共享發(fā)展視野的農(nóng)村精準扶貧創(chuàng)新機制*

陳連艷

共享發(fā)展視野的農(nóng)村精準扶貧創(chuàng)新機制*

陳連艷

在新一輪的脫貧攻堅過程中，扶貧目標的粗放、扶貧政策的欠缺、扶貧資源的有限、扶貧效益的低下、扶貧職責的模糊是以往公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的主要障礙和弊端。以政府扶貧為主導，并通過激勵公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的全過程，構(gòu)建以“N+貧困戶”為共生關(guān)系的合作型扶貧機制，已成為農(nóng)村精準扶貧的趨勢。農(nóng)村精準扶貧應建構(gòu)以目標共融機制、良策共商機制、資源共享機制、效益共創(chuàng)機制、責任共擔機制為主要內(nèi)容的政府與公益組織合作型扶貧的共生關(guān)系。

精準扶貧 公益組織 “三農(nóng)”問題

20世紀初，世界范圍內(nèi)的貧困與饑餓問題不斷加劇，乃至成為國際社會關(guān)注的焦點和全球治理學界熱議的話題。20世紀60年代，美國和日本相繼提出了貧困和反貧困問題。1964年，時任美國總統(tǒng)林登·貝恩斯·約翰遜提出“向貧困無條件宣戰(zhàn)”，要構(gòu)建“偉大社會”的美好藍圖。1965年，從國內(nèi)現(xiàn)實情況出發(fā)，日本先后制定了《半島振興法》、《山村振興法》、《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進法》等一系列法令制度，極大地緩解了日本國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)衰退、基礎設施落后、環(huán)境污染嚴重等社會問題。20世紀80年代，中國提出了貧困與反貧困問題。1986年，中國第一個反貧困機構(gòu)——國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組正式啟動。1994年，中國制定了《國家“八七”扶貧攻堅計劃》，提出的主要目標是要解決農(nóng)村絕對貧困人口的基本溫飽問題，到2000年底要消除中國絕對貧困的現(xiàn)象。[1]至此，一場聲勢浩大的扶貧攻堅工作在全國遍地開花、捷報頻傳，經(jīng)過幾十年的不懈努力，中國的扶貧工作取得了舉世矚目的輝煌成就。截至2004年底，中國沒有解決溫飽問題的農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人減少到2610萬人，絕對貧困發(fā)生率從30%下降到2.8%。[2]進入21世紀，由于國際和國內(nèi)環(huán)境的不斷變化，在新一輪扶貧開發(fā)工作中，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作又出現(xiàn)了新的問題和新的情況，但反貧困的最終目標是一脈相承的，正如康曉光教授在其著作《中國貧困與反貧困理論》中所述：“反貧困不是搞平均主義，反貧困只是要求每一個人都能獲得生存和發(fā)展的最基本的條件?！盵3]面對新形勢和新任務，2013年，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出精準扶貧的理念，隨后中央就如何開展精準扶貧工作進行頂層設計，進一步促進了精準扶貧理念的落地和實施。2015年10月，在全國減貧與發(fā)展高層論壇上，習近平總書記強調(diào)，“中國扶貧攻堅工作要實施精準扶貧的方略，加大扶持力度，出臺扶貧優(yōu)惠政策，并堅持中國制度的優(yōu)越性，鼓勵社會組織參與農(nóng)村精準扶貧的全過程，注重六個精準?！辈豢煞裾J的是，在現(xiàn)階段的國家治理語境下，精準扶貧已經(jīng)成為中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的主導性大戰(zhàn)略，它不但是實現(xiàn)全面建成小康社會的重要環(huán)節(jié)，而且是促進中國社會公平正義、改革成果共享、人們共同富裕的必經(jīng)之路。

在新一輪的脫貧攻堅過程中，以政府扶貧為主導，并通過激勵公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的全過程，構(gòu)建以“N+貧困戶”為共生關(guān)系的合作型扶貧機制，已經(jīng)成為農(nóng)村精準扶貧不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。實踐過程中，公益組織正憑借其自身的優(yōu)勢和資源在中國農(nóng)村精準扶貧工作中扮演著重要角色，一定程度上滿足了社會和市場的需求，也彌補了政府扶貧開發(fā)工作的不足。可見，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧不僅受到了中國政府的高度重視，而且取得了脫貧攻堅的實質(zhì)性成果。作為國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的重大實踐創(chuàng)新，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的主要方略和模式有哪些，實踐過程中還存在哪些障礙和弊端？該怎樣去進一步優(yōu)化和創(chuàng)新扶貧機制？這里試圖對這些問題作出回應。

