城市支點、協(xié)調(diào)發(fā)展與長江經(jīng)濟帶城市群走向*

趙 吉

城市支點、協(xié)調(diào)發(fā)展與長江經(jīng)濟帶城市群走向*

趙 吉

城市群已經(jīng)成為我國推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。以國家批復的三大城市群規(guī)劃文本為基礎(chǔ)，對我國城市群的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃理念及其局限進行分析發(fā)現(xiàn)，當前我國進行的是以建設(shè)促發(fā)展的城市群發(fā)展戰(zhàn)略，以核心城市為支點，重視協(xié)同發(fā)展，強調(diào)政府角色和職能轉(zhuǎn)變以及體制機制創(chuàng)新，關(guān)注生態(tài)建設(shè)，是其主要特征。從文本上看，我國的城市群發(fā)展規(guī)劃也存在一定局限。從國家治理與經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，分析規(guī)劃的局限性，對于優(yōu)化城市群發(fā)展具有重要意義。

城市群發(fā)展 長江經(jīng)濟帶城市群 區(qū)域經(jīng)濟

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，我國城市之間的聯(lián)系日益增強，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)形成若干城市群。我國城市群的形成不僅有城市自發(fā)的因素，也有政府規(guī)劃引導的因素。當前城市群已經(jīng)成為我國推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在這種意義上講，城市群的規(guī)劃已經(jīng)成為關(guān)系我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要指南。規(guī)劃理念是行動方案的先導，深入分析國家已經(jīng)批復的典型城市群規(guī)劃的文本，從經(jīng)濟社會發(fā)展全局進一步審視其中的發(fā)展邏輯與局限具有重要意義。

一、問題的提出

城市群的形成發(fā)育經(jīng)歷了空間范圍的四次擴展過程，從城市到都市區(qū)是城市群空間范圍的第一次放大，從都市區(qū)到都市圈是城市群空間范圍的第二次放大，從都市圈再到城市群是城市群空間范圍的第三次放大，從城市群到大都市帶是城市群空間范圍的第四次放大。[1]因此我國的城市群戰(zhàn)略必須放在城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中審視。20世紀八九十年代，圍繞著“以哪種城市規(guī)模大小為取向”的城市化道路展開了一系列辯論，1983年費孝通先生的 《小城鎮(zhèn)，大問題》發(fā)表，將控制大城市規(guī)模、多搞小城市的的理念推向了高潮，小城鎮(zhèn)為主的分散式發(fā)展道路成為理論界與決策層的主流思想。[2]選擇發(fā)展小城鎮(zhèn)道路是由于我國農(nóng)村人口眾多，而當時的大城市基礎(chǔ)設(shè)施難以承載從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出的勞動力。通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展推進城市化的道路一直延續(xù)至21世紀初。但是我國的小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了諸如資源匱乏、公共服務(wù)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后等不可避免的問題，人口向大城市集聚的趨勢不可避免。雖然國家的規(guī)劃與政策都傾向于限制大城市的規(guī)模，但是大城市的飛速發(fā)展依然是一個不爭的事實。大城市集聚一流的基礎(chǔ)設(shè)施、一流的教育資源，有一流的人才、一流的服務(wù)，健全的市場環(huán)境與經(jīng)濟的規(guī)模效益使得大城市成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支柱和引擎。基于此，國家的城市化戰(zhàn)略發(fā)生了轉(zhuǎn)折，從對大城市規(guī)模的控制轉(zhuǎn)向了支持大城市健康發(fā)展。然而，城市病問題和區(qū)域發(fā)展、城市發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡使得國家重視對大城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而以大城市和特大城市為核心的城市群，能夠?qū)⒋蟪鞘腥谌雲(yún)^(qū)域發(fā)展之中，形成城市、城鎮(zhèn)之間相互支撐、共同發(fā)展的格局?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》已經(jīng)確認以城市群為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，這完全符合全球化背景下的城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，符合我國資源環(huán)境承載能力的基本特征。因此，關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局的城市群建設(shè)必然受到國家重視，國家也通過對城市群的發(fā)展規(guī)劃進行批復的方式，來引領(lǐng)地方自覺走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

