文化非營利組織發(fā)展的政策演進(jìn)：2008～2015年*

李 琳 解學(xué)芳

文化非營利組織發(fā)展的政策演進(jìn)：2008～2015年*

李 琳 解學(xué)芳

文化非營利組織的創(chuàng)設(shè)和管理，是社會(huì)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建與發(fā)揮效能的重要環(huán)節(jié)。伴隨文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，如何更好地發(fā)揮文化非營利組織的功用與實(shí)效，覆蓋更廣闊的城市與地區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)影響力，已成為當(dāng)前亟待解決的難題。文化非營利組織的管理革新，可采取如下路徑：完善立法體系，實(shí)行政策跟蹤反饋；健全組織單位發(fā)展制度，增強(qiáng)協(xié)調(diào)性與獨(dú)立性；建設(shè)具有地域特色的文化非營利組織，關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化服務(wù)；培育公民公共文化精神，以共同推進(jìn)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建。

文化非營利組織 文化創(chuàng)新 文化規(guī)劃

非營利組織通常是指擁有共同宗旨和目標(biāo)的人們按照既定原則，以自愿為前提結(jié)成的不以營利為目的，以團(tuán)體行動(dòng)為活動(dòng)模式的社會(huì)組織。一般意義而言，它是不依賴社會(huì)分工的自由組織，其深層建構(gòu)中體現(xiàn)了人們奉行自由開放的行為原則，選擇公共民主的生活態(tài)度。因?yàn)榉菭I利文化組織有著顯著的非競爭因素且不以獲取經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)為目標(biāo)，當(dāng)傳統(tǒng)市場機(jī)制失靈時(shí)，相對(duì)于商業(yè)和政府部門，非營利組織最適合提供所需的產(chǎn)品和服務(wù)。[1]在歷史的進(jìn)程中，非營利組織逐漸補(bǔ)足了政府與市場、國家與民眾間隙處產(chǎn)生的供需差異，并在一定程度上對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)問題作出了良性回應(yīng)。伴隨社會(huì)化生產(chǎn)的進(jìn)一步深入，全球化前進(jìn)步伐的加快和市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，非營利社會(huì)組織已初步形成錯(cuò)落有致的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，成為不可或缺的民間力量，發(fā)揮著無法代替的社會(huì)效能。

我國非營利組織經(jīng)過多年發(fā)展，已有明顯進(jìn)步，但若將目光聚焦在文化非營利組織上，可發(fā)現(xiàn)其發(fā)展尚不成熟。在全球文化大發(fā)展的宏觀視野下，營利性的文化企業(yè)具有濃厚的私人色彩，在運(yùn)營中難免受資本左右，被市場局限，影響力有限。達(dá)成文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的共同繁榮，相對(duì)自由的非營利性文化組織不可或缺。非營利性文化組織可以彌補(bǔ)市場供需不均，提供更多文化生長的空間和文化傳播的渠道，構(gòu)建和完善公共文化服務(wù)體系，踐行人文關(guān)懷與提升社會(huì)凝聚力，保障社會(huì)及國民的文化權(quán)益。因此，當(dāng)下文化非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀與問題及其優(yōu)化革新對(duì)策值得深度關(guān)注與探討。

一、文化非營利組織：構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要推手

我國目前進(jìn)行的改革開始有意識(shí)地培育社會(huì)組織，建立政府與社會(huì)共同合作的治理模式，向“國家—社會(huì)組織—民眾”三元結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。在改革與創(chuàng)新中，我國先后制定了一系列關(guān)于文化非營利組織建設(shè)的法律法規(guī)與政策 （見表1），力圖盡快孵育文化非營利組織，以投身至公共文化服務(wù)體系的建設(shè)。

一般而言，文化非營利組織包括以下三種：文化社會(huì)團(tuán)體、文化民辦非企業(yè)單位（以下簡稱“文化民辦非企業(yè)”）、文化基金會(huì)。1998年9月25日起施行的 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體是公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織①《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令第250號(hào)），1998年10月25日起施行。；1998年10月25日起施行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：民辦非企業(yè)單位是企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人，利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織①《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第251號(hào)），1998年10月25日起施行。；基金會(huì)是利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，并按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定成立的非營利性法人。②《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令第400號(hào)），2004年6月1日起施行。

