他們家后院而不是設(shè)置在他處”[11]；就環(huán)境污染而言，“部分鄰避設(shè)施的興建和運(yùn)行的確會(huì)對(duì)周邊地區(qū)的空氣、水、土地等造成一定污染，比如化工企業(yè)、污水處理廠、火力發(fā)電廠等鄰避設(shè)施，雖然在興建之前通過(guò)了環(huán)境評(píng)估，但是在運(yùn)行過(guò)程中還是會(huì)排放一些污水、廢氣和廢渣，雖然其中所含有害物質(zhì)在國(guó)家所規(guī)定范圍之內(nèi)，但這些污水、廢氣、廢渣還是會(huì)給周邊居民的身體健康造成一定的損害”[12]；當(dāng)今公眾選擇居住要求越來(lái)越高，環(huán)境是一個(gè)重要因素，倘若樓盤(pán)周邊有污染工程，一般房?jī)r(jià)都會(huì)被壓低，否則很難出售；安全因素也是居民考慮的因素，最近幾年發(fā)生過(guò)幾起核電站爆炸事件，因此居民很在意自身的安全。當(dāng)政府把可能具有危險(xiǎn)性的工程建造在自家附近，就會(huì)受到附近居民反對(duì)，導(dǎo)致鄰避沖突。若政府回應(yīng)不及時(shí)，在一定時(shí)間可能進(jìn)入膠著狀態(tài)，導(dǎo)致工程無(wú)法按時(shí)竣工，也許需要另選地址。

（三）鄰避情結(jié)的界定

在鄰避設(shè)施沒(méi)有建造以前，鄰避情結(jié)就存在?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，信息化傳播速度的加快，一個(gè)地方發(fā)生的事件會(huì)很快傳到全國(guó)乃至全世界，而且信息的逐漸傳播會(huì)帶來(lái)夸大的趨勢(shì)。當(dāng)政府或企業(yè)按照規(guī)劃計(jì)劃在一個(gè)地方建設(shè)鄰避設(shè)施時(shí)，附近居民會(huì)有一種與政府部門(mén)或企業(yè)對(duì)抗的心理。鄰避情結(jié)主要包括三個(gè)方面的含義，“首先,它是一種全面拒絕被認(rèn)為有害于生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的公共設(shè)施的態(tài)度，比如垃圾掩埋場(chǎng)、焚化廠、火力發(fā)電廠、核能電廠等；其次，強(qiáng)調(diào)以環(huán)境價(jià)值作為是否興建公共設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)；再次，鄰避情結(jié)主要是一種情緒性反應(yīng)，居民不一定需要有技術(shù)層面、經(jīng)濟(jì)層面或行政層次的理性知識(shí)?！盵13]鄰避情結(jié)的產(chǎn)生是國(guó)家走向現(xiàn)代化的過(guò)程中遇到的最難治理的難題，它不是技術(shù)性、可操作性的政策可以解決的，需要政府長(zhǎng)期塑造政治信任，引導(dǎo)公民參與到公共決策中方能得到治理。

（四）鄰避事件的界定

鄰避事件也叫鄰避型群體性事件，是在鄰避情結(jié)和鄰避沖突的基礎(chǔ)上擴(kuò)散化的結(jié)果?！班彵苄腿后w性事件是基于鄰避行為——設(shè)施附近居民考慮到其負(fù)面影響而產(chǎn)生的，激烈的并帶有情緒化地堅(jiān)決反對(duì)某種公共設(shè)施修建的行為。 ”[14]

三、鄰避事件的類型劃分與決策參與

2006年福建廈門(mén)PX項(xiàng)目事件發(fā)生以來(lái)，鄰避沖突或鄰避事件在逐漸增多。長(zhǎng)期以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，政府都將穩(wěn)定當(dāng)作國(guó)家發(fā)展的前提，政府績(jī)效考核指標(biāo)也將穩(wěn)定作為地方官員考核的指標(biāo)之一。因此當(dāng)?shù)胤缴享?xiàng)目的時(shí)候，倘使會(huì)給政策執(zhí)行帶來(lái)阻礙，政府往往避重就輕，不告知公眾，制定“隱蔽政策”。待居民發(fā)現(xiàn)政府建造影響環(huán)境的項(xiàng)目時(shí)，就可能參與到反對(duì)中來(lái)，甚至演化為鄰避型事件。