理解我國的城市群發(fā)展必須在三個層次上進行。首先，最常見的是一種實然式的理解，即對我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀、積累的經(jīng)驗和存在的問題進行一種事實性描述。其次，是一種應(yīng)然式的理解，即對我國城市群發(fā)展進行以相關(guān)理論或評價體系為準繩的一種判斷，提出改進方案和優(yōu)化建議。其三，理解我國的城市群發(fā)展，除了要關(guān)注當前城市群發(fā)展的水平和問題，認識應(yīng)然的發(fā)展道路和目標外，還應(yīng)該重視國家對于城市群規(guī)劃的研究。國家對于城市群的規(guī)劃本身是為城市群發(fā)展提供健康的方向，成為地方融入?yún)^(qū)域發(fā)展的重要行動指南。但是受制于經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，國家的城市群規(guī)劃本身也必然帶有一定歷史階段的局限性；受制于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，國家批復的城市群規(guī)劃也可能存在離理想目標較近，而與發(fā)展實踐較遠的問題。理解我國的城市群規(guī)劃最為必要的是以國家批復的正式規(guī)劃文本為基礎(chǔ)，這些文本既符合國家的頂層設(shè)計，又是地方的行動指南，其中的理念與戰(zhàn)略設(shè)計需要深入研究。

2015年4月以來，國家相繼批復《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》與《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。部分地區(qū)的城市群發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)進一步細化為行動方案，如《湖南省貫徹落實國家〈長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃〉實施方案》、《〈長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃〉安徽實施方案》等已經(jīng)相應(yīng)出臺。可見，國家層面的城市群戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)逐步被地方政府進一步落實部署，成為一些區(qū)域新一輪發(fā)展的行動指南。2016年12月9日，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于加快城市群規(guī)劃編制工作的通知》發(fā)布，提出2017年擬啟動珠三角灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、蘭州-西寧、呼包鄂榆等跨省域城市群規(guī)劃編制。同時，擬啟動云南滇中、新疆天山北坡等邊疆地區(qū)城市群規(guī)劃編制。此外，山東半島、黔中、寧夏沿黃、遼中南、山西中部等省內(nèi)城市群的規(guī)劃也將在2017年由所在省政府編制后報備國家發(fā)展改革委。這也進一步表明，我國的城市群規(guī)劃還將在更大地域范圍內(nèi)、更長的時間段內(nèi)對我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略決策產(chǎn)生重大影響。

《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于加快城市群規(guī)劃編制工作的通知》指出，“各有關(guān)地區(qū)可參照國務(wù)院批準的長三角、長江中游、成渝、哈長等城市群發(fā)展規(guī)劃，立足地方實際，抓住突出矛盾，針對阻礙城市群發(fā)展的重點難點問題和體制機制問題，抓緊研究并完成規(guī)劃研究編制工作”?？梢婇L三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群的發(fā)展規(guī)劃作為國務(wù)院較早批復的三份發(fā)展規(guī)劃，對于今后各地區(qū)城市群規(guī)劃的編制工作將起到重要的借鑒作用。因此，深入研究這些發(fā)展規(guī)劃文本對于審視我國城市群規(guī)劃工作，理解城市群規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖與政治-經(jīng)濟邏輯，優(yōu)化今后城市群發(fā)展規(guī)劃有重要的意義。這里試圖闡釋當前我國的城市群發(fā)展規(guī)劃從文本上看呈現(xiàn)出哪些特點，表現(xiàn)出哪些治國理政的戰(zhàn)略意圖，并在分析現(xiàn)有城市群規(guī)劃文本的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)有規(guī)劃中在理念與設(shè)計上存在的問題提出優(yōu)化方案。