表1 文化非營利組織法律法規(guī)與政策概覽

法律法規(guī)與政策 發(fā)布時(shí)間 發(fā)布單位 主要內(nèi)容進(jìn)一步推動(dòng)文化類民辦非企業(yè)單位的健康發(fā)展，鼓勵(lì)支持運(yùn)用社會(huì)資金和人才發(fā)展文化事業(yè)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》 2004年3月8日 國務(wù)院 對(duì)基金會(huì)登記、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)使用和管理、監(jiān)督管理等進(jìn)行了規(guī)范《基金會(huì)名稱管理規(guī)定》 2004年6月23日 民政部 對(duì)基金會(huì)的管理深化到局部細(xì)則?！睹耖g非營利組織會(huì)計(jì)制度》2004年8月18日 財(cái)政部 規(guī)范民間非營利組織的會(huì)計(jì)核算，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量《文化類民辦非企業(yè)單位登記審查管理暫行辦法》 2000年12月4日 文化部、民政部規(guī)范了民辦非企業(yè)單位的管理審查制度，進(jìn)一步規(guī)范了民辦非企業(yè)的管理制度《基金會(huì)信息公布辦法》 2006年1月12日 民政部 進(jìn)一步補(bǔ)充了 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的細(xì)則《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》 2005年4月7日 民政部2007年8月21日 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳應(yīng)創(chuàng)新公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，積極推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位改革管理制度《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》2008年3月28日 國務(wù)院《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》2008年12月31日 財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、民政部規(guī)定了非公有資本可以進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)，為文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了非公有資本的資金保證明確了公益事業(yè)捐贈(zèng)支出的具體范圍，并對(duì)公益性捐贈(zèng)所得稅扣除政策作出重大調(diào)整《文化部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財(cái)政部國家稅務(wù)總局民政部關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知〉的通知》2009年3月3日 文化部積極引導(dǎo)文化事業(yè)公益性捐贈(zèng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化建設(shè)，捐助公益性文化事業(yè)《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》 2011年2月16日 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，加快文化體制機(jī)制改革創(chuàng)新，加強(qiáng)文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)的引導(dǎo)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域，有利于進(jìn)一步解放文化生產(chǎn)力，形成全社會(huì)共同參與文化建設(shè)的局面《文化部社會(huì)組織管理暫2012年6月28日 文化部文化服務(wù)體系的意見》 2015年1月14日 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳行辦法》 2013年5月23日 文化部 完善了過去法律法規(guī)中的不足，并提出了更加規(guī)范的管理方式與方法《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共 需進(jìn)一步加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系

1988～2015年，國家針對(duì)文化非營利組織在金融、稅收、管理、捐贈(zèng)等方面有所立法，表明了文化非營利組織的建設(shè)在國家構(gòu)建公共文化服務(wù)體系方面的重要地位。盡管當(dāng)前文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但實(shí)際上仍未能夠滿足人們對(duì)于文化的需求，構(gòu)建完善的、先進(jìn)的、全面的公共文化服務(wù)體系仍是目前國家文化發(fā)展的重中之重。在此，陸續(xù)頒布的政策法規(guī)對(duì)文化非營利組織發(fā)展產(chǎn)生了如下影響：

第一，一定程度上彌補(bǔ)了文化非營利組織在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)市場中的“發(fā)展困境”，如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、民政部關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》等明確了困擾文化非營利組織多年的經(jīng)濟(jì)捐贈(zèng)、公益稅收等重要問題，以法律規(guī)定、政策傾斜、財(cái)稅優(yōu)惠的方式扶持文化非營利組織的進(jìn)一步發(fā)展，有助于外來民間資本及文化非營利組織內(nèi)部有效配置資源，獲得經(jīng)濟(jì)捐助，同營利性的文化企業(yè)進(jìn)行區(qū)分，避免在完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)中，文化非營利組織陷入資金資源不足的困境。

第二，較大程度上規(guī)范了文化非營利組織的各項(xiàng)規(guī)定，清理了一批不甚規(guī)范的文化非營利組織，為未來發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《文化部社會(huì)組織管理暫行辦法》等文件系統(tǒng)地對(duì)文化非營利組織登記、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督管理等進(jìn)行規(guī)范，有效避免了行業(yè)內(nèi)部混亂，為其后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第三，向社會(huì)傳達(dá)積極發(fā)展導(dǎo)向信號(hào)，扶持文化非營利組織的進(jìn)一步成長。如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》、《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》等，釋放出扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展信號(hào)，向社會(huì)各界傳達(dá)扶持發(fā)展的意向，有利于各界共同參與到文化非營利組織的建設(shè)發(fā)展中，以共同推進(jìn)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建。

在非營利組織參與公共文化建設(shè)的方式上，David Osborne&Ted Gaebler歸納出以下幾種：政府資助非營利組織，同非營利組織進(jìn)行開會(huì)協(xié)商、合作生產(chǎn)、購買服務(wù)，或?qū)⒐卜?wù)社區(qū)化，或政府參股投資等。[2]在我國公共文化建設(shè)中，文化非營利組織的參與方式有自主供給、與政府合作、與企業(yè)合作以及多方合作等。由于現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜，多種供給模式相結(jié)合的方式往往成為許多文化非營利組織的首選。[3]

