公權(quán)力與私權(quán)力界限析*

李天昊

公權(quán)力與私權(quán)力界限析*

李天昊

權(quán)力是基于特定身份的主體對他人享有的支配力和影響力，其要素包括權(quán)力主體、作用范圍和來源形式，劃分公權(quán)力與私權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)力主體要素。權(quán)力存在應(yīng)然享有和實(shí)際行使兩個主體，政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有是判斷公權(quán)力與私權(quán)力的具體標(biāo)準(zhǔn)。公權(quán)力是政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有的權(quán)力，即政權(quán)應(yīng)然權(quán)力，兩者在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上高度一致，為旨在實(shí)現(xiàn)國民安全和幸福的必要國家管理權(quán)。公權(quán)力源于全體國民直接或間接授予，授權(quán)對象數(shù)量上的確定性是公權(quán)力的直觀表現(xiàn)。

公權(quán)力 私權(quán)力 政府行為

2004年以來，學(xué)界圍繞公權(quán)力的邊界以及權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系等問題展開了深入研究，但較少涉及權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部公與私的界限。實(shí)踐中，絕大多數(shù)權(quán)力為公權(quán)力，部分權(quán)力為私權(quán)力，還有少數(shù)權(quán)力兼具公屬性和私屬性，公權(quán)力與私權(quán)力同屬權(quán)力，明確二者的界限首先要明確權(quán)力的內(nèi)涵。

一、權(quán)力含義解析

權(quán)力，英文表述為power，被用于表達(dá)多種含義。權(quán)力有廣義和狹義之分，廣義的權(quán)力包括對人的權(quán)力和對物的權(quán)力，羅素將其概括為“對人的權(quán)力和對事物或非人類生活方式的權(quán)力”[1]。博爾丁則將其抽象為“得我所欲的能力”[2]。在廣義權(quán)力的世界中，打死蚊帳中的蚊子被視為一項(xiàng)人類的權(quán)力。狹義的權(quán)力是指涉及、影響到他人的權(quán)力，即“我們?yōu)槿〉盟锒渌俗鍪碌哪芰Α盵3]。哲學(xué)社會科學(xué)的研究應(yīng)當(dāng)以人類社會為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，鑒于此，權(quán)力的狹義概念受到人文社會科學(xué)的偏愛。這里取權(quán)力的狹義內(nèi)涵。

（一）權(quán)力的手段：支配和影響

美國學(xué)者盧克斯對權(quán)力概念的解析非常深入，他歸納總結(jié)出三個維度的權(quán)力：一維權(quán)力觀的基本觀點(diǎn)是，A擁有支配B的權(quán)力在某種程度上就是他能夠使B去做某些B不會去做的事情，這就要客觀存在某項(xiàng)議題，并且圍繞議題可以觀察到顯而易見的沖突，沖突的結(jié)果是權(quán)力方通過決策改變了另一方的初衷。二維權(quán)力觀對一維權(quán)力觀作出三點(diǎn)修正：一是議題不必客觀存在，也可能是潛在的；二是沖突不必顯而易見，也可能是隱蔽的；三是實(shí)現(xiàn)權(quán)力的方式不必一定是決策，也可能是不作為。三維權(quán)力觀從源頭上對前兩種權(quán)力觀進(jìn)行了修正，認(rèn)為A可以通過使B去做不想做的事情的方式運(yùn)用權(quán)力控制B，也可以通過影響、塑造或確定B真實(shí)需要的方式運(yùn)用權(quán)力影響B(tài)就范。換言之，三維權(quán)力觀強(qiáng)調(diào)權(quán)力不一定表現(xiàn)為強(qiáng)制、操縱，也可能是出于勸導(dǎo)、激勵等，使權(quán)力對象心甘情愿地改變初衷。[4]無獨(dú)有偶，博爾丁將權(quán)力的來源概括為威脅、交換和愛，基于愛的權(quán)力就屬于盧克斯所概括的第三維權(quán)力觀，因?yàn)閻鄱芷渲涫切母是樵傅?，其間的權(quán)力關(guān)系如領(lǐng)袖與追隨者、憲制君主與臣民等。[5]羅素則用生動的比喻說明強(qiáng)制與勸導(dǎo)的區(qū)別：一頭攔腰捆綁的豬嚎叫著被拖上船，是基于對身體的直接強(qiáng)制；諺語中驢跟著胡蘿卜向前走，則是在用胡蘿卜引誘驢子按照人們的愿望去做，并使它相信這樣做是為了它自己的利益，這就是勸導(dǎo)、激勵。[6]

