現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制走向：國家綜合試點地區(qū)例證*

服務重慶市委決策系列選題研究小組

現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制走向：國家綜合試點地區(qū)例證*

服務重慶市委決策系列選題研究小組**

2011年以來，國家先后分四批在12個地區(qū)開展現代服務業(yè)綜合試點。這些試點地區(qū)在管理體制上積極探索、先行先試，較好地推動了現代服務業(yè)的發(fā)展。通過比較試點地區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制的異同，可得到如下啟示：應加強頂層設計，實現各層級政府及政府職能部門間的協作共治；堅持有所為有所不為，建設服務型政府；發(fā)揮市場主體和行業(yè)協會等社會組織的作用，構建政府與市場、政府與社會的新型合作關系；健全決策咨詢制度，邀請新型智庫參與決策和政府績效評價。

現代服務業(yè) 服務業(yè)管理體制 現代服務業(yè)綜合試點

在經濟步入新常態(tài)的宏觀情境下，保持穩(wěn)增長與調結構之間的平衡，協調推動經濟穩(wěn)定增長與結構優(yōu)化，成為我國經濟發(fā)展更為現實的要求。優(yōu)化經濟結構與產業(yè)結構，必須擴大服務業(yè)尤其是現代服務業(yè)在國民生產總值中的比重。可以預見，現代服務業(yè)將成為推動我國產業(yè)邁向中高端和拉動消費的巨大引擎，也將成為“十三五”時期我國經濟增長的主要增長點。管理體制作為現代服務業(yè)發(fā)展的重要支撐性條件，對現代服務業(yè)的發(fā)展將起到或促進或阻礙的顯著作用。[1]

2011年以來，國家先后分四批在12個地區(qū)開展現代服務業(yè)綜合試點，要求其探索創(chuàng)新現代服務業(yè)發(fā)展的體制機制，為全國加快發(fā)展現代服務業(yè)積累經驗。這些試點地區(qū)制定了專門的試點方案，有的地區(qū)還出臺了現代服務業(yè)試點實施方案，在有關現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制和機制上大膽探索，較好地促進了其現代服務業(yè)的發(fā)展?；诖?，這里以國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)為例，對其進行深入的比較分析，為探索和優(yōu)化適合現代服務業(yè)發(fā)展的體制機制提供鏡鑒和啟示。

一、現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的理論依據

一般意義上講，管理體制是指行政機關或者被授予行政權能的組織的職能定位、組織結構、權力運行機制、制度規(guī)范及其與其他機構或組織的關系模式。[2]現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制即一國一地為促進現代服務業(yè)發(fā)展而成立的專門的組織機構及其職能定位、與市場和社會組織之間的關系、相關制度規(guī)范等。新公共服務理論、治理與善治理論、政府失靈理論為現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的優(yōu)化提供了諸多有益啟示。

（一）新公共服務理論倡導建立服務型政府

新公共服務理論是在對企業(yè)型政府理論反思和批判的基礎上建立的，代表人物是珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特，其核心思想在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書中有清晰的闡述。該理論的核心觀點包括：服務而非掌舵；公共利益是目標而非副產品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動；服務于公民，而不是顧客；責任并不單一；重視人而不只是生產率；超越企業(yè)家身份，重視公民權利和公共事務。[3]

新公共服務理論要求建立服務型政府，這與我國行政管理體制改革的目標追求是一致的。黨的十八大報告提出要“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”；黨的十八屆三中全會提出要 “增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”；黨的十八屆五中全會提出要“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”。具體而言，新公共服務理論對現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制提供了如下啟示：政府部門要樹立服務理念和服務意識，主動為現代服務業(yè)企業(yè)提供一站式服務，減少行政審批事項，切實簡政放權；建立訴求征集機制，及時而充分地了解現代服務業(yè)企業(yè)的訴求，聽取其關于促進現代服務業(yè)發(fā)展的意見和建議，對其需求、意見和建議給予及時的反饋；政府部門要注重自我建設和自我革新，主動查找并破除現代服務業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，為現代服務業(yè)發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

（二）治理與善治理論主張發(fā)揮多元主體的功用

治理理論于20世紀90年代初在西方國家興起。學術界比較認同全球治理委員會對于“治理”的界定。他們認為，治理是“各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程”[4]。治理理論的基本觀點包括：第一，在治理主體上，強調主體的多元化，治理主體不只是單一的政府，市場和社會組織也是治理的主體。第二，在治理手段上，強調手段的多樣化。除傳統(tǒng)的行政手段外，還包括法律手段、經濟手段、自治手段、志愿手段，等等。第三，在權力運行向度上，不再只是單一的自上而下，而是強調上下互動，政府與市場、社會組織分享公共事務的管理權力，多主體之間是相互協作的關系。俞可平在治理概念的基礎上，提出了善治理論。他認為，善治是“政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化”[6]。其基本要素包括合法性、法治化、透明性、責任性、回應性、參與性和有效性等。