二、我國城市群發(fā)展的原則、定位與目標

通過對國務(wù)院相繼批復的 《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》與《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》三份文本的分析與比較，可以發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃編制的體例上，三份文本呈現(xiàn)出較大的同構(gòu)性，基本是按照規(guī)劃背景、基本原則、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、總體布局、若干戰(zhàn)略任務(wù)以及組織實施幾個部分進行編寫。從內(nèi)容上看，三大城市群發(fā)展規(guī)劃都較為清晰地介紹了規(guī)劃的背景，總結(jié)了地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)，分析了城市群的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。上述部分都是結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際進行的現(xiàn)實情況的總結(jié)，因而帶有地域特色。這里嘗試理解我國的城市群發(fā)展規(guī)劃，并非是對每一個規(guī)劃文本進行細致的考證，論證其提出的項目，而是站在一個規(guī)劃邏輯分析者的角度，分析不同的規(guī)劃背后展現(xiàn)出的對于城市群的戰(zhàn)略設(shè)計思路。

基于上述論證，我們必須首先從總體上關(guān)注城市群發(fā)展思路。這種發(fā)展思路最能體現(xiàn)治國理念的部分就是城市群的發(fā)展原則、戰(zhàn)略定位以及發(fā)展目標。按照國務(wù)院批復的時間順序，筆者整理了三個城市群發(fā)展的基本原則和發(fā)展定位。

從表1（下頁）可以看出，國家批復的三大城市群的發(fā)展規(guī)劃中，發(fā)展的基本原則雖然各有不同，但是從時間的發(fā)展順序上看，這種對基本原則的闡釋是一個由變化到穩(wěn)定的過程。尤其是成渝城市群和長江三角洲城市群發(fā)展的基本原則在表述上僅有微小的差異?？梢钥闯?，越是在時間上較近的規(guī)劃，其中提到的基本原則越能夠與我國當前治國理政的實際相結(jié)合。如在長江三角洲城市群的發(fā)展規(guī)劃原則中就已經(jīng)提及“統(tǒng)籌、協(xié)同、改革、創(chuàng)新、生態(tài)、綠色、市場”等關(guān)鍵理念?！案母镆I(lǐng)”與當前國家全面深化改革的發(fā)展戰(zhàn)略有機銜接，“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局；分工協(xié)作，協(xié)同發(fā)展”既與當前協(xié)同發(fā)展的理念相吻合，也深刻體現(xiàn)了共享發(fā)展的內(nèi)涵。除此之外，綠色發(fā)展的理念，以及注重市場作用的發(fā)揮都與當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體思路相一致。

戰(zhàn)略定位是衡量城市群發(fā)展規(guī)劃差異的關(guān)鍵。國家戰(zhàn)略指向的是長遠、根本、全局的目標和利益。因此國家對城市群的戰(zhàn)略定位就是國家對各個城市群在國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局中給予的定位。國家對城市群的總體定位往往被細化為若干發(fā)展定位，如表1所示，長三角城市群的定位屬于世界級，長江中游城市群和成渝城市群的定位屬于國家級。在三個城市群的戰(zhàn)略定位中，都相應(yīng)地提及城市群在國家“開放”格局中的位置，并且城市群在國家經(jīng)濟發(fā)展中的角色也被清晰表述，如長三角城市群不僅被定位為科技創(chuàng)新高地、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)中心，還被定位為最具經(jīng)濟活力的資源配置中心?？梢钥闯?，城市群的戰(zhàn)略定位主要是圍繞著 “改革開放—生態(tài)綠色—經(jīng)濟發(fā)展—社會發(fā)展”等關(guān)鍵性的維度展開，各個城市群在開放和經(jīng)濟發(fā)展的格局中的角色和地位并不相同，而在社會發(fā)展的全局中城市群主要是服務(wù)于國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，更為重要的是城市群都具有承擔建設(shè)發(fā)展綠色生態(tài)的重要使命。