在此，不妨引用卓澤淵的觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)：“權(quán)力是指特定主體因?yàn)閾碛幸欢ǖ馁Y源或優(yōu)勢而具有的支配他人或影響他人的力量?！盵7]該定義緊緊圍繞社會科學(xué)的主題，落腳點(diǎn)限定為“人”，作用于人的方式有二：一是支配，就是我們所說的強(qiáng)制、操作；二是影響，就是我們所說的勸導(dǎo)、激勵。如果暫不考慮權(quán)力的主體要素，權(quán)力就是對他人的支配和影響。

（二）權(quán)力的主體：非對等身份

權(quán)力和權(quán)利兩者不僅發(fā)音相同，內(nèi)涵在一定程度上也具有一致性。例如甲借給乙1000元，乙不還錢，甲以誠信大義勸說乙還錢是“影響”，甲以起訴為手段要求乙還錢則是“強(qiáng)制”，這種影響和支配屬于權(quán)力還是權(quán)利？按照權(quán)力的“影響與支配”標(biāo)準(zhǔn)，甲要求乙還錢屬于權(quán)力，可事實(shí)上，甲要求乙還錢是行使債務(wù)求償權(quán)的行為，債務(wù)求償權(quán)無疑屬于一項(xiàng)民事權(quán)利。因此，權(quán)力和權(quán)利都有“影響和支配”的內(nèi)涵。那么權(quán)力和權(quán)利的界限是什么，這就要論及權(quán)利與權(quán)力的起源。

人的生存、發(fā)展必有所需，這種需要就是利益。隨著人類聚居規(guī)模的不斷擴(kuò)大，由于資源的有限性和個人獲取利益能力的差異性，利益無法被平均分配，甚至剝奪他人利益成為個人牟利的重要手段，這種不公平和取之無道的行為勢必受到社會的譴責(zé)。然而，何為不公，何為無道？這就必須對利益進(jìn)行權(quán)衡和協(xié)調(diào)，規(guī)定出正當(dāng)、應(yīng)然的利益，對利益進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果就是權(quán)利，權(quán)利的構(gòu)詞就是權(quán)衡利益的簡稱。而利益的權(quán)衡、協(xié)調(diào)、確認(rèn)、保障需要某種力的作用，這種對利益的權(quán)衡之力即為權(quán)力。權(quán)力者，權(quán)衡、確認(rèn)和保障實(shí)現(xiàn)權(quán)利之力也。[8]這就必須對權(quán)力的行使主體作出限定，平等主體之間不可能具有權(quán)力，因?yàn)闊o論由誰來權(quán)衡利益都會出現(xiàn)對另一方的不公，甚至回到剝奪他人利益以滿足自身利益的原始狀態(tài)。因此，權(quán)力主體與權(quán)力對象必須具有身份上的差別，基于非對等的特定身份關(guān)系間的“支配和影響”才是權(quán)力。

權(quán)力和權(quán)利在正當(dāng)性基礎(chǔ)上也存在差異。權(quán)利具有正當(dāng)性，平等主體間正當(dāng)?shù)摹爸浜陀绊憽睘闄?quán)利，不具有正當(dāng)性的“支配和影響”為不當(dāng)甚至不法行為，如強(qiáng)盜以利刃相威脅對他人強(qiáng)加的支配力不是權(quán)利，是犯罪行為。權(quán)力則不必具有正當(dāng)性，權(quán)力存在被濫用的風(fēng)險，在“權(quán)錢交易”、“以權(quán)謀私”中被濫用的權(quán)力不會因?yàn)槿狈φ?dāng)性而失去權(quán)力的屬性。

綜上，權(quán)力是基于特定身份關(guān)系的主體對他人享有的支配力和影響力。

二、公權(quán)力與私權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)