在傳統(tǒng)公共文化建設(shè)中，文化非營利組織提供的產(chǎn)品與服務(wù)主要集中在文化教育、公共文化供給和社會(huì)服務(wù)三大類上，但隨著我國文化非營利組織的發(fā)展，部分組織注意到國家偏遠(yuǎn)地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體的文化訴求，逐漸將具有特殊文化訴求的社會(huì)群體或邊緣社會(huì)成員作為組織的服務(wù)對(duì)象（何水，2013）。通常政府著眼于宏觀視角來進(jìn)行公共文化建設(shè)，以最廣大的文化權(quán)益和文化保障作為要?jiǎng)?wù)，而在普遍適應(yīng)性下的少數(shù)個(gè)體的文化空缺則需要文化非營利組織以微觀視野切入。文化非營利組織關(guān)注少數(shù)個(gè)體的文化訴求，在政府尚無暇顧及的文化特異性建設(shè)方面發(fā)揮作用,增進(jìn)文化建設(shè)共同進(jìn)步，促進(jìn)社會(huì)文化權(quán)益公平。公共文化建設(shè)任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)完善的文化服務(wù)供給需要政府和文化非營利組織形成動(dòng)態(tài)均衡，相互補(bǔ)足。毫無疑問，文化非營利組織的未來發(fā)展將是構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要推手。

二、文化非營利組織發(fā)展現(xiàn)狀：數(shù)量激增與區(qū)位失衡并存

（一）文化非營利組織發(fā)展趨勢(shì)：高速增長

文化非營利組織由來已久，盡管發(fā)展有所起伏，但總體上呈現(xiàn)出增長態(tài)勢(shì)，進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨經(jīng)濟(jì)及文化的飛速發(fā)展，非營利文化組織全面進(jìn)入發(fā)展高峰時(shí)段。根據(jù)《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒·2015》，截至2014年12月31日，我國文化非營利組織總數(shù)達(dá)44492家。[4]

如圖一所示，文化非營利組織在 2008～2014年始終保持著高速增長，其中文化社會(huì)團(tuán)體上漲幅度最大，每年增長數(shù)量都在1000家以上，2012年伊始，每年增長2000家以上。文化民辦非企業(yè)增長幅度較大，2008～2014年新增數(shù)量已達(dá)到8570家，其中2014年新增數(shù)目達(dá)到了2454家。而文化基金會(huì)上漲幅度最小，曾一度出現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢(shì)。

圖一 2008～2014年文化非營利組織增長情況

根據(jù) 《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒·2015》，截至2014年12月31日，我國文化社會(huì)團(tuán)體總數(shù)達(dá)30101家，文化民辦非企業(yè)總數(shù)達(dá)14148家，文化基金會(huì)243家。文化社團(tuán)和文化民辦非企業(yè)由于進(jìn)入門檻低，注冊(cè)資金少，規(guī)模架構(gòu)小，增長趨勢(shì)顯著，數(shù)量規(guī)模龐大。文化基金會(huì)由于進(jìn)入門檻高，增長速度較慢，但毫無疑問，其未來發(fā)展趨勢(shì)將保持增長。

從文化非營利組織增長的原因來看，一方面，多項(xiàng)針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)和文化非營利組織的政策陸續(xù)出臺(tái)，在政策的良性刺激下，民間社會(huì)力量積極參與文化建設(shè)，大力捐助公益性文化事業(yè)，形成了發(fā)展高峰。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，精神生活水平的提升和西方文化多樣性文化的深入傳播，社會(huì)上興起了諸如文化傳播、文化慈善的風(fēng)潮。多方面多渠道追求文化服務(wù)的現(xiàn)代人已經(jīng)越來越多，社會(huì)上各色文化社會(huì)團(tuán)體已然興起，越來越多的民間力量從過熱領(lǐng)域撤出，進(jìn)入到文化產(chǎn)業(yè)文化事業(yè)的新興領(lǐng)域中。此外，大型文化非營利組織的榜樣作用也利于其整體的持續(xù)發(fā)展。國家相關(guān)部門或民間中堅(jiān)社會(huì)力量開辦的有影響力的大型文化非營利組織樹立起良好榜樣，在社會(huì)宣傳上取得了良好的成效，帶動(dòng)小型及新興文化非營利組織的陸續(xù)進(jìn)駐。

從文化基金會(huì)的增長情況來看（見圖二，下頁），文化基金會(huì)數(shù)量呈現(xiàn)不規(guī)則上下浮動(dòng)的增長趨勢(shì)，2011年是文化基金會(huì)增長數(shù)量最多的年份，全年新增文化基金會(huì)44家，是2008～2014年文化基金會(huì)增長的最高值。而2008年及2012年則出現(xiàn)了負(fù)增長。2008年減少21家文化基金會(huì)，2012年減少2家基金會(huì)。究其原因一是由于政府頒布多項(xiàng)推進(jìn)文化基金會(huì)發(fā)展的政策，社會(huì)及民間組織盲目追逐熱潮進(jìn)駐，但運(yùn)營之時(shí)狀況頻出，入不敷出，最終退出文化基金會(huì)的陣營。二是文化基金會(huì)的外部監(jiān)管增強(qiáng)?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送上一年度工作報(bào)告，接受年度檢查?！碑?dāng)文化基金會(huì)“年檢不合格、不參加年檢或是連續(xù)兩年不接受年檢”，將被處罰以“限期停止活動(dòng)、撤銷登記”。部分文化基金會(huì)可能由于此原因而被撤銷。