發(fā)展目標是國家基于城市發(fā)展基礎(chǔ)、機遇與規(guī)劃，對城市群在一段時期后所能實現(xiàn)的成效的預(yù)判，在一定程度上講發(fā)展目標也是對戰(zhàn)略定位的一種后果性預(yù)判。國家為三大城市群都分別規(guī)劃了中期目標和遠期目標，分別是2020年和2030年的兩個發(fā)展目標。城市群的中期目標，基本上是圍繞這個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際而制定的。圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)體系基礎(chǔ)、生態(tài)格局基礎(chǔ)提出的優(yōu)化式目標，相對而言表述更為具體，提出了若干方面的具體目標。尤其是在首份批復的長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃中更是對經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、社會事業(yè)、城鎮(zhèn)化水平四大類共計18個項目規(guī)劃了數(shù)字目標，更體現(xiàn)了國家對于中期目標設(shè)計的審慎。城市群發(fā)展的遠期目標是一個遠景式的展望：長江中游城市群要成為具有一定國際競爭活力的現(xiàn)代化城市群；成渝城市群要實現(xiàn)從國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越；長三角城市群要全面建成全球一流品質(zhì)的世界級城市群。國家對于城市群的遠景目標雖然較為模糊，但是依然可以看出對于不同城市群有著層次性的定位差異。

表1 三大城市群發(fā)展的基本原則和戰(zhàn)略定位

三、我國城市群發(fā)展規(guī)劃的理念闡釋

國家對城市群的發(fā)展規(guī)劃一方面表現(xiàn)為在戰(zhàn)略定位與目標愿景上的規(guī)劃，另一方面則是具體的戰(zhàn)略舉措規(guī)劃。理解國家城市群發(fā)展規(guī)劃中的關(guān)鍵要素及其背后的邏輯是認知國家城市群工作操作性思路、路線性思路的關(guān)鍵所在。

從政府工作的一般規(guī)律來看，政府意圖著重強調(diào)的內(nèi)容，都會直接表現(xiàn)為政府文件中詞頻的增加。尤其是在文字總量一定的情況下，詞語的復現(xiàn)次數(shù)較高能夠代表該信息在政府工作全局中的重要位置。為了進一步理解國家對城市群發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計理念，筆者采用了ROST Content Mining System Version 6.0對三份城市群發(fā)展規(guī)劃進行了文本分析。①ROST Content Mining System Version 6.0是國內(nèi)輔助人文社會科學研究的大型社會計算平臺。通過這種方法對三份城市群發(fā)展規(guī)劃的文本經(jīng)由分詞、提取高頻詞，構(gòu)建詞語的語義網(wǎng)絡(luò)并利用Netdraw繪制語義網(wǎng)絡(luò)圖等步驟得出圖一（下頁）。在分析文檔和構(gòu)建語義網(wǎng)絡(luò)分析時，這里選取的高詞頻詞數(shù)均為100，主要為了更清晰地呈現(xiàn)高頻次詞語的語義網(wǎng)絡(luò)。圖一中詞語之間的連線代表兩個詞語之間有直接的語義聯(lián)系，圍繞一個詞的連線越多，代表這個詞語在規(guī)劃文本中更具有核心地位。根據(jù)圖一和詞頻統(tǒng)計，一些關(guān)鍵性的節(jié)點分別是：建設(shè)（600次）、發(fā)展（507次）、城市群（306 次）、推進（304 次）、生態(tài)（268 次）、創(chuàng)新（233 次）、區(qū)域（219 次）、加強（210 次）、服務(wù)（206 次）、加快（194 次）、合作（193 次）、資源（189 次）、環(huán)境（175 次）、體系（167 次）、機制（164 次）、地區(qū)（154 次）。