基于不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對權(quán)力作出多種分類。英國學(xué)者邁克爾·曼從社會領(lǐng)域的角度，將權(quán)力劃分為意識形態(tài)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和政治權(quán)力四種。[9]約瑟夫·奈以權(quán)力外在表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)將其分為軟權(quán)力和硬權(quán)力。[10]最著名的權(quán)力分類莫過于洛克、孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說，將權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)（執(zhí)法權(quán)）、司法權(quán)、外交權(quán)等。根據(jù)權(quán)力的公私屬性，可將權(quán)力劃分為公權(quán)力與私權(quán)力。公權(quán)力在權(quán)力體系中無疑占據(jù)著絕大部分權(quán)重，以至于人們運(yùn)用權(quán)力一詞時，如未加說明都是在表達(dá)公權(quán)力的含義。實(shí)踐中存在個人基于特定身份關(guān)系對他人的支配力和影響力，這些特殊身份關(guān)系包括血親姻親關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等，這些關(guān)系中尊者享有的支配力和影響力為私權(quán)力。

明確公權(quán)力和私權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握“公”與“私”修飾權(quán)力的何種要素。權(quán)力有三項(xiàng)要素：一是權(quán)力作用范圍，二是權(quán)力來源形式，三是權(quán)力主體。首先，以權(quán)力作用范圍的“公”與“私”界定權(quán)力的“公”與“私”顯然不妥?！肮敝腹?，“私”指私人，作用于公共范圍的權(quán)力不都是公權(quán)力，也有私權(quán)力，如私營企業(yè)要求員工八點(diǎn)前到崗否則扣工資，這種支配和影響范圍遍及全體員工，屬于公共的范圍，但在我們的習(xí)慣性認(rèn)知中私營企業(yè)對員工的權(quán)力不屬于公權(quán)力，而是私權(quán)力；作用于私人的權(quán)力也不都是私權(quán)力，如政府對社會個體進(jìn)行行政處罰，盡管權(quán)力作用對象為私人，但這種權(quán)力屬于公權(quán)力。

其次，以權(quán)力來源形式界定權(quán)力的“公”與“私”也不甚準(zhǔn)確。如果以此法進(jìn)行界定，公權(quán)力是基于公眾讓與的權(quán)力，私權(quán)力是來源于個人意志的權(quán)力。但在實(shí)踐當(dāng)中，有的基于公眾讓與的權(quán)力屬于私權(quán)力，如家族會議推選管理者管理家族事務(wù)，家族事務(wù)管理權(quán)來源于家族范圍內(nèi)的公眾讓與，但這種權(quán)力在習(xí)慣性認(rèn)知中屬于私權(quán)力。有的來源于個人意志的權(quán)力為公權(quán)力，如君主專制下的君權(quán)及其衍生權(quán)力，君權(quán)基于對臣民的事實(shí)控制由君王個人恣意掌控，不是基于臣民讓與，然而君權(quán)代表政權(quán)，屬于公權(quán)力，否則在世界幾千年的君主專制史中便無公權(quán)力可言，包拯、海瑞等官員都是在行使私權(quán)力為民作主，這是說不通的。

無論權(quán)力作用范圍也好，權(quán)力來源形式也罷，雖不能準(zhǔn)確劃分公權(quán)力與私權(quán)力，但可以提供一種思路，即權(quán)力作用的“公共”或授權(quán)形式的“公共”究竟范圍幾何，也就是說何種形式的組織體屬于“公共”，一個家族、一個公司、一個社團(tuán)？抑或一個地區(qū)、一個國家？一個基本的共識是，家族、公司、社團(tuán)的權(quán)力不是公權(quán)力，在整個地區(qū)甚至國家范圍內(nèi)的權(quán)力才是公權(quán)力。而享有國家范圍內(nèi)管轄權(quán)的只有國家政權(quán)機(jī)關(guān)，地方政權(quán)是國家政權(quán)機(jī)關(guān)在該地的代表。在此用權(quán)力主體要素的公與私界定權(quán)力的公與私便水到渠成，公權(quán)力與私權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)為權(quán)力主體是否為政權(quán)機(jī)關(guān)，其主體為政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力為公權(quán)力，反之為私權(quán)力。政權(quán)機(jī)關(guān)包括中央政權(quán)機(jī)關(guān)和地方政權(quán)機(jī)關(guān)，主體為中央政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力為中央公權(quán)力，主體為地方政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力為地方公權(quán)力。