（二）文化非營利組織區(qū)位分布：兩極分化

我國文化非營利組織在區(qū)位分布上總體呈現(xiàn)出“地區(qū)分布不均，主要集中于東部沿海地區(qū)及內(nèi)陸少數(shù)文化經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，邊遠(yuǎn)地區(qū)分布資源匱乏”的特征，這與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)一致性。

圖二 2008～2014年文化基金會(huì)增長狀況

總體來看，文化社團(tuán)的分布數(shù)量以東部地區(qū)最多，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東部沿海省份文化社團(tuán)數(shù)量占41.6%，西部地區(qū)占27.5%；文化民辦非企業(yè)分布同樣呈現(xiàn)東多西少態(tài)勢(shì)，文化民辦非企業(yè)主要分布于東部沿海地區(qū)，占53%，西部地區(qū)占比僅為15.9%；文化基金會(huì)主要分布于東部沿海地區(qū)，北上廣三地在全國文化基金會(huì)的占比達(dá)到了45%以上，東多西少區(qū)域失衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重，東部地區(qū)占比達(dá)到72.7%，遠(yuǎn)超過中部地區(qū)和西部地區(qū)（見圖三）。

圖三 文化非營利組織的區(qū)域分布

將以上文化社會(huì)團(tuán)體、文化民辦非企業(yè)、文化基金會(huì)數(shù)據(jù)予以綜合，以文化非營利組織數(shù)量進(jìn)行地區(qū)分類，可發(fā)現(xiàn)：第一階梯地區(qū)的文化非營利組織≥3000家：江蘇為5697家、山東為3965家、廣東為3666家、浙江為3001家。江蘇和浙江坐落于長江三角洲的黃金區(qū)域，在建設(shè)文化非營利組織中較為積極，前后出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。廣東作為最早開放的區(qū)域之一，文化非營利組織的發(fā)展也十分迅速。近五年，山東省相關(guān)部門出臺(tái)多項(xiàng)文化政策及文化產(chǎn)業(yè)政策，涉及財(cái)政、稅收等方面的優(yōu)惠和支持措施，為山東省各地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的成長提供了保障，為非營利組織的發(fā)展及壯大營造了良好的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境。第二階梯的文化非營利組織≥2000家：湖北為2331家，四川為2297家，河南為2048家，福建為2040家。第三階梯的文化非營利組織≥1000家：陜西為1686家，湖南為1662家，安徽為1565家，云南為1456家，河北為1214家，山西為1199家，甘肅為1106家。一定程度上而言，經(jīng)濟(jì)總量排名靠前的地區(qū)其文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的程度也愈加成熟。第四階梯的文化非營利組織≤1000家。遼寧為988家，江西為974家，黑龍江為845家，廣西為826家，內(nèi)蒙古為807家，貴州為663家，吉林為625家，新疆為467家，海南為441家，青海為258家，寧夏為242家，西藏為50家。第四階梯地區(qū)主要是東北和中西部內(nèi)陸地區(qū)，大部分的省份都在這一階梯中。北方、南方都有分布，盡管部分省份疆域廣闊，卻礙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他因素，文化非營利組織數(shù)量太少，分布太廣，無法形成集聚效應(yīng)，社會(huì)影響力較為有限。第五階梯是中央本級(jí)加四個(gè)直轄市，中央本級(jí)為63家，上海為781家，重慶為683家，北京為627家，天津?yàn)?19家。我國的大型城市在文化非營利組織的發(fā)展中表現(xiàn)較好，城市能提供便捷方便的交通、普及的文化服務(wù)理念、較好的文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和龐大的受眾群體，故扎根于大型城市的文化社會(huì)團(tuán)體基本也是全國發(fā)展最為成熟、最為專業(yè)的，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和多樣化的發(fā)展上獨(dú)占鰲頭。

三、文化非營利組織發(fā)展的瓶頸

文化非營利組織總量的快速“躍進(jìn)”，也無法掩蓋當(dāng)前文化非營利組織“質(zhì)”的缺失和瓶頸問題的存在。事實(shí)上，我國大部分文化非營利組織仍面臨眾多困境。一方面，文化非營利組織的外部發(fā)展環(huán)境不佳，立法體系滯后，實(shí)踐中法律法規(guī)的執(zhí)行與落實(shí)不到位。另一方面，文化非營利組織內(nèi)部自我管理缺失，魚龍混雜，監(jiān)管紊亂。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡帶來的文化組織發(fā)展的地域偏好，進(jìn)一步導(dǎo)致了文化非營利組織的地域分布的兩極分化。此外，由于少數(shù)文化非營利組織負(fù)面新聞不斷，導(dǎo)致了整體性公共面貌的蒙塵，社會(huì)信譽(yù)低下，民眾認(rèn)同度不高。