為了進一步理解三份發(fā)展規(guī)劃，筆者還對發(fā)展規(guī)劃的文本的詞頻分別進行了統(tǒng)計分析，得出了表2（下頁）的統(tǒng)計結(jié)果。①在統(tǒng)計詞頻時，筆者僅刪去了文本中的目錄，對于其他文本信息進行全文保留。通過對三份規(guī)劃中共現(xiàn)的高頻詞語進行提煉，并將其還原到規(guī)劃文本中進行分析，可以對城市群規(guī)劃中重點突出的理念和要素有進一步的理解。

依據(jù)上述信息，可以對我國城市群發(fā)展規(guī)劃的理念作如下總結(jié)：

以建設(shè)促發(fā)展依然是我國城市群發(fā)展規(guī)劃的核心要義。在城市群發(fā)展規(guī)劃的文本中，“建設(shè)”以三種語義出現(xiàn)，以《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中出現(xiàn)的與建設(shè)有關(guān)的短語為例，第一種是如長江經(jīng)濟帶建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、體制機制建設(shè)、治理機制建設(shè)，“建設(shè)”是指國家或地區(qū)層面某種發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計的推進；第二種是如建設(shè)世界級文化旅游目的地、創(chuàng)新平臺建設(shè)、天府新區(qū)建設(shè)等政策性平臺或產(chǎn)業(yè)行業(yè)的中心創(chuàng)立之義；第三種則是實在的項目或工程建設(shè)，如軌道交通建設(shè)、港口建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)沿江綠色生態(tài)廊道等。因此，以建設(shè)促發(fā)展的城市群發(fā)展邏輯實際上也就有三個層次的內(nèi)涵：第一，城市群發(fā)展內(nèi)置于國家的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略之中，服務(wù)于國家體制機制改革、經(jīng)濟與對外戰(zhàn)略以及社會發(fā)展戰(zhàn)略。第二，城市群的發(fā)展必須依靠在某些行業(yè)或產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢，以重點平臺帶動全局。第三，城市群的發(fā)展離不開現(xiàn)實的工程項目建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通等方面的建設(shè)是托起城市群發(fā)展的基石。

圖一 三份城市群規(guī)劃文本展現(xiàn)的語義網(wǎng)絡(luò)

核心城市是城市群發(fā)展的戰(zhàn)略支點。城市群一般就是指在特定的地域范圍內(nèi)以一個或兩個特大或大城市作為地區(qū)經(jīng)濟的核心，借助于綜合運輸網(wǎng)的通達性，發(fā)生與發(fā)展起來的城市“集合體”。因此，城市群的發(fā)展必然離不開核心城市的功能性作用，缺乏大城市的輻射和帶動，若干等規(guī)模的城市很難形成城市群，而僅是一群城市。重慶、上海和南昌分別成為三份規(guī)劃中出現(xiàn)次數(shù)最高的城市名稱，必然需要在城市群發(fā)展中扮演重要作用。值得注意的是“重慶—成都”在表述上都近乎同等重要，而上海和武漢則在城市群的發(fā)展中占據(jù)最為核心的城市地位，其中上海在長江三角洲城市群的突出地位最為明顯。

表2 三大城市群規(guī)劃文本的詞頻統(tǒng)計

推進地區(qū)與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展是城市群發(fā)展的生命線。城市群發(fā)展在本質(zhì)上近似于一種一體化發(fā)展，而在當前要協(xié)調(diào)地方政府之間的利益，從而實現(xiàn)區(qū)域共贏，必須依靠在區(qū)域間建立的各種協(xié)調(diào)性、共享性的機制。以《長江三角洲發(fā)展規(guī)劃》為例，規(guī)劃文本中“跨區(qū)域”共出現(xiàn)7次，如跨區(qū)域高速公路、跨區(qū)域信息安全聯(lián)防聯(lián)控、跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治、跨區(qū)域集中統(tǒng)籌配置危險品、跨區(qū)域資源基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共享機制、跨區(qū)域環(huán)境治理等。以《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》為例，川渝合作和城市之間的合作被提及幾十次，足以證明城市群發(fā)展規(guī)劃十分重視城市之間的合作。