治理與善治理論對現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的啟示在于：第一，在政府與市場、政府與社會關系問題上，應強調政府與現代服務業(yè)企業(yè)組織、行業(yè)協會等社會組織之間的協作，發(fā)揮企業(yè)和行業(yè)協會的能動作用。第二，在管理方式上，除了傳統(tǒng)的行政手段外，更要學會利用經濟手段、法律手段助推現代服務業(yè)的發(fā)展，營造公平競爭而有序的市場環(huán)境。第三，在運行機制上，管理部門要按照善治的要求，增強透明性、回應性。在招投標、優(yōu)惠政策申報等方面做好信息公開工作，對現代服務業(yè)市場主體和社會組織的訴求作出積極的回應。

（三）政府失靈理論強調引入競爭機制和監(jiān)督機制

所謂政府失靈，是指“政府的活動并不總是像應該的那樣‘有效’或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’”[7]。政府失靈理論的代表人物是詹姆斯·布坎南。他認為，政府存在的價值本在于彌補市場失靈的缺陷，但政府本身也可能削弱而非改善社會福利。政府失靈主要表現在兩個方面：一是政府政策低效；二是政府工作機構低效。所謂政府政策低效，就是指政府的政策無法確保實現資源的最優(yōu)配置。這主要是因為，政府也是理性的經濟人，也有自利傾向，在缺失外部約束機制的前提下，它們會追求自身利益最大化，而忘卻了其增加公共利益的使命。政府工作機構低效的原因有五個方面：一是缺乏競爭機制，二是缺乏降低成本的激勵機制，三是政府機構的自我膨脹，四是監(jiān)督信息不完備，五是政府的尋租行為。布坎南認為，彌補政府失靈，應從三方面著手：一是創(chuàng)設一種新政治技術，提高社會民主程度；二是在行政管理體制內部建立競爭結構，改善官僚體制的運行效率；三是改革賦稅制度，約束政府權力。[8]

政府失靈理論對現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的啟示在于：第一，在職能上，現代服務業(yè)管理部門要有所為有所不為。這是因為，政府的認知能力和行為能力都是有限的。凡是市場能夠發(fā)揮作用的領域，政府要逐漸退出，減少對微觀經濟活動的干預。第二，在內部運作上，要引入競爭機制，樹立成本意識。政府可加大現代服務業(yè)相關領域的服務外包工作，讓企事業(yè)單位和社會組織參與競爭，從而實現以較小的成本提供較高質量的公共產品和服務的效果。在內部也要引入競爭機制，加強績效管理和績效考核，重視績效結果的運用。第三，在制度規(guī)范上，應建立健全有關現代服務業(yè)發(fā)展的制度規(guī)范，使管理活動有章可循，規(guī)避和約束政府及其職能部門的自利行為。第四，在制約機制上，要不斷健全和完善監(jiān)督機制，防止政府的尋租行為和政府官員的腐敗行為。

二、國家現代服務業(yè)綜合試點的頂層設計與態(tài)勢

為加快現代服務業(yè)發(fā)展，推進經濟發(fā)展方式轉變和經濟結構調整，國家選擇一些基礎條件好、示范效應強的地區(qū)開展了現代服務業(yè)綜合試點，其目的在于通過現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)的探索，建立促進現代服務業(yè)發(fā)展的體制機制，推動我國現代服務業(yè)集聚式、跨越式發(fā)展。從實際成效來看，試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展較快，發(fā)揮了較好的引領和輻射帶動作用。

（一）國家現代服務業(yè)綜合試點的頂層設計

為推進現代服務業(yè)綜合試點工作，相關部委主要采取了如下舉措：

第一，組建領導協調機構。商務部成立了現代服務業(yè)綜合試點協調小組，商務部流通發(fā)展司司長擔任協調小組召集人，財務司副司長、服貿司司長、電子商務司司長及流通發(fā)展司副巡視員為協調小組成員。協調小組辦公室設在商務部流通發(fā)展司，流通發(fā)展司副巡視員任辦公室主任，辦公室成員由流通發(fā)展司、財務司、服貿司、電子商務司等四個司局的工作人員組成。①參見 《現代服務業(yè)綜合試點協調小組成立》，http://www.scofcom.gov.cn/xxdt/227752.htm，2012-09-04。協調小組辦公室成立后，制定了相關工作制度，包括每周一例會制度和專題會議制度、信息報送制度、新聞宣傳制度、督查制度等。