（一）鄰避事件的類型劃分

這里主要通過(guò)報(bào)刊、期刊網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)搜索等方式，將最近十年來(lái)的主要鄰避型事件作一個(gè)梳理，并且借鑒陶鵬、童星（2010）對(duì)鄰避型事件的分類在其基礎(chǔ)上加上 “安全類項(xiàng)目”，從中選擇有代表性、影響力較大的事件進(jìn)行分析。大體上看，可將鄰避事件分為污染類、風(fēng)險(xiǎn)聚集類、污名化類、心理不悅類和安全類等五種主要類型。五種類型的特征和典型事件如表1所示。

表1 鄰避事件的類型劃分與近年代表性事件

（二）鄰避事件的決策模式與公眾參與

1.鄰避沖突中的決策模式

從鄰避事件發(fā)生演化階段來(lái)看，都有一個(gè)共性，即事件都是從一個(gè)很小的點(diǎn)，逐漸被放大化，直到政府部門(mén)妥協(xié)才得以終止。主要表現(xiàn)出兩種特征：“第一，初期決策時(shí)根據(jù)專家意見(jiàn)隱蔽進(jìn)行，缺乏與利益相關(guān)居民的直接互動(dòng)；第二，公布決策時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益和公民責(zé)任，呼吁居民做一個(gè)友好的鄰居?！盵15]一般而言，政府要落實(shí)國(guó)家重大項(xiàng)目，或者基層服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，首先咨詢的是業(yè)內(nèi)專家學(xué)者，通過(guò)專家參與制定決策，并且在作出決策以后也多只是在內(nèi)部公示。在沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì)，引導(dǎo)公民有序參與決策的前提下，如果這種決策公益性較強(qiáng)，并且不會(huì)給項(xiàng)目周邊居民帶來(lái)危害，實(shí)施并無(wú)障礙，倘若是“鄰避設(shè)施”，在周邊居民不知情的情況下公然上項(xiàng)目，只會(huì)適得其反，最終給政府和企業(yè)乃至社會(huì)帶來(lái)?yè)p失。比如“寧波PX項(xiàng)目總投資以百億計(jì)，廈門(mén)海滄PX項(xiàng)目前期投資達(dá)108億元，一旦建成每年至少能給廈門(mén)貢獻(xiàn)800億元的GDP”[16]。這些項(xiàng)目屬于典型的鄰避設(shè)施，能給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)好處，“負(fù)外部性”由周邊居民承擔(dān)，當(dāng)居民了解到該項(xiàng)目存在的隱患時(shí)，就形成了鄰避沖突。

2.鄰避事件中的公眾參與

表2呈現(xiàn)了部分典型性鄰避事件中的公眾參與情況以及媒體在其中發(fā)揮的作用和政府回應(yīng)情況。

表2 部分鄰避事件中的公眾參與、媒體作用與政府回應(yīng)情況

四、影響公民參與公共決策進(jìn)程的理論分析

（一）公眾參與階梯理論

公眾參與階梯理論最早是由Sherry R.Arnstein在1969年提出的，他認(rèn)為公民參與可以分為八個(gè)階段，分別由三個(gè)不同的參與程度組成：無(wú)參與、象征性參與和實(shí)質(zhì)性參與。[24]這三個(gè)不同的參與程度對(duì)應(yīng)的八個(gè)階段各有自身的特征（見(jiàn)表3）。在這三個(gè)階段，公眾參與受到多種因素的影響，主要有利益因素、信息不對(duì)稱、歷史傳統(tǒng)以及政治體制等。

表3展現(xiàn)了公眾參與的發(fā)展階段。當(dāng)處于“無(wú)參與”程度這一級(jí)時(shí)，反映的是絕對(duì)集權(quán)國(guó)家或威權(quán)國(guó)家的公民參與水平，在這些國(guó)家公民缺乏參與意識(shí)，也沒(méi)有合理合法的參與途徑，

國(guó)家政策制定或基層政策制定把持在當(dāng)權(quán)者和利益集團(tuán)手中，公眾成為權(quán)力附庸者，完全處于弱勢(shì)地位。當(dāng)處于象征性參與時(shí)，主要是一些“權(quán)力主導(dǎo)型”國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大眾教育的推進(jìn)，公眾開(kāi)始意識(shí)到 “法律面前人人平等”，要求參與到政治事務(wù)和公共決策中去。國(guó)家為了社會(huì)和諧，形式上允許公眾參與，但是最終決策還是由政府決定。在實(shí)質(zhì)性參與階段，公眾參與成為政策制定的必經(jīng)階段。參與意味著國(guó)家的進(jìn)步，因此政府與公眾進(jìn)行合作，制定公共政策，建立完善的合理的公眾參與平臺(tái)，推進(jìn)國(guó)家向前發(fā)展。