以政府角色和職能的轉(zhuǎn)變盤活城市群發(fā)展的動力源。我國的城市群發(fā)展規(guī)劃實際上是一種行政行為，雖然以行政手段推進城市群的發(fā)展仍然是當前必然選擇，但是我們依然可以看到發(fā)展規(guī)劃中體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型城市的理念，而建設(shè)服務(wù)型城市理念本質(zhì)上就是向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的理念。從三份城市群的規(guī)劃文本看，“服務(wù)”都具有較高的詞頻，如創(chuàng)新公共服務(wù)模式、提升交通運輸服務(wù)水平、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系等都被重點提及。除此之外，三份規(guī)劃文本中都直接且多次提及政府職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)在市場發(fā)揮決定性作用基礎(chǔ)上的政府作用發(fā)揮，鼓勵地方政府在職能轉(zhuǎn)變等方面先行先試，這些無疑都為城市群在市場作用下的發(fā)展盤活了動力。

重視體制機制創(chuàng)新，疏通城市群發(fā)展的硬性障礙。以《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》為例，文本中就寫有如形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制，建立健全符合科技進步規(guī)律的體制機制和政策法規(guī)，城市群一體化發(fā)展的體制機制更加健全，建立同國際貿(mào)易投資規(guī)則相適應(yīng)的體制機制，創(chuàng)新一體化發(fā)展體制機制等表述。社會科學中的體制機制通常指某一體系的組織或部分之間相互作用的過程和方式。即便體制和機制本身內(nèi)涵不盡相同，但是它們作為一種過程或者一種規(guī)則需要達成的唯一目的就是暢通。體制機制的創(chuàng)新，實際上目的就是掃清既有的經(jīng)濟社會發(fā)展體制機制中的障礙。

強調(diào)生態(tài)建設(shè)與綠色發(fā)展，實現(xiàn)城市群的可持續(xù)發(fā)展。我國快速城鎮(zhèn)化帶來了生態(tài)環(huán)境惡化、耕地大量減少、自然資源枯竭等突出問題，城市群的發(fā)展如果不能夠有效治理這些問題就會使問題進一步疊加，對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。圍繞著這一目標，不僅綠色發(fā)展、綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護、生態(tài)文明等常規(guī)理念在規(guī)劃文本中被多次提及，生態(tài)保護帶、生態(tài)廊道、生態(tài)補水等更為具體的生態(tài)建設(shè)與修復措施也在規(guī)劃文本中有所體現(xiàn)?？梢姡瑖乙呀?jīng)將生態(tài)的治理與規(guī)劃融為一體，規(guī)劃也具備治理的要素。

四、我國城市群發(fā)展規(guī)劃的局限及優(yōu)化

通過上述分析與闡釋，我們對當前我國城市群發(fā)展規(guī)劃的理念有了一個整體性的認識。但是在理解和分析規(guī)劃問題體現(xiàn)出的理念和優(yōu)勢的同時，還必須通過對國家治理體系、經(jīng)濟社會體制以及當前國家發(fā)展實際的全盤審視，發(fā)現(xiàn)城市群發(fā)展規(guī)劃可能存在的局限，從而在后續(xù)規(guī)劃以及落實規(guī)劃時予以有效彌補和優(yōu)化。從政治、經(jīng)濟、法治、社會與生態(tài)幾個維度，筆者嘗試分析當前我國城市群發(fā)展規(guī)劃尚未能納入規(guī)劃考量或規(guī)劃中依然存在的局限。

第一，如何保證城市群的藍圖規(guī)劃能夠切實轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸男姓Q策。從一定程度上來講，當前的城市群發(fā)展規(guī)劃多側(cè)重于對發(fā)展結(jié)果和將要達成的目標的一種藍圖規(guī)劃，藍圖規(guī)劃必須轉(zhuǎn)換為路線圖方案才能夠得以實現(xiàn)。從當前的實際運作來看，路線圖方案通常是由地方政府進行規(guī)劃設(shè)計。值得注意的是，地方政府的落實方案往往受制于地方行政區(qū)的限制而獨立進行。這其中，何種層級的地方政府來對接與落實，地方的落實方案能否切實還原國家城市群發(fā)展的戰(zhàn)略意圖都難以保證。