（一）針對(duì)性法律法規(guī)體系滯后，執(zhí)行與落實(shí)困難重重

現(xiàn)已頒布的法律法規(guī)基本確立了文化非營利組織的構(gòu)成特征和法律地位，但存在不同法規(guī)政策相互沖突，實(shí)施過程中易出現(xiàn)摩擦與不協(xié)調(diào)的問題；且可操作性較低、缺乏針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則，直接導(dǎo)致了文化非營利組織在進(jìn)行注冊(cè)登記、募集資金、業(yè)務(wù)管理、開展活動(dòng)、項(xiàng)目行進(jìn)過程中遇到諸多困難。其次，文化非營利組織注冊(cè)登記門檻高、限制多，手續(xù)紛繁復(fù)雜，審批時(shí)期過長，諸多稅收優(yōu)惠政策因?qū)訉訉徟?、手續(xù)復(fù)雜而無法真正起效。此外，缺乏實(shí)施細(xì)則的相關(guān)政策，加之政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力過低，相關(guān)直屬機(jī)構(gòu)職責(zé)不明，使文化非營利組織的實(shí)際工作陷入困境。盡管近年來有逐漸放寬注冊(cè)登記、簡化行政手續(xù)的趨勢(shì)，但總體而言現(xiàn)行法律法規(guī)中限制的基調(diào)仍未改變，繁瑣復(fù)雜的行政規(guī)定及制度性框架仍然約束著文化非營利組織的成長（黃暉，2006）。

（二）自我管理混亂，人力資源稀缺，監(jiān)管機(jī)制匱乏，與主管單位協(xié)調(diào)不佳

我國的大部分文化非營利組織仍處于發(fā)展初期，部分文化非營利組織自我管理能力欠佳，行政混亂，制度缺失，無法較好開展活動(dòng)和履行公益價(jià)值，且資金來源單一，物力、財(cái)力偏弱，社會(huì)影響力有限。文化非營利組織自身發(fā)展境況的不佳導(dǎo)致其從業(yè)者的薪資待遇普遍較低，缺少必要的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。[5]公益性文化非營利組織急需高素質(zhì)多技能的人才，現(xiàn)今的人力資源供給無法滿足，所能提供的薪資待遇又不足以吸引高質(zhì)量的人力資源，陷入惡性循環(huán)。此外，文化非營利組織與主管單位協(xié)調(diào)不佳也是一大隱患。部分業(yè)務(wù)主管單位行政跨度范圍過大，無法建立有效的監(jiān)管機(jī)制，缺少對(duì)文化非營利組織的運(yùn)營、管理、退出等方面的監(jiān)督?，F(xiàn)有法律也缺乏對(duì)不履行職責(zé)的業(yè)務(wù)主管單位的約束性規(guī)定。部分主管單位無專業(yè)部門、無專業(yè)人員來負(fù)責(zé)文化非營利組織的管理工作，難以履行管理職責(zé)；一些部門主觀上不愿作為主管單位，怕承擔(dān)連帶責(zé)任，拒絕文化非營利組織的申請(qǐng)；部分即使已經(jīng)成為主管單位，也經(jīng)常在履行責(zé)任時(shí)推諉。事實(shí)上，我國的部分民政部門的行政管理能力與管理手段難以應(yīng)對(duì)文化非營利文化組織的需求。

（三）文化非營利組織區(qū)域分布失衡，唯城市化現(xiàn)象嚴(yán)峻

當(dāng)前我國文化非營利組織分布呈現(xiàn)出 “城市空間集聚”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺席”現(xiàn)象，大部分文化非營利組織集聚于大型城市中，扎堆效應(yīng)明顯。在小城市或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，呈現(xiàn)零星分布甚至空白的現(xiàn)狀。文化非營利組織在數(shù)量、規(guī)模及地域布局上呈現(xiàn)出失衡的亞健康發(fā)展態(tài)勢(shì)。這種“唯城市化”現(xiàn)象可能源于城市能提供良好的各項(xiàng)資源：便捷的交通、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、齊全的文化產(chǎn)業(yè)硬件設(shè)施和龐大的受眾群體，文化非營利組織在城市能夠開展相關(guān)項(xiàng)目及活動(dòng)。形成鮮明對(duì)比的是，偏遠(yuǎn)地區(qū)急需相關(guān)文化非營利組織來發(fā)展文化，卻苦于各項(xiàng)資源匱乏無法吸引文化非營利組織的進(jìn)駐。這種發(fā)展現(xiàn)狀與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡有著密不可分的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的現(xiàn)狀影響了地區(qū)基礎(chǔ)文化設(shè)施的建設(shè)，并通過一系列連鎖效應(yīng)，阻礙了文化產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展與公共文化體系的構(gòu)建。為避免大型城市集聚、邊緣地區(qū)缺失的“馬太效應(yīng)”在未來發(fā)展中進(jìn)一步擴(kuò)大，文化非營利組織的區(qū)位布局亟待改變。