第二，建立完善相關制度。2011年，財政部辦公廳、商務部辦公廳發(fā)布《關于進一步加快推進現代服務業(yè)綜合試點工作的通知》。據此，商務部、財政部等部委出臺了指導和規(guī)范現代服務業(yè)綜合試點工作的相關文件。2012年6月29日，商務部辦公廳、財政部辦公廳印發(fā)《現代服務業(yè)綜合試點項目管理工作規(guī)定》，加強了對現代服務業(yè)綜合試點項目的管理，對試點項目的申報、篩選、審核、監(jiān)督管理程序進行了規(guī)范。2012年11月12日，財政部、商務部、國家發(fā)展和改革委員會、科技部、國家工商總局聯合印發(fā)《現代服務業(yè)綜合試點工作績效評價管理辦法》。2016年4月，根據《現代服務業(yè)綜合試點工作績效評價管理辦法》，財政部、商務部委托第三方機構，組織專家組，采取實地抽查與材料（試點地區(qū)報送的自評材料、省級商務主管部門報送的試點績效評價材料）復核相結合，對2015年度中央財政支持的現代服務業(yè)綜合試點省市進行績效評價?？冃гu價采用量化打分方式，實行100分制，其中試點工作組織評價、試點項目建設評價、資金政策集成及創(chuàng)新評價、績效目標達成評價各占25分。經專家組認真、客觀的評分，形成各試點地區(qū)的績效評價結果，其中，重慶、上海、廈門、北京、天津、長沙、蘇州、金華為優(yōu)秀等級。①參見《財政部、商務部聯合發(fā)布2015年度現代服務業(yè)綜合試點績效評價復核排名》，http://www.jinhua.gov.cn/art/2016/4/20/art_2797_746583.html，2016-04-20。

第三，建立部市會商機制。財政部、商務部等部委與現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)政府簽署現代服務業(yè)綜合試點工作協議，明確目標和責任。建立部、市現代服務業(yè)試點工作會商機制，定期或不定期就試點過程中的相關政策和重大問題進行協商。[9]

（二）國家現代服務業(yè)綜合試點態(tài)勢

2011年以來，財政部、商務部、科技部等部委先后分四批批準在12個地區(qū)開展現代服務業(yè)綜合試點。第一批試點地區(qū)為北京、上海、天津、遼寧、武漢②在商務部的相關文件中，僅將北京、天津、遼寧、上海作為第一批試點地區(qū)，被批準的時間為2011年，武漢是財政部、科技部批復的現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)，也是2011年批復的，因此這里也將其作為第一批試點地區(qū)。，第二批試點地區(qū)為重慶、深圳、長沙，第三批試點地區(qū)為蘇州，第四批試點地區(qū)為廈門、金華、西安③與武漢類似，西安是財政部、科技部批復的現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)，在商務部的相關文件中未將其作為第四批試點城市。。四批現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)被批復的時間分別為2011年、2012年、2013年、2014年。需要指出的是，不同城市批準試點的部委亦有所差異。如北京開展現代服務業(yè)綜合試點是由財政部、國家發(fā)展和改革委員會、商務部、科技部批準的，天津、上海、遼寧、重慶、深圳、長沙、蘇州、廈門、金華是由財政部、商務部批準的，而武漢、西安是由財政部、科技部批準的（見表1，下頁）。

在批準這些地區(qū)報送的現代服務業(yè)綜合試點方案時，相關部委一般都要求試點地區(qū)在涉及服務業(yè)發(fā)展的市場準入、規(guī)劃、土地、財稅等政策方面對試點予以政策傾斜，積極探索適合發(fā)展現代服務業(yè)的體制機制，成立試點工作領導小組以加強對試點工作的領導，并設立專門的辦事機構。雖然均為現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)，但由于不同地區(qū)的資源稟賦存在較大的差異，因而選擇發(fā)展的現代服務業(yè)重點領域也有所差異。以湖南省長沙市為例，其試點的主要方向為促進農產品現代物流產業(yè)發(fā)展，其試點項目也主要圍繞農產品現代物流產業(yè)發(fā)展而展開。

三、國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制

按照財政部、商務部等部委的要求，試點地區(qū)為促進現代服務業(yè)發(fā)展，在管理體制上積極探索、先行先試，成立現代服務業(yè)試點工作領導小組，組建辦事機構，發(fā)揮現代服務業(yè)相關職能部門合力，較好地推動了現代服務業(yè)的發(fā)展。這里對其管理體制進行論述和比較。

（一）第一批試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展管理體制

北京市中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是我國第一個現代服務業(yè)綜合試點區(qū)域。為貫徹落實財政部、國家發(fā)展和改革委員會、商務部、科技部 《關于批復中關村現代服務業(yè)綜合試點方案的通知》（2011年）、《關于批復擴大北京中關村現代服務業(yè)綜合試點實施范圍的通知》（2013年）的相關要求，依據《中關村現代服務業(yè)試點方案》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)現代服務業(yè)綜合試點協議》，北京市成立了中關村現代服務業(yè)試點工作領導小組，負責貫徹落實中央關于中關村現代服務業(yè)綜合試點工作批復精神，組織研究工作規(guī)劃、方案，協調北京市相關部門解決試點推進中的重大問題。①參見http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/zgcxdfwy/zztx/t1194801.htm。由北京市委常委、常務副市長任組長，兩名副市長任副組長，成員單位包括市財政局、市發(fā)展改革委、市商務委、市科委、市經濟信息化委、市統(tǒng)計局、市委宣傳部、中關村管委會、市環(huán)保局、市規(guī)劃委、市國稅局、市地稅局、市知識產權局、市國土局（見圖一，下頁）。領導小組下設中關村現代服務業(yè)試點工作領導小組辦公室，辦公室設在市財政局，下設綜合部、規(guī)劃部、資金項目管理部，成員單位有市財政局、市發(fā)展改革委、市商務委、市科委、市經濟信息化委、市統(tǒng)計局、中關村管委會。編制15人，設辦公室主任1名，由北京市財政局一名副局長兼任；設專職副主任2名，由市財政局、中關村管委會相關人員兼任，市財政局、中關村管委會、市商務委、市科委、市經濟信息化委、市統(tǒng)計局分別派駐工作人員。辦公室的主要職責包括：組織制定中關村現代服務業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃及分領域規(guī)劃、總體實施方案及分領域方案；組織研究財稅、金融、土地等創(chuàng)新政策；組織建立評價體系和統(tǒng)計體系；研究提出領導小組會議、部市會商工作議題；組織協調市相關部門和協調落實中央部委相關工作；制定試點項目資金管理辦法；組織做好政策宣傳推廣；制定考核獎懲管理辦法。②參見http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/zgcxdfwy/zztx/t1194802.htm。