政權(quán)機(jī)關(guān)包括但不限于國家機(jī)關(guān)。政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)立先于國家機(jī)關(guān)，如我國三皇五帝時期沒有形成現(xiàn)代意義上的國家和國家機(jī)關(guān)，但存在政權(quán)。國家產(chǎn)生后對內(nèi)享有管轄權(quán)、對外享有代表權(quán)，政權(quán)機(jī)關(guān)就是行使這些權(quán)力的組織體。政權(quán)機(jī)關(guān)具有實(shí)然性，國家產(chǎn)生之初只有國家機(jī)關(guān)可以代表政權(quán)，但出于復(fù)雜的歷史原因和各國各異的國情，在一些國家的特定時期，教會、軍事組織和政黨在一定范圍內(nèi)實(shí)際履行了政權(quán)職能，是為非國家機(jī)關(guān)的政權(quán)機(jī)關(guān)，如歐洲中世紀(jì)的教會等。

應(yīng)當(dāng)指出，根據(jù)權(quán)力的含義，并非政權(quán)機(jī)關(guān)對他人的支配力和影響力都是公權(quán)力，如政府在采購中因產(chǎn)品質(zhì)量問題向供應(yīng)商主張退貨，任何主體在相同情況下都可以對供應(yīng)商施加這種影響力，這是平等主體間的民事權(quán)利而非公權(quán)力，政權(quán)機(jī)關(guān)只有基于其政權(quán)機(jī)關(guān)的特定身份對他人施加的支配力和影響力才是公權(quán)力。

三、公權(quán)力與私權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)的具體判斷

公權(quán)力與私權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)力的主體要素。權(quán)力存在兩個層面的主體：一是實(shí)際行使權(quán)力的主體，二是應(yīng)然享有權(quán)力的主體。在具體判斷公權(quán)力與私權(quán)力時應(yīng)當(dāng)以權(quán)力的實(shí)際行使主體為標(biāo)準(zhǔn)還是以應(yīng)然享有主體為標(biāo)準(zhǔn)呢？這需要對二者進(jìn)行取舍。

（一）實(shí)際行使和應(yīng)然享有兩個標(biāo)準(zhǔn)的取舍

首先來看實(shí)際行使主體標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)權(quán)力實(shí)際行使主體的不同，權(quán)力可分為政權(quán)權(quán)力、社會權(quán)力、國際權(quán)力和私人權(quán)力。政權(quán)權(quán)力是國家政權(quán)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，社會權(quán)力是非政權(quán)組織直接行使的國內(nèi)權(quán)力，國際權(quán)力是國際組織行使的權(quán)力，私人權(quán)力是自然人行使的權(quán)力。政權(quán)權(quán)力是統(tǒng)治國家的力量，是最傳統(tǒng)的公權(quán)力，兩者間可以劃上等號，至少是約等號，那么由非政權(quán)機(jī)關(guān)行使的社會權(quán)力、國際權(quán)力和私人權(quán)力都是私權(quán)力嗎？

社會權(quán)力的主體包括一切社會組織體，如社會團(tuán)體、基金會、企業(yè)、事業(yè)單位、中介組織等。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家與社會一體化的局面被打破，政府的權(quán)力與能力已難以及時全面滿足人民日益增長的經(jīng)濟(jì)文化需求和參與政治、監(jiān)控政權(quán)權(quán)力的權(quán)利要求，政權(quán)權(quán)力不再是統(tǒng)治社會的唯一力量，人類社會出現(xiàn)權(quán)力社會化趨勢。[11]社會權(quán)力都是私權(quán)力嗎？答案是否定的。姜明安在分析公權(quán)力的構(gòu)成時指出：“在現(xiàn)代社會，公權(quán)力主要指國家權(quán)力。除國家權(quán)力外，公權(quán)力也包括社會公權(quán)力。”[12]社會權(quán)力包括兩種類型：一是社會組織對其成員行使的權(quán)力，如某市漢服協(xié)會要求其會員參加漢服展示活動，此為私權(quán)力；二是社會組織依法律授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托對外部相對人行使的權(quán)力，如中華全國律師協(xié)會根據(jù)律師法的授權(quán)依法享有對全國律師的管理權(quán)，此為公權(quán)力。