（四）文化非營利組織信譽(yù)低下，影響力受限，社會(huì)公共文化精神缺失

文化非營利組織的運(yùn)營和管理面臨著較大挑戰(zhàn)：人員層次不齊難以管理，需要時(shí)刻從外部籌集資金以維持生存與提供服務(wù)，而策劃行進(jìn)的項(xiàng)目途中遭遇種種困難，最后的成效測(cè)量也較為困難，更多情況下一些非營利文化組織提供的文化產(chǎn)品與文化服務(wù)鮮有人問津。一方面，這源于社會(huì)整體公益文化氛圍的缺失，社會(huì)上慈善募捐思想還未普及成為主流，國民的志愿精神有待培養(yǎng)，公益文化價(jià)值觀尚未正式確立。另一方面，部分文化非營利組織存在有法不依的情況，信息不透明、財(cái)務(wù)報(bào)表造假、非法盈利、濫用捐款等負(fù)面新聞破壞了公益組織的整體信譽(yù)與形象，讓捐贈(zèng)者和捐贈(zèng)組織望而卻步，也使普通民眾喪失了對(duì)公益文化組織的信賴。

四、文化非營利組織發(fā)展的革新路徑

文化非營利組織急需通過內(nèi)外部發(fā)展策略推動(dòng)其健康發(fā)展。就外部而言，需要完善立法體系，針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況動(dòng)態(tài)制定政策，以法制規(guī)范文化非營利組織的成長；從內(nèi)部來說，文化非營利組織自身需要健全現(xiàn)代管理制度，并積極關(guān)注欠發(fā)達(dá)地域文化服務(wù)，針對(duì)不同地域特色實(shí)施文化項(xiàng)目。共同培育國民公共精神，推進(jìn)公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建。

天津分公司黨支部不斷摸索聯(lián)合黨課模式及內(nèi)容，暢通中石油企業(yè)間黨建工作層面互相學(xué)習(xí)、互相借鑒交流的渠道，密切內(nèi)部企業(yè)的互動(dòng)聯(lián)系，探索以黨建促合作、促業(yè)務(wù)提升的新方式。與業(yè)主單位黨支部聯(lián)合開展了“扎實(shí)推進(jìn)‘兩學(xué)一做’學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化”和學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神專題黨課活動(dòng)，黨課講解全面、深刻具體，取得了良好的效果；在中國共產(chǎn)黨成立97 周年之際，受業(yè)主單位邀請(qǐng)，天津分公司黨支部前往紅色教育基地西柏坡聯(lián)合開展“新中國從這里走來”專題黨課教育。天津分公司將聯(lián)合黨課學(xué)習(xí)提出的新要求、新思想體現(xiàn)到企業(yè)的經(jīng)營管理服務(wù)工作中，為保障大廈運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

（一）完善立法體系，實(shí)行政策跟蹤反饋，使文化非營利組織進(jìn)入法制化發(fā)展軌道

多方面完善現(xiàn)有立法體系，弱化審批與管理限制，實(shí)行政策跟蹤反饋，使文化非營利組織進(jìn)入法制化發(fā)展軌道。在頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)弱化現(xiàn)行法律法規(guī)中控制和限制的基調(diào)，在文化非營利組織的審批與管理中，突破更多“枷鎖”，創(chuàng)新管理方式，簡化繁瑣的程序。

首先，多方面完善現(xiàn)有立法體系，批判地繼承原有條款，并順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)和實(shí)際操作情況，增添全新的內(nèi)容。在整合法律資源基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)之前法律法規(guī)的超越，建立完善和可操作性強(qiáng)的文化非營利組織法律體系。

其次，適度簡化手續(xù)，并著手制定財(cái)稅優(yōu)惠政策的實(shí)施細(xì)則。合理的財(cái)政制度安排有助于引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與供給有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（張曉麗，2016）。此外，政策的跟蹤反饋可與相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位掛鉤，并設(shè)置約束性規(guī)定，對(duì)不履行職責(zé)的業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行警告與處罰，多方面推動(dòng)政策的執(zhí)行與落實(shí)。