表1 國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)獲批情況

2011年，財政部、商務部批準在上海浦東新區(qū)、虹橋商務區(qū)、浦江沿岸以及天津濱海新區(qū)進行現代服務業(yè)綜合試點。按照《上海市現代服務業(yè)綜合試點方案》、《天津市濱海新區(qū)現代服務業(yè)綜合試點方案》，上海市、天津市均成立了現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組，負責統(tǒng)籌協調現代服務業(yè)試點工作中的重大問題，由分管副市長任組長，市財政局、市商務委等部門為成員單位。領導小組下設辦公室，負責協調落實相關工作。市財稅局、商務委負責實施方案的細化，編制年度項目計劃和資金預算，并實施監(jiān)管。為有序推進現代服務業(yè)試點工作，上海、天津兩市均出臺了 “現代服務業(yè)綜合試點專項資金使用和管理辦法”。上海市還出臺了《關于上?，F代服務業(yè)綜合試點評審的補充規(guī)定》、《上海市現代服務業(yè)綜合試點項目投資評估審核標準》。天津市出臺了《天津濱海新區(qū)現代服務業(yè)綜合試點（區(qū)域試點）項目驗收辦法》，以及相關財稅、金融、土地、價格、人才等方面的優(yōu)惠政策。

圖一 中關村現代服務業(yè)試點工作領導小組構成

遼寧省為推進現代服務業(yè)試點工作，成立了現代服務業(yè)發(fā)展綜合試點工作領導小組，主要負責研究確定開展現代服務業(yè)發(fā)展綜合試點工作的思路，指導和協調解決試點工作中遇到的重大問題，督促試點工作的落實，核批試點市的實施方案。由分管副省長任組長，成員則由遼寧省財政廳、服務業(yè)委、發(fā)展改革委、經信委、科技廳、金融辦等部門領導組成。領導小組下設辦公室，由省財政廳和服務業(yè)委相關處室組成，具體負責組織指導現代服務業(yè)發(fā)展綜合試點項目的申報、實施、驗收等日常工作。①參見《遼寧省現代服務業(yè)發(fā)展綜合試點實施方案》。與其他試點地區(qū)不同的是，沈陽、鞍山、營口為現代服務業(yè)試點市，這些市也組建有試點工作領導小組，組長由市政府主要領導擔任。遼寧省還建立了省、市現代服務業(yè)試點工作會商機制和目標考核機制，試點工作的績效成為試點市政府的重要考核指標之一。

湖北省武漢市被財政部、科技部批準為現代服務業(yè)綜合試點城市。按照《武漢東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)現代服務業(yè)綜合試點方案》的相關要求，武漢市成立了東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組。湖北省財政廳、科技廳為總體牽頭單位，武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)管委會為責任單位。2015年1月，湖北省人民代表大會常務委員會通過《東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，明確武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)管委會行使武漢市政府相應的行政管理權限，享受一級財政管理權限。為加快現代服務業(yè)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)不斷深化行政審批制度改革，實現行政審批辦事不出示范區(qū)；建立健全以全員聘用制為主的人事制度，創(chuàng)新現代服務業(yè)選人用人機制、薪酬激勵機制和人才交流機制。