（續(xù)上頁(yè)）

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表3 公民參與階段及其特征

（二）地方政府的策略選擇

鄰避事件發(fā)生過(guò)程中，地方政府有兩種選擇處置方式：一種是制度框架內(nèi)處置，另一種是制度框架外處置?！皵[平”策略是一種制度框架外的處置機(jī)制。所謂地方政府的“擺平”策略是指“地方政府較為被動(dòng)、消極地履行社會(huì)管理職能；根據(jù)對(duì)特定社會(huì)抗?fàn)幨录欠癯龉茌牱秶目赡苄怨烙?jì)，選擇性進(jìn)行應(yīng)對(duì)；在應(yīng)對(duì)社會(huì)抗?fàn)幨录r(shí)，運(yùn)用拖延、收買、欺瞞、要挾、限制自由等方式，盡量實(shí)現(xiàn)屬地社會(huì)表面上的暫時(shí)性穩(wěn)定”[25]。

（三）獨(dú)裁或自主決策

約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，有三種可供決策者選擇的決策模型：一是獨(dú)裁或自主式?jīng)Q策，沒(méi)有公民參與或者公眾的影響力；二是協(xié)商式?jīng)Q策，公眾在決策中發(fā)揮十分重要的作用；三是實(shí)質(zhì)性公眾參與決策，決策由管理者和公眾共同制定，公民對(duì)決策擁有廣泛的影響力。[26]當(dāng)決策階段是獨(dú)裁或自主式?jīng)Q策模型時(shí)，缺少公眾參與，表現(xiàn)出決策過(guò)程的“隱蔽性”、不公開(kāi)，缺少聽(tīng)證等積極采納群眾意見(jiàn)的過(guò)程，勢(shì)必導(dǎo)致個(gè)別決策者獨(dú)斷專行，受到個(gè)人利益驅(qū)使，作出危害公眾或社會(huì)的決策，加深政府部門(mén)與公眾的矛盾。按照社會(huì)發(fā)展規(guī)律，決策模型應(yīng)該是逐漸朝著協(xié)商式?jīng)Q策的方向發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性公眾參與決策。

五、鄰避事件治理困境的化解策略

鄰避事件在我國(guó)發(fā)生以來(lái)，政府相關(guān)部門(mén)在決策制定過(guò)程中也會(huì)邀請(qǐng)有關(guān)專家參與公共決策制定，有時(shí)候甚至舉行聽(tīng)證會(huì)，然而這些政策制定過(guò)程和最終決策主要控制在政府部門(mén)，公民參與方式多是自上而下的被動(dòng)式的參與決策，在決策中缺乏話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致鄰避事件逐年增加，因此，應(yīng)該“設(shè)置形式多樣的公民參與機(jī)制，強(qiáng)化自下而上的決策過(guò)程與政治對(duì)話有助于鄰避困境的化解，反之正式的參與途徑被堵塞或不存在，那么人們自然會(huì)選擇非正式的集體行動(dòng)來(lái)表達(dá)心中不滿，以引起社會(huì)的關(guān)注”[27]。鄰避事件的發(fā)生并不是沒(méi)有前兆的，通常事件發(fā)生前都會(huì)有一些居民通過(guò)上訪、寫(xiě)信乃至網(wǎng)絡(luò)尋求政府回應(yīng)。因此，要想真正走出鄰避事件困境，除了相關(guān)的利益補(bǔ)償機(jī)制以外，實(shí)質(zhì)性的公眾全程有序參與決策是關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)公眾決策參與階梯理論的第三層次，實(shí)質(zhì)性地參與決策，可從以下三個(gè)方面努力。