國際權(quán)力是經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的產(chǎn)物，隨著國與國之間的相互依賴程度不斷加深，國家間通過協(xié)商建立國際政府組織并賦予其一定國際公共事務(wù)和各國國內(nèi)事務(wù)的管轄權(quán)，最典型的國際政府組織就是聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)。國際政府組織的國際權(quán)力來源于成員國授權(quán)，是政權(quán)權(quán)力在國際社會的延伸，為公權(quán)力。行使國際權(quán)力的主體除國際政府組織外還包括國際非政府組織，國際非政府組織在無主權(quán)國家授權(quán)的情況下可單憑其特殊身份引發(fā)輿論聲援對各國政府和每一個世界個體施加影響力，但這些國際范圍內(nèi)的影響力不具備權(quán)力主體的政權(quán)性，為私權(quán)力。如綠色和平組織多年來在禁止輸出有毒物質(zhì)到發(fā)展中國家、禁止核子武器試驗(yàn)、促進(jìn)國際環(huán)保公約制定等方面起到關(guān)鍵作用，但基于權(quán)力主體的民間性，綠色和平組織的影響力為私權(quán)力。綜上，國際權(quán)力包括國際公權(quán)力和國際私權(quán)力。

政權(quán)權(quán)力、國際權(quán)力和社會權(quán)力的享有和實(shí)施者都是組織體，作為權(quán)力實(shí)施者的自然人只能以組織的名義行使權(quán)力。私人權(quán)力則是權(quán)力主體純粹基于自然身份、以個人的名義享有和實(shí)施的權(quán)力，如戀愛中姑娘要求小伙子去為自己買荔枝。私人權(quán)力的形成原因很復(fù)雜，概括地講是歷史形成的社會觀念得到民眾認(rèn)可而具備了實(shí)效。私人權(quán)力都不具備政權(quán)屬性，都是私權(quán)力。幾種權(quán)力的公私屬性如圖一所示。

圖一 政權(quán)權(quán)力、社會權(quán)力、國際權(quán)力、私人權(quán)力之間的關(guān)系

可見，由政權(quán)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力都是公權(quán)力；由自然人行使的權(quán)力都是私權(quán)力；社會組織和國際組織行使的權(quán)力可以是公權(quán)力，也可以是私權(quán)力。政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)際行使的權(quán)力是公權(quán)力的充分條件，但無法囊括社會權(quán)力和國際權(quán)力中的公權(quán)力。

以政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)際行使為標(biāo)準(zhǔn)劃分公權(quán)力與私權(quán)力錯誤地將社會公權(quán)力和國際公權(quán)力劃入私權(quán)力，那么政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)是否可以擔(dān)此重任呢？答案是肯定的。通過前文分析可知，社會權(quán)力、國際權(quán)力的公與私區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)為是否由政權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)，社會公權(quán)力由政權(quán)機(jī)關(guān)將權(quán)力授權(quán)（下放）社會組織行使，國際公權(quán)力由政權(quán)機(jī)關(guān)將權(quán)力授權(quán)（上交）國際政府組織行使，政權(quán)授權(quán)的前提是政權(quán)機(jī)關(guān)本身應(yīng)然享有這些權(quán)力。公權(quán)力包括政權(quán)權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力三項(xiàng)，社會公權(quán)力、國際公權(quán)力都是政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有的權(quán)力，政權(quán)權(quán)力是政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有并實(shí)際行使的權(quán)力。三項(xiàng)公權(quán)力均為政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有的權(quán)力，而私人權(quán)力、社會私權(quán)力、國際私權(quán)力等私權(quán)力均不由政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有。因此，政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有是判斷公權(quán)力與私權(quán)力的具體標(biāo)準(zhǔn)，公權(quán)力是政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有的權(quán)力，即政權(quán)應(yīng)然權(quán)力。

（二）政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的內(nèi)涵

政權(quán)應(yīng)然權(quán)力是公權(quán)力的本質(zhì)屬性，是劃分公權(quán)力與私權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)因過于抽象以致難為所用，判斷權(quán)力的公與私必須先明確政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的內(nèi)涵。