（二）第二批試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展管理體制

重慶市兩江新區(qū)于2012年獲批成為現代服務業(yè)綜合試點區(qū)域。為加強對試點工作的領導和協調，重慶市成立了現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組，由分管商貿的副市長任組長，分管副秘書長、市商委主任任副組長，市財政、發(fā)展改革委、經信委、外經貿委等部門以及兩江新區(qū)管委會、所轄行政區(qū)政府分管領導為成員，統(tǒng)籌解決跨領域、跨區(qū)域、跨部門的重大問題。領導小組下設辦公室在市商委，負責組織落實好相關試點工作。②參見《重慶市商業(yè)委員會、重慶市財政局關于印發(fā)重慶市現代服務業(yè)綜合試點項目管理暫行辦法的通知》。重慶市還成立了兩江新區(qū)現代服務業(yè)綜合試點專門工作機構，負責試點項目選擇、申報和實施過程中與相關部門的溝通和協調，由兩江新區(qū)管委會和江北區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)政府組織成立。不僅如此，重慶市還建立了相應的工作機制，完善現代服務業(yè)試點項目申報、篩選、評審、會商、審批、驗收、資金撥付等程序，建立起相關部門的會商機制。兩江新區(qū)作為國家級新區(qū)，且轄江北區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域以及保稅港區(qū)、兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)等經濟功能區(qū)，管理體制較為復雜，這也使得兩江新區(qū)現代服務業(yè)綜合試點有別于其他地區(qū)。

深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)的開發(fā)開放是一項國家戰(zhàn)略。2012年，深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)被批準進行現代服務業(yè)綜合試點。按照試點實施方案，深圳市成立了前海深港合作區(qū)現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組，其主要職能包括：審定項目扶持計劃及調整計劃，審定重大項目的扶持方案以及與《深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)現代服務業(yè)綜合試點專項資金管理辦法》相配套的實施細則。深圳市財政委、市前海管理局、市發(fā)展改革委、市經貿信息委、市科技創(chuàng)新委、市交通運輸委、市金融辦等為領導小組成員單位。需要特別說明的是，深圳依據《深圳經濟特區(qū)前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)條例》設立了專門機構——深圳市前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)管理局，主要負責前海合作區(qū)的開發(fā)建設、運營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協調等工作。2016年9月，深圳市前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)管理局、深圳市財政委員會聯合印發(fā) 《深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)現代服務業(yè)綜合試點專項資金管理辦法（修訂版）》，對扶持范圍與對象、扶持方式和標準、股權投資管理、項目申報和審核、資金撥付和管理、績效和驗收等作出明確規(guī)定。

按照《長沙市現代服務業(yè)綜合試點方案》的要求，長沙市成立了現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組，由長沙市市長任組長，市委常委、常務副市長和一名市委常委、副市長任副組長。領導小組下設辦公室，辦公室又專門設立了項目綜合組、市場交易升級工程組、現代物流提質工程組、電子商務建設工程組、終端消費促進工程組、肉菜溯源工程組等工作小組（見圖二），組長由市商務局相關分管領導兼任。①參見《關于切實推進長沙市現代服務業(yè)綜合試點項目建設的通知》。長沙市各區(qū)縣（市）政府、各開發(fā)園區(qū)管委會也建立了以商務部門為主的現代服務業(yè)試點工作領導小組，確保各項工作責任到人。此外，長沙市還要求試點項目承擔單位建立試點工作組織機構，由單位一把手負總責。市試點工作領導小組辦公室每月召開專題會議，聽取各工程組以及各區(qū)縣（市）、各開發(fā)園區(qū)試點工作領導小組辦公室關于試點項目建設推進情況的匯報，并會同相關部門研究解決項目推進過程中的重大問題。

圖二 長沙市現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組及其辦公室構成

（三）第三批試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展管理體制

蘇州市是唯一的第三批現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)，其試點區(qū)域范圍為蘇州工業(yè)園區(qū)和昆山花橋國際商務城。為加強對試點工作的領導，蘇州市成立了現代服務業(yè)綜合試點工作推進小組，下設辦公室在蘇州市發(fā)展和改革委員會。蘇州工業(yè)園和昆山花橋國際商務城也分別成立了試點工作領導小組，其中，昆山市花橋現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組組長由昆山市市長擔任，副組長由市發(fā)展改革委、市科技局、市財政局、市國土資源局、市人社局、市住建局、市規(guī)劃局、市商務局、市統(tǒng)計局、市電信局的負責人。領導小組下設辦公室在昆山市財政局。

圖三 廈門市現代服務業(yè)試點工作領導小組構成

（四）第四批試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展管理體制

按照《財政部、商務部關于批復廈門市現代服務業(yè)綜合試點方案的通知》的要求，廈門市人民政府辦公廳于2014年11月26日下發(fā)《關于成立現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組的通知》，決定成立廈門市現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組。組長由廈門市市長兼任，常務副組長由廈門市委常委、副市長兼任，設3名副組長，由3名副市長兼任，成員則由市發(fā)展改革委、市財政局、市商務局、市統(tǒng)計局、市經信局、市交通運輸局，思明區(qū)、湖里區(qū)、集美區(qū)、海滄區(qū)、同安區(qū)、翔安區(qū)政府，火炬高新區(qū)管委會、象嶼保稅區(qū)管委會的一把手兼任（見圖三）。領導小組下設辦公室，主要負責協調、推進和督促試點工作，落實領導小組議定事項等，市發(fā)展改革委主任兼任辦公室主任，市財政局、商務局、統(tǒng)計局、經信局、交通運輸局一把手兼任辦公室副主任。辦公室下設四個工作組：綜合組、資金組、聯絡組、統(tǒng)計組，分別由市發(fā)展改革委、市財政局、市商務局、市統(tǒng)計局牽頭負責。