再次，政府可以逐步放開對(duì)評(píng)估、仲裁等領(lǐng)域的控制權(quán)，交給無直接利益關(guān)系的社會(huì)第三方來運(yùn)作[6]，以增強(qiáng)對(duì)文化非營利組織的監(jiān)管力度。用法律的途徑來維護(hù)文化非營利組織的合法性、獨(dú)立性，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，引導(dǎo)文化非營利組織向健康的方向發(fā)展。

最后，營造非營利組織發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境。應(yīng)支持民辦公益事業(yè)的發(fā)展，以立法指導(dǎo)未來發(fā)展方向，以政策細(xì)則解決發(fā)展問題，以法治規(guī)范發(fā)展底線，使文化非營利組織的發(fā)展及公共文化發(fā)展產(chǎn)生疊加遞增效應(yīng)。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立起非營利組織與社會(huì)良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建起社會(huì)公眾共同享有、高度信賴的精神家園（王向南，2014）。

（二）健全文化非營利組織發(fā)展制度，增強(qiáng)與業(yè)務(wù)單位運(yùn)作的協(xié)調(diào)性與自身獨(dú)立性

在文化非營利組織的自身發(fā)展中，應(yīng)健全單位制度，建立有效制衡的治理結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)各項(xiàng)事務(wù)，制定人事管理制度和社會(huì)保障制度，做到為單位人員提供無憂的工作環(huán)境。

首先，建立完善的單位發(fā)展制度，從行政決策制度到員工激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，一切需以單位規(guī)定和制度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。非營利組織存在大量的利益相關(guān)者，如政府、員工、志愿者、捐贈(zèng)者、媒體、大眾，需要明確各利益相關(guān)者的需求，保證分配給利益相關(guān)者的價(jià)值，最終制定目標(biāo)決策。[7]研究顯示，更多的捐贈(zèng)和政府補(bǔ)貼有賴于公眾監(jiān)督，健全平等的發(fā)展制度有利于公眾確信非營利組織的合法性，對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)產(chǎn)生積極影響。[8]

其次，防止過度依賴政府優(yōu)惠政策或市場捐助，應(yīng)尋求更多元的收入來源，投資等金融活動(dòng)應(yīng)當(dāng)被納入發(fā)展戰(zhàn)略之中。樹立正確的經(jīng)濟(jì)效益理念，自身良好的管理運(yùn)營是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、獲得外部捐贈(zèng)的基礎(chǔ)。

再次，加強(qiáng)多層次人才培養(yǎng)和引進(jìn)工作。引入年輕的文化從業(yè)人員，如高校相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生，注入新鮮血液，或是工作經(jīng)驗(yàn)豐富的公司從業(yè)人員，提升文化非營利組織的從業(yè)人員素質(zhì)。

最后，加強(qiáng)文化非營利組織與業(yè)務(wù)單位的磨合，增強(qiáng)與業(yè)務(wù)單位運(yùn)作的協(xié)調(diào)性，確保組織日常事務(wù)及內(nèi)部運(yùn)作的獨(dú)立性。職業(yè)化專業(yè)化人才、健全的單位制度、協(xié)作性與獨(dú)立性結(jié)合，可以共同促進(jìn)文化非營利組織的健康發(fā)展。

（三）建設(shè)具有地域特色的文化非營利組織，弘揚(yáng)文化服務(wù)精神，關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化服務(wù)

文化非營利組織作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)該在呈現(xiàn)文明、傳承文化過程中發(fā)揮不可替代的功用。

首先，文化非營利組織應(yīng)以社會(huì)效益為第一位，服務(wù)大眾、服務(wù)人民，在經(jīng)營項(xiàng)目和進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注到社會(huì)最廣大的群體和文化欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

其次，文化非營利組織在文化欠發(fā)達(dá)區(qū)域如中西部省份，應(yīng)因地制宜，發(fā)展具有地域特色的文化產(chǎn)業(yè)，以保護(hù)人類歷史文化遺存，繼承民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)，發(fā)揚(yáng)獨(dú)具特色的地域文化。[9]

再次，大型文化非營利組織在有能力的條件下可實(shí)行區(qū)域轉(zhuǎn)移或是將一些活動(dòng)和項(xiàng)目引入到偏遠(yuǎn)地區(qū)，資助并推動(dòng)文化項(xiàng)目的實(shí)施，起到幫助欠發(fā)達(dá)區(qū)域文化發(fā)展、服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、扶植文化人才、促進(jìn)文化交流等社會(huì)公益作用。[10]

最后，我國許多縣域文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中都不同程度地面臨資金短缺問題，文化非營利組織的進(jìn)駐具有文化引領(lǐng)示范、吸收社會(huì)資源、鼓勵(lì)文化創(chuàng)新和擴(kuò)大文化交流等作用，可以為縣域文化產(chǎn)業(yè)提供未來發(fā)展方向。