應(yīng)然是一個哲學(xué)范疇，英文表述為 “ought to be”，是對某種事件原因、結(jié)果或事物屬性的肯定性邏輯判斷，這種判斷的作出受判斷主體意志和利益的支配，帶有鮮明的價值取向。[13]政權(quán)應(yīng)然權(quán)力是根據(jù)法學(xué)、政治學(xué)理論中最具共性的邏輯判斷歸納出的應(yīng)當(dāng)由國家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，具體包括立法權(quán)、行政權(quán)（執(zhí)法權(quán)）、司法權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)、外交權(quán)等。由于授權(quán)現(xiàn)象的存在，政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)際行使的權(quán)力范圍小于應(yīng)然享有的權(quán)力，政權(quán)應(yīng)然權(quán)力包括政權(quán)實(shí)然權(quán)力以及政權(quán)向社會組織和國際組織授予的權(quán)力。

政權(quán)實(shí)然權(quán)力即前文所述的政權(quán)權(quán)力，出于用語習(xí)慣，在不加區(qū)分某一概念應(yīng)然和實(shí)然狀態(tài)時，該概念所表達(dá)的含義一般指其實(shí)然含義。根據(jù)權(quán)力的實(shí)際行使主體，政權(quán)實(shí)然權(quán)力又可分為國家機(jī)關(guān)實(shí)際行使的權(quán)力和非國家機(jī)關(guān)的政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)際行使的權(quán)力，即前文所述的在某些國家特定時期中教會、軍事組織和政黨實(shí)際行使的公權(quán)力。政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的構(gòu)成及與公權(quán)力對應(yīng)關(guān)系如圖二所示。

關(guān)于公權(quán)力即政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的結(jié)構(gòu)已基本厘清，那么政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的本質(zhì)屬性是什么？換言之，為什么諸如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力被認(rèn)為是政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力？這就要從政權(quán)權(quán)力的起源說起。根據(jù)社會契約論，國家政權(quán)出于結(jié)束社會野蠻狀態(tài)而產(chǎn)生，在野蠻狀態(tài)下人們的基本安全得不到保障，“每個人都可以據(jù)此合法地攻擊其他人，而其他人也可以合法地反擊”[14]，于是大家把“權(quán)力和力量托付給某一個人或一個能通過多數(shù)的意見把大家的意志化為一個意志的多人組成的集體”[15],這個人或集體對內(nèi)享有管理權(quán)、對外享有代表權(quán)，這就是最初形式的國家政權(quán)。對內(nèi)管理權(quán)是公權(quán)力的核心，旨在維護(hù)社會秩序，防止私權(quán)力對他人的侵害。久而久之，政權(quán)權(quán)力本身開始膨脹并侵害到大家的利益，后來資產(chǎn)階級革命浪潮興起并要求對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制衡，作為政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的國家管理權(quán)不再僅僅要求維護(hù)社會秩序和安全，而是更多地要求保障人的自由、幸福和發(fā)展。換句話說，不是所有有利于保障社會秩序與安全的國家權(quán)力都是國家政權(quán)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，政權(quán)應(yīng)然權(quán)力只是其中不得不由政權(quán)機(jī)關(guān)行使的必要部分。政權(quán)應(yīng)然權(quán)力就是旨在實(shí)現(xiàn)國民安全和幸福的必要國家管理權(quán)。

圖二 政權(quán)應(yīng)然權(quán)力構(gòu)成以及與公權(quán)力的對應(yīng)關(guān)系

由于應(yīng)然性的主觀性，不同時期不同國家政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的內(nèi)容也不完全相同，如在古代鹽鐵專賣權(quán)屬于政府是社會共識，但當(dāng)代沒有人認(rèn)為鹽鐵專賣權(quán)是政權(quán)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，再如軍工、郵政、電信、水電、公共交通等行業(yè)的經(jīng)營在一些國家是政權(quán)應(yīng)然權(quán)力，但在另外一些國家則不是政權(quán)權(quán)力，或者過去曾經(jīng)是，現(xiàn)在正在放開，未來很可能不再是。

（三）公權(quán)力的直觀表現(xiàn)

探究政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的內(nèi)涵可從深層次界分公權(quán)力與私權(quán)力，但因標(biāo)準(zhǔn)過于主觀而缺乏操作性，與其說是實(shí)際的方法，不如說是理想的概念。結(jié)合上文論述，可根據(jù)公權(quán)力的外在表象劃定其范圍。