為推進現代服務業(yè)綜合試點工作，浙江省金華市于2014年8月下發(fā)《關于成立金華市現代服務業(yè)綜合試點領導小組的通知》，成立現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組，由市委書記任組長、市長任常務副組長。領導小組下設辦公室，辦公室主任由市政府副秘書長兼任。辦公室設協調推進組、改革服務組、資金監(jiān)管績效考核組、投融資服務組、電子商務項目建設組、現代物流項目建設組和服務貿易項目建設組等7個工作組。金華市建立了部門之間的工作磋商落實機制、信息通報制度、統(tǒng)計監(jiān)測評價體系、法律服務體系和工作考評體系，形成了統(tǒng)一領導、分工協作、運營高效的試點工作機制。金華市優(yōu)化制度設計，先后出臺《金華市現代服務業(yè)綜合試點實施方案》、《金華市現代服務業(yè)綜合試點項目申報指南》、《金華市現代服務業(yè)綜合試點項目管理辦法》、《金華市現代服務業(yè)綜合試點專項資金管理辦法》、《金華市現代服務業(yè)綜合試點項目績效評價管理暫行辦法》、《金華市現代服務業(yè)綜合試點專家組管理暫行辦法》、《金華市現代服務業(yè)綜合試點股權投資管理暫行辦法》等（見表2，下頁）。

陜西省西安市被財政部、科技部批準為現代服務業(yè)綜合試點城市。按照《西安市現代服務業(yè)綜合試點方案》的相關要求，西安市成立了西安國家現代服務業(yè)綜合試點領導小組，由陜西省、西安市政府主要領導任組長和副組長。領導小組下設辦公室，財政、科技、發(fā)改、商務及相關單位擔任辦公室成員單位；省科技廳、省財政廳為總體牽頭單位；西安市政府為責任單位，西安市科技局、市財政局為組織實施單位。①參見 《西安國家現代服務業(yè)綜合試點方案 （2014～2016）》。西安市著力構建現代服務業(yè)綜合試點的推進機制，并建立統(tǒng)計調查制度和信息管理制度以及綜合試點工作的考核與監(jiān)督機制。

四、國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的比較及其啟示

對12個國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展管理體制進行比較，可以發(fā)現其異同，以及部分試點地區(qū)在管理體制上的創(chuàng)新性做法，得出對其他地區(qū)優(yōu)化現代服務業(yè)管理體制有益的啟示。

表2 金華市現代服務業(yè)綜合試點相關政策文件

（一）國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的比較

試點地區(qū)的現代服務業(yè)發(fā)展管理體制既有共性之處，也有其差異。共性表現在：

第一，成立現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組及其辦事機構。領導小組負責現代服務業(yè)綜合試點工作的頂層設計，審議現代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度項目計劃，定期或不定期召開專題會議，協調解決跨領域、跨區(qū)域、跨部門的重大問題。辦公室作為辦事機構主要負責相關工作的落實。

第二，明確政府及其職能部門的職責和分工。為更好地推進現代服務業(yè)綜合試點工作，試點地區(qū)與相關部委簽訂試點協議，明確試點任務和目標，建立相關部委與試點地區(qū)的會商機制，明確試點工作以地方為主推進。部分試點地區(qū)還建立起了地方各層級政府間以及政府與職能部門間的會商機制，在相關制度文本中明確職能部門在現代服務業(yè)綜合試點工作中的職責。

第三，在政府與市場關系問題上，試點地區(qū)注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，拓寬試點領域重點項目的融資渠道，積極引導社會資本參與，政府則努力營造有利于市場主體發(fā)揮作用的政策環(huán)境。第四，完善相關政策和制度規(guī)范。按照財政部、商務部等部委的要求，試點地區(qū)普遍制定了現代服務業(yè)綜合試點項目管理辦法、現代服務業(yè)綜合試點專項資金管理辦法；完善統(tǒng)計制度和信息報送、管理制度，加強統(tǒng)計監(jiān)測；健全績效評價體系，將現代服務業(yè)試點工作的績效作為對地方政府及政府職能部門的重要考核依據。

就綜合試點地區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的差異來看，主要體現在如下方面：

第一，試點工作領導小組辦公室設在部門及其下設機構不同。如北京市、昆山市試點工作領導小組辦公室設在市財政局，而重慶市設在市商委，蘇州、廈門設在市發(fā)展改革委。設在部門的差異反映了試點工作牽頭單位和組織實施單位的差異。從辦公室下設機構來看，有的地區(qū)相對簡單，如北京市中關村現代服務業(yè)試點工作領導小組辦公室下設綜合部、規(guī)劃部、資金項目管理部3個部門，廈門市現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組辦公室下設綜合組、資金組、聯絡組、統(tǒng)計局。有的地區(qū)則根據其側重發(fā)展的現代服務業(yè)領域作了細致的劃分，如長沙市現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組辦公室下設項目綜合組、市場交易升級工程組、現代物流提質工程組、電子商務建設工程組、終端消費促進工程組、肉菜溯源工程組等工作小組，又如金華市現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組辦公室下設協調推進組、改革服務組、資金監(jiān)管績效考核組、投融資服務組、電子商務項目建設組、現代物流項目建設組和服務貿易項目建設組等7個工作組。工作小組的設置有利于進一步明確職能，更好地推進現代服務業(yè)試點工作。