第二，城市群的一體化發(fā)展需要與各地域分割之間的矛盾并未有切實的解決思路。城市的發(fā)展思路必然受制于地方財政與績效考核的影響，地方政府之間一貫的競爭性格局難以轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧姓^(qū)的合作。打破行政區(qū)經(jīng)濟，重塑市場起決定性作用的區(qū)域性經(jīng)濟環(huán)境，必須處理好各利益主體之間的沖突，而城市群跨的行政區(qū)級別越高，各級政府的利益越難以協(xié)調(diào)。城市之間產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)調(diào)、區(qū)域資源分配與利用的協(xié)調(diào)等目前還多停留在規(guī)劃層面，具體的制度與機制設(shè)計還有待完善。另外，城市群的一體化發(fā)展必須回應(yīng)如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難題，而當前的城市群規(guī)劃對于城鄉(xiāng)用地的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與利用的協(xié)調(diào)，如何使得城市群一體化發(fā)展的能量大于鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)與大城市獨立發(fā)展的能量之和，還較難設(shè)計出針對性策略。

第三，城市群規(guī)劃及城市群發(fā)展如何與國家治理法治化同步進行。當前我國已經(jīng)確認城市群為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，城市群作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用日趨明顯，而我國當前的城市群規(guī)劃不屬于我國現(xiàn)行城市規(guī)劃體系中法定規(guī)劃的范疇。法定規(guī)劃除內(nèi)容法定之外，編制與審批程序也必須符合《城市規(guī)劃法》的規(guī)定。當前城市群規(guī)劃本質(zhì)上淡化行政區(qū)劃，目標是為解決在法定城市總體規(guī)劃中難以解決的區(qū)域性問題。城市群這種跨行政區(qū)的規(guī)劃如何納入到既有法定規(guī)劃的體系之中，依然亟待解決。除此之外，隨著城市群的發(fā)展，在立法資源的配置方面，地方立法權(quán)將不斷趨向擴大與均衡。立法權(quán)的運行也將由原來縱向的和單向的運行方式轉(zhuǎn)為平行、合作與互動的運行方式，并更加注重社會參與。[3]那么，城市群發(fā)展規(guī)劃中法治體系的調(diào)適也必不可少。

第四，如何防止城市群發(fā)展中多層次多方面的負外部性效應(yīng)。城市的發(fā)展中會產(chǎn)生負外部性效應(yīng)，其中環(huán)境污染等問題往往是較容易被提及的。除此之外，當前我國城市群中普遍存在著中心城市自身競爭力不強、輻射帶動作用不強、集聚過度而輻射不足等問題。中心城市不僅未能利用其自身的各種優(yōu)勢促使群內(nèi)城市分工的合理化和效益的最大化，反而利用級別優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等搶奪區(qū)內(nèi)土地、資金、人才等資源，加劇了地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的矛盾。[4]這也構(gòu)成一定程度上的外部性效應(yīng)。更為重要的是，這種問題不僅發(fā)生在城市之間，在城市群與城市群規(guī)劃以外的地區(qū)也會產(chǎn)生這種外部性效應(yīng)。因此，在一個更為宏觀的經(jīng)濟社會發(fā)展大局下，統(tǒng)籌思考城市群的發(fā)展規(guī)劃尤為重要。