（一）公眾參與合法化

合法化是制度化的結(jié)果，通過(guò)制度規(guī)定公眾參與的程序，給予公眾參與法律保障。我國(guó)《立法法》第三十四條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！痹摲ǖ谖迨藯l規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)有對(duì)公眾參與鄰避型設(shè)施的立法保障，且應(yīng)在相關(guān)法律中將前述規(guī)定進(jìn)一步具體化和針對(duì)性，切實(shí)保證公眾參與對(duì)立法決策和立法結(jié)果的相當(dāng)影響力，并對(duì)公眾參與鄰避設(shè)施選址和執(zhí)行決策進(jìn)一步完善。

（二）公眾參與常態(tài)化

常態(tài)化意味著公眾參與程序規(guī)范化。實(shí)現(xiàn)公眾參與常態(tài)化，應(yīng)培育公民參與公共事務(wù)和決策的意識(shí)，同時(shí)改變政府決策原有模式。實(shí)現(xiàn)公眾參與常態(tài)化，需要滿足兩個(gè)指標(biāo)：一個(gè)是低成本指標(biāo)，另一個(gè)是高效益指標(biāo)。從“成本-效益”分析來(lái)看，如果參加公共決策不能給社會(huì)公眾帶來(lái)利益，就難以吸引公眾參與到?jīng)Q策中，如果是對(duì)公眾有絕對(duì)危害的決策也很難常態(tài)化。具體來(lái)講，低成本指標(biāo)需要滿足以下條件：“公民隨時(shí)愿意參與到造福社區(qū)的項(xiàng)目中；利益相關(guān)者地域相近，能隨時(shí)出席會(huì)議；在保證其家庭生計(jì)的前提下，居民能參與會(huì)議；社區(qū)同質(zhì)化，少部分人能代表大多數(shù)人的利益；該主題不需要代表迅速掌握復(fù)雜信息?！盵28]高收益指標(biāo)需要滿足以下條件：“遇到困難時(shí)，需要一個(gè)公民打破僵局；當(dāng)政府反對(duì)政策時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)尋求社區(qū)成員認(rèn)同以利于政策順利執(zhí)行；社區(qū)由影響力較大的成員代表；社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者能夠獲得大家的信任；若不變更決策，就存在高利潤(rùn)收益，即使在危險(xiǎn)邊緣”（楊秋波，2012）。

（三）公眾參與制度化

根據(jù)新制度主義的觀點(diǎn)，制度一定程度上決定著人的行為模式和選擇。制度具有穩(wěn)定性，只有建構(gòu)一種穩(wěn)定的公眾參與制度，才能形成一種程序化的、常態(tài)化的公眾參與機(jī)制，保證公眾有合法的參與渠道和平臺(tái)。而一個(gè)合理的制度體系包括基礎(chǔ)性制度、程序性制度和支持性制度。公眾參與的基礎(chǔ)性制度包括政府信息公開(kāi)和公眾利益的組織化，后者涉及憲法所規(guī)定的結(jié)社權(quán)。2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式施行，雖然信息公開(kāi)的力度和方式有待改進(jìn)，但為公眾獲取信息提供了一種可能的方式。就公眾參與的程序性制度而言，公眾參與程序要滿足如下條件：均衡的利益代表；平等和有效的協(xié)商；理性和負(fù)責(zé)任的選擇。參與程序的設(shè)計(jì)要滿足不同參與強(qiáng)度的需求，提供合理的意見(jiàn)表達(dá)、回饋以及說(shuō)明理由。我國(guó)2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》便屬于此類。公眾參與的支持性制度包括公益代表制度、專家知識(shí)的支持制度、利用司法審查有效監(jiān)督?jīng)Q策的制度等（楊秋波，2012）。所以，制度化的參與機(jī)制建構(gòu)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，是國(guó)家推行法制化建設(shè)的過(guò)程，對(duì)于制度框架內(nèi)的鄰避事件處置有著重要作用。

六、公民參與公共決策對(duì)鄰避事件治理的價(jià)值

公民參與公共政策制定具有合理性、合法性和必要性?！暗谝?，公民是社會(huì)公共權(quán)力的‘產(chǎn)權(quán)所有者’，有權(quán)參與公共政策制定；第二，公民參與公共政策制定是社會(huì)主義民主政治的必然要求；第三，公民參與能有效監(jiān)督公共政策過(guò)程，提高公共政策的科學(xué)性、有效性和合法性?！盵29]鄰避沖突的產(chǎn)生就是公民參與政策渠道不暢通，利益機(jī)制不平衡，公眾心理風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)所致。另外，鄰避事件的發(fā)生還不僅僅是利益機(jī)制缺失、分配不公，還有政府信回應(yīng)度低下、缺少與公眾溝通的平臺(tái)等原因。長(zhǎng)期以來(lái)形成的“自上而下”的決策模式，不僅把政策利益相關(guān)者（公眾）排除在外，而且對(duì)公眾的利益訴求不及時(shí)回應(yīng)和解決，導(dǎo)致公眾對(duì)政府不滿，一旦與政府相關(guān)的決策項(xiàng)目可能影響或已經(jīng)影響到相關(guān)公眾的利益，就容易產(chǎn)生公眾與政府的沖突。