第二，在試點工作領導小組辦公室成員構成上，試點工作領導小組辦公室成員一般都由政府及相關部門人員兼任，而北京市則設置了15個正式編制。

第三，在領導小組設置上，少數試點地區(qū)在所涉及的行政區(qū)或經濟功能區(qū)管委會也設置了試點工作領導小組，如遼寧的沈陽市、鞍山市、營口市；重慶市的兩江新區(qū)管委會、江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)，長沙市的區(qū)縣（市）政府、園區(qū)管委會，蘇州的蘇州工業(yè)園區(qū)管委會、昆山市，均成立了現代服務業(yè)綜合試點工作領導小組。

第四，邀請第三方機構參與現代服務業(yè)決策咨詢和績效評價。北京市開展理論研究推廣發(fā)展模式，委托國務院發(fā)展研究中心、中國人民大學經濟學院等機構開展現代服務業(yè)相關課題研究，形成了 《中關村現代服務業(yè)規(guī)劃綱要研究》、《中關村現代服務業(yè)“先行先試”政策研究》等研究成果。西安市成立西安現代服務業(yè)綜合試點專家咨詢委員會，聘請科技服務業(yè)的企業(yè)家、行業(yè)協會負責人、產業(yè)研究與政策專家等擔任成員。

（二）國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)實踐對現代服務業(yè)發(fā)展管理體制的啟示

國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)在管理體制上先行先試，為其他地區(qū)構建適合于現代服務業(yè)發(fā)展的管理體制提供了諸多有益啟示。

第一，加強頂層設計，實現各層級政府及政府職能部門間的協作共治?，F代服務業(yè)的發(fā)展對于一國一地經濟發(fā)展方式轉變和經濟結構優(yōu)化具有重要的現實意義。[10]一是建立起從領導層到協調層再到實施層的健全的組織架構，以規(guī)范性文件明確各層的職能職責。領導層負責審定現代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃，就現代服務業(yè)發(fā)展的重大問題作出決策；協調層負責協調現代服務業(yè)涉及的部門進行分工協作；實施層負責具體項目的落實。二是完善涉及現代服務業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和相關政策，健全各種制度規(guī)范。在現代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎上，出臺促進現代服務業(yè)發(fā)展的財稅、金融、土地、人才培養(yǎng)等政策以及現代服務業(yè)項目申報、項目管理、項目績效評價、專項資金管理等規(guī)范性文件。三是努力實現各層級政府及政府職能部門間的協作共治。現代服務業(yè)的發(fā)展不僅涉及縱向的多級政府間的協作，還涉及橫向的財政、發(fā)改、商務、科委、統(tǒng)計、國稅、地稅等部門，因此必須加強各職能部門間的協作，發(fā)揮合力，避免各自為政、互相掣肘等現象的出現。

第二，堅持有所為有所不為，建設服務型政府。建設服務型政府是我國行政體制改革的目標。在現代服務業(yè)發(fā)展中，尤需轉變政府職能，加大簡政放權力度，減少政府對現代服務業(yè)的微觀干預，取消和下放一些可以由市場或行業(yè)協會決定的行政審批事項。[11]加強宏觀指導，如制定現代服務業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃和具體服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負責組織現代服務業(yè)試點項目的信息發(fā)布、申報受理、項目評審、結果公示、資金支持、跟蹤監(jiān)管、評估驗收、績效評價等；建設現代服務企業(yè)孵化器等公共服務平臺；構建適合現代服務業(yè)模式創(chuàng)新特點的評價體系和統(tǒng)計體系；加強成果轉化、人才培養(yǎng)、國際交流與合作等方面的服務；為現代服務業(yè)發(fā)展提供更優(yōu)的政策支持和更佳的外部環(huán)境。政府應放下身段，主動了解現代服務業(yè)企業(yè)的訴求以及對政府及其職能部門的要求，解決現代服務業(yè)企業(yè)面臨的一些共性問題。