（四）培育公共精神，推進(jìn)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建

文化非營利組織是當(dāng)今社會(huì)變革時(shí)期培育民眾公共精神、動(dòng)員民眾參與社會(huì)生活的重要場所之一，應(yīng)當(dāng)給予寬松的成長環(huán)境，加快其自治化進(jìn)程。[11]

首先，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展，以公共生活、公共文化為依托的公共參與精神的培養(yǎng)是當(dāng)前社會(huì)精神文明的重要任務(wù)。應(yīng)營造有利的社會(huì)環(huán)境，宣傳慈善捐贈(zèng)思想，培養(yǎng)民眾志愿精神，塑造公益價(jià)值觀。

其次，引導(dǎo)社會(huì)各界力量加入公共文化服務(wù)構(gòu)建中，將文化非營利組織作為培養(yǎng)民眾公共精神的組織基礎(chǔ)與載體，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)及公益事業(yè)的發(fā)展。

再次，文化非營利組織應(yīng)長期積累塑造良好的社會(huì)信譽(yù)與形象。自身良好的管理基礎(chǔ)，注重績效與運(yùn)營結(jié)果，透明化的運(yùn)作方式，塑造出的良好社會(huì)公益形象，將是未來獲得外部捐贈(zèng)和政府支持的重要保證。為避免濫用基金或違法操作事件的發(fā)生，非營利文化組織有必要進(jìn)行透明化運(yùn)作，向公眾披露款項(xiàng)的運(yùn)作情況與公益活動(dòng)，以重塑社會(huì)信心與信譽(yù)。[12]

最后，以“國家—社會(huì)組織—民眾”三元結(jié)構(gòu)為核心，構(gòu)建完善的立法體系，主管單位依法行政，政府及社會(huì)共同對(duì)文化非營利組織進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)加強(qiáng)文化非營利組織的自身管理，建立起自我約束與自我管理機(jī)制，從根本上保證項(xiàng)目及活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行。

[1]Hilton Barrett,Joseph L.Balloun,Art Weinstein.The Impact of Creativity on Performance in Non-profits,International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing,2005,10(4):pp.213～223.

[2]（美）戴維·奧斯本 特德·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社，2006年，第 251～259頁

[3]張素娟：《非營利組織參與公共文化供給的模式分析》，《法制與社會(huì)》2016年第 26期，第192～193 頁

[4]國家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)司 中宣部文化體制改革和發(fā)展辦公室：《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒·2015》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015年

[5]《民辦非企業(yè)單位現(xiàn)狀、困境與發(fā)展——部分省市民辦非企業(yè)單位管理體制調(diào)研成果摘要》，《中國民政》2012年第 2期，第 11～16頁

[6]鄧志紅 龔春明：《民辦非企業(yè)自主性的制度困境及重構(gòu)路向》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第3期，第 61～64 頁

[7]宋麗麗：《多維度管理:中國非營利組織管理的路徑選擇》，《中國行政管理》2016年第9期，第 50～54頁

[8]Astrid Pennerstorfer,Ulrike Schneider.What Determines the Internal Wage Distribution in Non-Profit Organizations?.Kyklos,2010,63(4):pp.580～596.

[9]楊伶：《公共文化體系建設(shè)的制度保障》，《紅旗文稿》2011年第20期，第22～24頁

[10]王俊華 王振艷 孫志勇：《縣域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的文化基金會(huì)探析》，《石家莊學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第 2期，第 101～103頁

[11]孟令君：《社會(huì)團(tuán)體管理創(chuàng)新的首要任務(wù)》，《中國民政》2003年第 12期，第 44～45頁

[12]莊玉紅：《關(guān)于我國非盈利組織發(fā)展?fàn)顩r的研究》，《中小企業(yè)管理與科技》2012年第 12期，第 121～123 頁

The Evolution of Policy on the Development of Cultural Non-profit Organizations:2008～2015

Li Lin Xie Xuefang

The foundation and management of non-profit organization of culture is an important part in the construction of modern public cultural service system.With the rapid development of culture industries,it has become an urgent problem that how to fulfill the role and function of the non-profit organizations of culture to expand its social influence with wider coverage area.The reform path of non-profit organizations of culture could be following:the government should improve the legislation system and implement the policy of tracking and feedback;the non-profit organizations should improve the development mechanism,and strengthen their coordination and independence;nonprofit organizations of culture on the remote region should be constructed with local characteristics and the culture service should be more concerned;the spirit of public culture should be cultivated during the construction of nonprofit organization and the public cultural service system.

cultural non-profit organizations,culture innovation,cultural planning

同濟(jì)大學(xué)人文學(xué)院 上海 200092

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《文化非營利組織現(xiàn)狀及革新路徑：基于2008～2015年的發(fā)展研判》?；痦?xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于技術(shù)與制度協(xié)同創(chuàng)新的文化產(chǎn)業(yè)躍遷機(jī)制與國家治理能力研究”（批準(zhǔn)號(hào)：71473176）。