（一）實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享達(dá)成利益均衡

政府的權(quán)力來(lái)自人民的讓渡，但并不能說(shuō)明人民將所有的權(quán)力都交給了政府，只有那些利于社會(huì)和諧發(fā)展的權(quán)力才能交給政府部門(mén)代理行使。當(dāng)今時(shí)代，信息技術(shù)日益發(fā)達(dá)，普通民眾也能很快接觸到最新消息和學(xué)到最新知識(shí)，“鄰避沖突是現(xiàn)代技術(shù)、公民權(quán)利意識(shí)、環(huán)保意識(shí)共同發(fā)展的結(jié)果，它既是經(jīng)濟(jì)人理性在公共政策領(lǐng)域的顯現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主政治和公民權(quán)利意識(shí)發(fā)展的生動(dòng)寫(xiě)照。”[30]在政治民主進(jìn)程加快和公民權(quán)利意識(shí)強(qiáng)化的大背景下，政府必須改變?cè)瓉?lái)的治理思維。權(quán)力共享的實(shí)質(zhì)就是利益分配話語(yǔ)權(quán)的平等，根據(jù)公眾參與階梯理論，實(shí)質(zhì)性地公眾參與政策制定強(qiáng)化了公眾的話語(yǔ)權(quán)，改變了科層制模式下“自上而下”政策制定模式，轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)一種新的“自下而上”的政策制定模式，政府與公眾之間達(dá)成一致，形成共贏的結(jié)果。

（二）降低公眾心理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期

鄰避沖突的發(fā)生不一定都是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，可能是由于心理不安、擔(dān)心、焦躁等現(xiàn)象導(dǎo)致?！爱?dāng)個(gè)體預(yù)料到安全或利益等受到威脅卻又無(wú)力應(yīng)對(duì)時(shí)，焦慮就會(huì)產(chǎn)生。作為鄰避項(xiàng)目周邊民眾，多種類型的焦慮心理通常是交織并存的:一方面，由于缺乏對(duì)核能、化工、垃圾處理等專業(yè)知識(shí)的了解及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，民眾會(huì)對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)的安全問(wèn)題倍感擔(dān)憂；另一方面，因面臨搬遷、失業(yè)、重新安置等方面的問(wèn)題，民眾對(duì)權(quán)利被侵害深感不滿?！庇行╉?xiàng)目在技術(shù)支持上完全符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，但是由于公眾不了解其真實(shí)情況，加之網(wǎng)絡(luò)輿情不當(dāng)引導(dǎo)，信息公開(kāi)不充分、不及時(shí)，缺少公眾參與，因而公眾出于自身安全的考慮，往往會(huì)選擇反對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)。通過(guò)公眾全程參與決策和信息公開(kāi)化，公眾情感上更容易接受，這有助于降低心理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

（三）提升公民和機(jī)構(gòu)的責(zé)任感

公眾參與決策意味其意見(jiàn)會(huì)影響到?jīng)Q策制定，并且政策執(zhí)行和自身利益相關(guān)，于是關(guān)注項(xiàng)目的進(jìn)展必然成為公眾的心理慣性。一般來(lái)說(shuō)，公民責(zé)任感或公民意識(shí)的培育都離不開(kāi)參與意識(shí)。由上述案例分析和實(shí)踐可知，讓公眾參與到?jīng)Q策議程中，是解決鄰避沖突的重要措施?！?0世紀(jì)70年代末80年代初，鄰避問(wèn)題在歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家集中爆發(fā)。公共機(jī)構(gòu)主要采取‘產(chǎn)生問(wèn)題—掩蓋問(wèn)題／逃避問(wèn)題—試圖壓制’的策略，這一策略不僅使得民眾的鄰避抗?fàn)幧?jí)，而且很快在法律、選舉以及政治道義等方面使政府遭到挫敗。之后，公共機(jī)構(gòu)開(kāi)始重視民意，并通過(guò)公民參與的方式有效緩解了鄰避抗?fàn)幍纳?jí)，使得鄰避問(wèn)題保持在理性、溫和的狀態(tài)。”[31]通過(guò)公眾參與意識(shí)的培育逐漸形成一種穩(wěn)定的責(zé)任感，利于政策制定的科學(xué)化、合理化，也利于技術(shù)控制范圍內(nèi)的公益項(xiàng)目的建設(shè)，利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。除提升公民的責(zé)任感以外，公眾參與決策還能提升機(jī)構(gòu)的責(zé)任感，“由于公眾參與能夠提升決策過(guò)程的透明性，從而激勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)在決策及實(shí)施過(guò)程中充分考慮受影響群體的利益。 ”[32]