第三，發(fā)揮市場主體和行業(yè)協會等社會組織的作用，構建政府與市場、政府與社會的新型合作關系。國家現代服務業(yè)綜合試點地區(qū)的實踐表明，市場主體在現代服務業(yè)發(fā)展中應該且能夠發(fā)揮主導作用。政府所要做的不是大包大攬，而是制定公平的競爭規(guī)則，營造公平競爭的環(huán)境[12]，如發(fā)布現代服務業(yè)綜合試點項目申報指南，明確重點支持的范圍，適當放寬項目實施單位所需具備的條件，讓企業(yè)開展公平的競爭。在政府與社會關系的處理上，要充分發(fā)揮行業(yè)協會等社會組織在聯系現代服務業(yè)企業(yè)、倡導現代服務業(yè)企業(yè)承擔社會責任和加強自律、制定行業(yè)標準和規(guī)范等方面的作用，在政策扶持和人才培養(yǎng)上給予社會組織一定的支持?，F階段，應加強現代服務業(yè)規(guī)劃及政策研究等方面公共服務的外包工作，推廣政府和社會資本合作模式，政府需要做的是完善政府購買服務的相關制度規(guī)范，明確政府購買服務的對象、方式、程序、具體項目、考核指標和方法等，將其納入制度化的管理。[13]在深化行政審批改革時，可考慮下放一些市場主體和社會組織可以為的行政審批項目，或者委托企業(yè)和社會組織去做，這樣既可以使政府及其職能部門從繁雜的事務中脫離出來，致力于為現代服務業(yè)企業(yè)提供更優(yōu)質的服務，又可以培育市場和社會組織，促進其發(fā)育成長。

第四，健全決策咨詢制度，邀請新型智庫參與決策和政府績效評價。現代服務業(yè)中的不少行業(yè)或是新興行業(yè)，或是在互聯網技術基礎上改造的傳統(tǒng)產業(yè)，其發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展舉措與傳統(tǒng)產業(yè)有較大的差異。[14]這就對其制定相關規(guī)劃和政策的能力提出了更高的要求。從決策科學性和民主性的角度出發(fā)，政府應該讓新型智庫參與到公共政策制定過程中，委托新型智庫制定現代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃，或是對政府出臺的現代服務業(yè)發(fā)展相關政策的效應，亦或是政府職能部門在現代服務業(yè)中的績效，進行客觀而中立的評價。具體而言，要做好如下方面的工作：一是在委托項目或進行績效評價時，做好新型智庫的甄別和遴選工作，選擇研究實力強、對當地產業(yè)結構有深入了解且獨立性較強的智庫，以確保其評估的科學性、客觀性。二是重視對新型智庫研究成果的反饋和應用。要認真汲取研究成果中有價值的內容，作為決策參考或績效評價的依據，將成果應用情況向新型智庫予以反饋，構建政府與新型智庫的合作互信關系。

[1][9][14]王佳寧 羅重譜：《都市功能區(qū)發(fā)展現代服務業(yè)的管理體制：理論因由與現實操作》，《改革》2014年第 10期，第 54～64頁

[2]王佳寧 羅重譜：《我國綜合配套改革試驗區(qū)的現實定位與管理體制創(chuàng)新》，《馬克思主義與現實》2012年第6期，第 128～138頁

[3][7][8]丁煌：《西方行政學說史（修訂版）》，武漢大學出版社，2004 年，第 409、344、347～348 頁

[4]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社，1995年，第23頁

[5]羅重譜：《公共危機視閾中的政府治理》，《中共杭州市委黨校學報》2008年第5期，第29～33頁

[6]俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第 8頁

[10]蔣伏心 華冬芳 劉利平：《論我國科技服務業(yè)的體制改革與機制創(chuàng)新》，《現代經濟探討》2015年第 9期，第35～39頁

[11]陳杰：《金融服務業(yè)的體制改革與產品創(chuàng)新探討》，《現代經濟信息》2014年第7期，第23～28頁

[12]胡曉鵬：《中國現代服務業(yè)“體制病”診斷與四元治理假說》，《學術月刊》2012年第7期，第73～81 頁

[13]陳偉華：《論信息化環(huán)境下珠三角現代服務業(yè)的體制機制創(chuàng)新》，《科技管理研究》2012年第 24期，第 199～203頁

Trend of Management System of Modern Service Industry:a Case Study of National Comprehensive Pilot Area

Research Group of Servicing Decision-making of Chongqing Municipal Committee

Since 2011,China has carried out comprehensive pilot in modern service industry successively divided into four batches in 12 regions.These areas actively explore,beforehand and foretaste in the management system,which has preferably promoted the development of modern service industry.By comparing the similarities and differences of the management system of modern service industry in the pilot areas,the following enlightenments can be obtained:strengthening the top-level design and achieving cooperation between government and government departments at all levels,insisting on doing something but not everything and building a service-oriented government,playing the role of market players,trade associations and other social organizations and building a new cooperative relationship between government and market,between government and society,improving the system of decision-making and consultation and inviting new think tanks to participate in decision-making and government performance evaluation.

modern service industry,management system of service industry,comprehensive pilot of modern service industry

重慶市2013年度哲學社會科學重大委托研究項目“都市核心區(qū)發(fā)展現代服務業(yè)的管理體制與運行機制研究”（批準號：2013ZDB808）。

**《重慶社會科學》編輯部自2015年12月首倡于經濟社會發(fā)展研究領域服務重慶市委決策，滾動設置若干選題。2016年1月成立服務重慶市委決策系列選題研究小組，由王佳寧任組長、總協調人。本文由王佳寧策劃和給定二級提綱，王佳寧、羅重譜執(zhí)筆。