第五，如何通過城市群的發(fā)展有效改善生態(tài)和人居環(huán)境。城市群發(fā)展的核心目的不是經(jīng)濟增長，也不是地方政績，而是為了營造人民更好的生存與發(fā)展空間。城市群發(fā)展必須是以人為本的，而不是以經(jīng)濟發(fā)展為本。我國的城鎮(zhèn)化在不同的城市群區(qū)域都積累了一定的環(huán)境問題，城市群的發(fā)展如何有效治理環(huán)境污染，解決耕地減少、資源短缺的問題，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展是一個不可忽視的問題。從這個意義上講，城市群的發(fā)展規(guī)劃不僅要進行生態(tài)與環(huán)境工程的規(guī)劃，而且需要通過體制機制的設(shè)計與調(diào)適切實轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色發(fā)展模式。

城市群發(fā)展的核心是為人們提供良好的生存發(fā)展環(huán)境。作為我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，城市群的發(fā)展規(guī)劃本身就是一個值得重視和考慮的問題。可以看出，當前國家對于城市群的發(fā)展規(guī)劃帶有一定的合理性與科學性，以建設(shè)促發(fā)展是這一戰(zhàn)略的核心要義，以核心城市為戰(zhàn)略支點，以協(xié)同發(fā)展為著力點，以政府角色和職能的轉(zhuǎn)變提供發(fā)展動力，以體制機制創(chuàng)新疏通發(fā)展障礙，以強調(diào)生態(tài)建設(shè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是發(fā)展規(guī)劃的核心理念。當然，我們必須注意到，在當前的國家治理體系與經(jīng)濟社會體制下，以發(fā)展結(jié)果和目標為主的藍圖規(guī)劃本身與轉(zhuǎn)變成地方切實科學有效的落實方案之間可能還存在距離。城市群的發(fā)展規(guī)劃必須破除既有體制機制可能存在的障礙，重視與法治和現(xiàn)代化的國家治理相對接，統(tǒng)籌考慮城市群發(fā)展可能帶來的各種現(xiàn)實問題。戰(zhàn)略路徑的選擇不能從概念出發(fā)，而應(yīng)從我國國家治理體系現(xiàn)代化面臨的實際問題出發(fā)，以解決制約社會經(jīng)濟發(fā)展的最突出問題為出發(fā)點。[5]我國推行的是發(fā)展不平衡的大國城鎮(zhèn)化，在國家經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的大背景下，在資源與環(huán)境的制約下，如何布局城市群、規(guī)劃城市群從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，營造良好的人類生存發(fā)展環(huán)境，是一個需要不斷探索的課題。

[1]方創(chuàng)琳：《城市群空間范圍識別標準的研究進展與基本判斷》，《城市規(guī)劃學刊》2009年第4期，第 1～6 頁

[2]劉春成候漢坡：《城市的崛起——城市系統(tǒng)學與中國城市化》，中央文獻出版社，2012年，第268頁

[3]陳光 王冀魯：《論城市群的發(fā)展對我國立法體制的影響》，《河北法學》2015年第10期，第116～124 頁

[4]王成新 崔學剛 王雪芹：《新型城鎮(zhèn)化背景下中國 “城市群病”現(xiàn)象探析》，《城市發(fā)展研究》2014年第 10期，第12～17頁

[5]唐皇鳳：《有效推進我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2016年第 2期，第38～46頁

Urban Fulcrum,Coordinated Developmentand theTrend ofUrban Agglomeration in Economic Belt of the Yangtze River

Zhao Ji

Urban agglomeration has become the main form of urbanization in China.Based on the three urban agglomeration plans approved by the government,this paper analyzes the development strategy,planning concept and limitations of China's urban agglomeration.It can be found that the current development strategy of China's urban agglomeration is to promote the development of the urban agglomeration,to focus on the core city as the fulcrum,and to emphasize the role of the government and the functional transformation.From the text,China's urban agglomeration development plan also has certain limitations.This paper analyzes the limitations of planning from the overall situation of,the national governance and social development,which is of great significance for optimizing the development of urban agglomeration.

development of urban agglomeration,urban agglomeration in economic belt of the Yangtze River,regional economies

武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《中國城市群發(fā)展規(guī)劃的理念與局限分析》。