（四）提高政府公信力

2014年5月杭州余杭中泰垃圾焚燒廠引聚集抗議事件中政府積極回應(yīng)了公眾，引入公眾有序參與政策制定，取到了較好效果。鑒于公眾受知識(shí)水平的限制，在參與過(guò)程中不一定能提出建設(shè)性意見(jiàn)，甚至?xí)岢鰺o(wú)濟(jì)于事的意見(jiàn)，但是積極的公眾參與，就算是政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生損失，也不會(huì)影響政府公信力，帶來(lái)的社會(huì)損失相對(duì)較小。相反，如果政府在安排鄰避設(shè)施項(xiàng)目時(shí)采取“隱蔽政策”，一旦信息披露，就會(huì)給相關(guān)工作帶來(lái)被動(dòng)，不利于鄰避設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目推進(jìn)。

七、結(jié)語(yǔ)

這里在文獻(xiàn)分析和案例分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)多個(gè)案例詳細(xì)分析和對(duì)比分析得出了鄰避情結(jié)、鄰避沖突和鄰避事件的發(fā)生機(jī)制，并且總結(jié)出具有共性和普遍價(jià)值的政府與公眾在鄰避事件中的博弈特征，得出公眾參與鄰避設(shè)施選址、建設(shè)、維護(hù)過(guò)程的價(jià)值。鄰避設(shè)施并不都是有害的，國(guó)家的發(fā)展離不開(kāi)這些項(xiàng)目的建設(shè)，政府公信力不高、公眾參與渠道狹窄，參與技術(shù)缺失都可能給國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)?yè)p失。另外，政府公共部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，不能認(rèn)為對(duì)公眾有益的決策就能隨時(shí)拍板決定，在政策制定過(guò)程中，應(yīng)該盡可能和利益相關(guān)者溝通，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)。從鄰避沖突到鄰避事件的轉(zhuǎn)變其實(shí)需要一個(gè)過(guò)程。如果政府能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)輿情正確引導(dǎo)，與媒體開(kāi)展正確及時(shí)的溝通，使得媒體能夠做到公開(kāi)、公平并且如實(shí)報(bào)道相關(guān)信息，切勿因小失大。鄰避型事件治理需要多方參與，形成一種協(xié)商共治的局面。

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The Influencing Factors of the Public Participation of“Not-In-My-Back-Yard ”Events

Li Jie Zhu Shanshan

Based on the detailed and comparative analysis of several cases,This paper finds out the mechanism of"Not-In-My-Back-Yard"complex,"Not-In-My-Back-Yard"collision and"Not-In-My-Back-Yard"events.This paper also sums up the game characteristics (They has common and universal value.)of the government and the public in the"Not-In-My-Back-Yard"events,and obtains the value of the public participation in the site selection,construction and maintenance of the"Not-In-My-Back-Yard"facilities.Government departments could change thinking and communicate with stakeholder as far as possible in the process of policy making,and could listen to the views of stakeholders through hearings,seminars and other ways,realize power-sharing,reach a balance of interests,reduce risk expectation of the public and promote the situation of consultation and co-governance.

“Not-In-My-Back-Yard” events,public participation, “Not-In-My-Back-Yard” facilities

中共上海市委黨校公共管理教研部 上海 200233；華東師范大學(xué)教育技術(shù)系 上海 200062

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《鄰避事件治理中的公眾參與：程序、影響因素和價(jià)值》。基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提升基層政權(quán)組織公信力研究”（批準(zhǔn)號(hào)：12CZZ043）。