公權(quán)力都源于授權(quán)，政權(quán)權(quán)力源于政權(quán)范圍內(nèi)所有國民的授權(quán)，全體國民通過制定憲法這一國家根本契約授予國家政權(quán)機(jī)關(guān)公權(quán)力。社會公權(quán)力和國際公權(quán)力源于國家政權(quán)的授權(quán)，國家政權(quán)通過立法等方式將政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)然享有的權(quán)力授予社會組織和國際組織。國家政權(quán)對社會組織和國際組織的授權(quán)也是政權(quán)應(yīng)然權(quán)力的一種，三項(xiàng)公權(quán)力追根溯源都源于國民的授權(quán)，政權(quán)權(quán)力為國民直接授權(quán)，社會公權(quán)力和國際公權(quán)力為國民間接授權(quán)。雖然各國各時期對公權(quán)力的應(yīng)然認(rèn)識不盡一致，但就我國當(dāng)代而言公權(quán)力有相對明確的標(biāo)準(zhǔn)——授權(quán)對象數(shù)量上的確定性。公權(quán)力授權(quán)對象數(shù)量上的確定性要求國民授予公權(quán)力時，授權(quán)對象必須是一個確數(shù)，哪怕數(shù)以十計、百計，但必須可以被精確統(tǒng)計。

首先來看政權(quán)權(quán)力。國民授權(quán)建設(shè)國家政權(quán)的初衷是為了防止權(quán)力主體多元化造成相互的掠奪，因此只能將政權(quán)權(quán)力授予一個主體，被授予政權(quán)權(quán)力的主體即為中央政權(quán)，中央政權(quán)數(shù)量唯一。中央政權(quán)將政權(quán)權(quán)力分類，分別授予立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等中央政權(quán)機(jī)關(guān)，因各國政體不同，各國中央政權(quán)機(jī)關(guān)數(shù)量各異，但一定都是確數(shù)。以立法權(quán)為例，每個人可以就立法提出建議，甚至獨(dú)立撰寫一份法律草案，但只有國家立法機(jī)關(guān)可以使法律草案上升為法律，立法權(quán)的授權(quán)對象是確數(shù)，因此立法權(quán)屬于典型的公權(quán)力。再如政黨對國家元首、政府首腦和議會議員的提名權(quán)，在一些國家中，各政黨有權(quán)推舉候選人，無黨派人士也可以獨(dú)立候選人身份參選，提名權(quán)的授權(quán)對象不確定，這種提名權(quán)不是公權(quán)力；在另一些國家，只有一個或幾個確定主體享有重要公職候選人提名權(quán)，享有權(quán)力的主體是確數(shù)，這種提名權(quán)屬于公權(quán)力。在單一制和聯(lián)邦制國家，地方政權(quán)權(quán)力分別來源于中央政權(quán)授權(quán)和地方人民授權(quán)，各國地方政權(quán)機(jī)關(guān)也一定是與行政區(qū)劃數(shù)相等的確數(shù)。如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予各級人大和政府權(quán)力，各級人大和各級政府總有一個與行政區(qū)劃相關(guān)的確數(shù)。

社會公權(quán)力、國際公權(quán)力是國家政權(quán)授予的，授權(quán)行為具有針對性甚至雙邊性，授權(quán)次數(shù)為確數(shù)，那么授權(quán)對象也是確數(shù)。運(yùn)用授權(quán)對象數(shù)量上的確定性區(qū)分社會權(quán)力的公與私具有較強(qiáng)的操作性，如公司法賦予了公司及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一定的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，教育法賦予了學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)一定的辦學(xué)權(quán)，但公司法和教育法沒有針對特定機(jī)構(gòu)授權(quán)，公司和教育機(jī)構(gòu)可由個人依法設(shè)立，其數(shù)量在授權(quán)時不確定，公司和學(xué)校享有的權(quán)力不是公權(quán)力，而是私權(quán)力。再如我國法律授予商業(yè)銀行吸收存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等職權(quán)，只要符合《商業(yè)銀行法》規(guī)定的設(shè)立條件，任何主體均可依法設(shè)立商業(yè)銀行，銀行享有的權(quán)力不是公權(quán)力，國務(wù)院獨(dú)家授權(quán)銀監(jiān)會對銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，銀監(jiān)會享有的權(quán)力為公權(quán)力。

最后，運(yùn)用授權(quán)對象數(shù)量上的確定性分析政府特許經(jīng)營權(quán)的公私屬性。由于特許的緣故，特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)對象即使不唯一，也一定是確數(shù)，如國家授權(quán)移動、聯(lián)通、電信三家公司共同享有電信領(lǐng)域的經(jīng)營權(quán)，授權(quán)對象為確數(shù)，移動、聯(lián)通、電信三家公司的特許經(jīng)營權(quán)是公權(quán)力。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸發(fā)展成熟，特許經(jīng)營權(quán)的必要性面臨著越來越多的質(zhì)疑。2010年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵民營資本參與交通運(yùn)輸、水利工程、電力、石油天然氣、電信等領(lǐng)域建設(shè)，公用企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)正從公權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樗綑?quán)力甚至權(quán)利。

四、結(jié)論

公權(quán)力與私權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)為權(quán)力主體要素，應(yīng)當(dāng)由政權(quán)機(jī)關(guān)享有的權(quán)力為公權(quán)力，其他權(quán)力主體基于主體身份對他人享有的支配力和影響力為私權(quán)力。權(quán)力被授予時，授予對象數(shù)量上的確定性是判斷公權(quán)力的最直觀表現(xiàn)。

明確公權(quán)力與私權(quán)力的界限可以為公權(quán)力和私權(quán)力的既定認(rèn)識提供理論支撐，特別是對兼具公私二重性的權(quán)力進(jìn)行公與私的類型劃分提供直接方法。在我國實(shí)踐中，群團(tuán)組織、公用企業(yè)等主體的權(quán)力兼具公屬性和私屬性，對這些權(quán)力應(yīng)采取何種態(tài)度？國家是以公權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格規(guī)范之，還是以私權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)充當(dāng)“守夜人”，甚至直接將權(quán)力放歸民間？這都取決于如何對這些權(quán)力進(jìn)行“公”與“私”的正名，對其中屬于公權(quán)力的部分進(jìn)行正名可以使這些權(quán)力的行使具備更加充足的理論依據(jù)，并嚴(yán)格規(guī)范、限制、監(jiān)督之，對其中屬于私權(quán)力的部分進(jìn)行正名可以為政府簡政放權(quán)提供決策支持，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和人的自由全面發(fā)展。

[1][6]（英）伯蘭特·羅素：《權(quán)力論：一個新的社會分析》，靳建國譯，東方出版社，第23～24頁

[2][3][5]（英）肯尼思·E.博爾?。骸稒?quán)力的三張面孔》，張巖譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第 2、6、16～20 頁

[4]（美）史蒂文·盧克斯：《權(quán)力：一種激進(jìn)的觀點(diǎn)》，彭斌譯，江蘇人民出版社，2008 年，第 3～26 頁

[7]卓澤淵：《法政治學(xué)研究》，法律出版社，2011年，第160頁

[8]漆多?。骸墩摍?quán)力》，《法學(xué)研究》2001 年第 1 期，第 19～20頁

[9]（英）邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源》（第一卷），劉北成 李少軍譯，上海人民出版社，2007年，第3頁

[10]Joseph S.Nye.Bound to Lead:The Changing Nature of American Power.New York:Basic Books，Inc.,1990.

[11]郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學(xué)研究》2001年第 1期，第 3～4頁

[12]姜明安：《論公法與政治文明》，《法商研究》2003年第 3期，第 32～38頁

[13]莫紀(jì)宏：《審視應(yīng)然性——一種憲法邏輯學(xué)的視野》，《中國社會科學(xué)》2001年第6期，第87～88頁

[14]霍布斯：《論公民》，應(yīng)星等譯，貴州人民出版社，2003年，第8頁

[15]霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù) 黎廷弼譯，楊昌裕校，商務(wù)印書館，2013年，第131頁

Analysis on the Limits of Public Power and Private Power

Li Tianhao

Power is the domination and influence which the particular subject exercise over others.It has three elements which are the subject,the scope and the form of the source.The subject is the standard for the division of public power and private power.There are two types of the subject of the power which are the should-be subject and the actual subject,and the former is boundary of public power and private power.The public power is equivalent to the should-be power of regime,which are highly consistent in their internal structure and both designed to achieve national security and happiness.The public power is directly or indirectly granted by all citizens.The number of authorized objects is the visual expression of public power.

public power,private power,government action

國家檢察官學(xué)院理論教研部 北京 102206

*該標(biāo)題為《重慶社會科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《論公權(quán)力與私權(quán)力的界限》。