一、公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的主要方略和模式

公益組織參與中國農(nóng)村貧困治理已有30多年的歷史。從20世紀80年代國家正式啟動有目標、有計劃、有規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作以來，公益組織就是中國農(nóng)村反貧困工作的中堅力量，其對中國農(nóng)村扶貧、減貧、脫貧事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻。

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧

發(fā)展是當代中國和世界的主題。一個國家或地區(qū)要想徹底擺脫貧困和饑餓，就必須促進該國家或地區(qū)的全面發(fā)展，一如印度著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森闡述的 “發(fā)展意味著消除貧困”[4]。產(chǎn)業(yè)扶貧作為由“救濟式”扶貧（輸血型）向“合作式”扶貧（造血型）轉(zhuǎn)變的中國農(nóng)村扶貧的實踐創(chuàng)新，不但可以幫助中國貧困地區(qū)解決生存和發(fā)展問題，而且是打通脫貧攻堅戰(zhàn)役 “最后一公里”的決勝法寶。譬如，2016年11月，在貴州威寧自治縣板底鄉(xiāng)全國第一個由企業(yè)、公益組織、地方政府共同開發(fā)的光伏發(fā)電扶貧+公益項目“南方電網(wǎng)母親幸福（光伏）電站”正式竣工并網(wǎng)發(fā)電，并將產(chǎn)生的所有收益都用于當?shù)刎毨У貐^(qū)婦女發(fā)展生產(chǎn)和改善生活的支出。①《全國首個光伏扶貧+公益項目竣工并網(wǎng)發(fā)電》，http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201611/t201611 28_15203090.htm，2016-11-28。這種由公益組織參與、企業(yè)單位捐資、地方政府支持的“三方參與”產(chǎn)業(yè)扶貧創(chuàng)新模式讓中國農(nóng)村脫貧攻堅向前邁出了一大步。另外，近些年來，全國各地都涌現(xiàn)出公益組織成立合作社直接參與農(nóng)村精準扶貧的過程中，按照“合作社+基地+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，因地制宜地發(fā)展具有當?shù)靥厣膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，諸如在四川蘆山縣龍門鄉(xiāng)，益眾公益組織通過向社會眾籌的方式累積資金，用于建設養(yǎng)殖需要的基礎設施，并成立合作社帶動古城村貧困戶養(yǎng)殖長毛兔和肉兔，實現(xiàn)貧困戶脫貧的夙愿；在大別山的貧困片區(qū)，也出現(xiàn)了社會企業(yè)出資并提供技術(shù)，公益組織參與的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，根據(jù)地緣條件為該貧困地區(qū)大力發(fā)展茶葉、中藥材、蠶桑、高山蔬菜等特色農(nóng)副產(chǎn)品以及紅色旅游產(chǎn)業(yè)，帶動貧困戶脫貧致富。歸根結(jié)底，公益組織無論是以何種方式參與產(chǎn)業(yè)扶貧，它給中國農(nóng)村精準扶貧所帶來的貢獻是無可估量的，也成為政府部門、公益組織和全體社會公民合作型扶貧有目共睹的現(xiàn)實敘事。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧

不平衡的地區(qū)發(fā)展和不斷擴大化的貧富差距不僅制約著一個國家或地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還阻礙著農(nóng)村精準扶貧的有序推進。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，公益組織參與農(nóng)村扶貧的方式越來越多，通過以微信公益籌款、微博公益拍賣、微商公益銷售等多樣化的形式，使得網(wǎng)絡平臺與農(nóng)村扶貧的關(guān)系越來越緊密。2013年10月，第四屆“中國消除貧困獎”的兩個創(chuàng)新獎分別頒給了鄧飛先生和阿里巴巴集團，鄧飛先生用了不到3年的時間，利用微博、微信、公眾號等互聯(lián)網(wǎng)工具，與社會眾多愛好公益的人士發(fā)起兒童安全、免費午餐、女童保護和中國農(nóng)村兒童大病醫(yī)保等公益項目，給農(nóng)村留守兒童送去溫暖和福利；阿里巴巴集團則建立了世界一流的電商服務生態(tài)體系，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺幫助468萬貧困人口實現(xiàn)就業(yè)，并以公益寶貝、淘寶公益網(wǎng)店等公益網(wǎng)絡產(chǎn)品搭建人人都可參與的創(chuàng)新性 “互聯(lián)網(wǎng)+公益”平臺，不斷推動“互聯(lián)網(wǎng)+公益”生態(tài)體系的生成與進化①《民間組織參與扶貧：提供新型模式》，http://www.gongyishibao.com/html/yaowen/5350.html.。另外，作為國家戰(zhàn)略的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺加快了農(nóng)村脫貧攻堅的步伐，開創(chuàng)了“互聯(lián)網(wǎng)+特色產(chǎn)品”電商扶貧開發(fā)的新模式。譬如，湖南省洪江市以“公益+互聯(lián)+扶助”為理念，充分調(diào)動與整合社會資源，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”的扶貧模式，積極挖掘黔陽冰糖橙、托口生姜、洗馬紅薯粉、雪峰豆腐乳等特色產(chǎn)品，為農(nóng)民開辟了一條農(nóng)產(chǎn)品綠色幫扶通道，打造“互聯(lián)網(wǎng)+特色產(chǎn)品”的網(wǎng)絡銷售途徑，推動各類社會資源向困難群眾集結(jié)，幫助廣大農(nóng)產(chǎn)品種植戶尋找脫貧致富新路子。②《“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)扶貧”活動今日開幕——大茶網(wǎng)助力洪江市開啟電商扶貧新模式》，http://www.qndb.net/lyxw/810880.html.不容置疑的是，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的扶貧實踐創(chuàng)新過程中，不僅可以讓 “互聯(lián)網(wǎng)+特色產(chǎn)品”、“互聯(lián)網(wǎng)+直播活動+特色產(chǎn)品”、“互聯(lián)網(wǎng)+領(lǐng)導代言+特色產(chǎn)品”等這樣別出心裁的創(chuàng)意組合拳拓寬農(nóng)村扶貧的渠道，還可以讓農(nóng)村精準扶貧工作搭上 “互聯(lián)網(wǎng)+公益扶貧”的便車進入脫貧攻堅的 “快車道”。

（三）教育扶貧

教育作為人類社會生產(chǎn)和生活的邏輯起點，不僅是中國脫貧攻堅戰(zhàn)略中最根本、最直接、最有效的精準扶貧，還是中國7000多萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全面脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！啊鲐毾确鲋恰瘺Q定了教育扶貧的基礎性地位，‘治貧先治愚’決定了教育扶貧的先導性功能，‘脫貧防返貧’決定了教育扶貧的根本性作用?！雹邸督逃亲罡镜木珳史鲐殹?，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/27/c_128674232.htm，2016-01-27。近些年，中國教育公益組織展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭，截至2009年，全國教育類社團（包括官方和半官方教育類組織）1.3萬個，教育類民非組織（包括民辦學校和教育培訓機構(gòu)）9.3萬個；截至2013年10月，全國教育類基金會983家，其中包括100多家高校教育基金會。④數(shù)據(jù)來源：2013年第三屆中國教育公益組織年會。除此之外，根據(jù)2013年第三屆中國教育公益組織年會有關(guān)記載，中國教育公益組織包括長短期支教、留守兒童關(guān)愛、多元教育資源提供等多樣性社會教育公益組織（見表1，下頁）。譬如，汕頭市聚力慈善會通過與潮州市饒平縣海山鎮(zhèn)人民政府合作開展教育幫扶活動，為貧困學生頒發(fā)助學金、學習用品和發(fā)放教育救濟金，為偏遠地區(qū)的孩子帶去優(yōu)質(zhì)的教育理念和基礎教育設施。①《海山鎮(zhèn)引進社會公益組織力量參與精準扶貧工作》，http://wscz.chaozhou.gov.cn/news/detail/45243.近些年來，全國各地有關(guān)教育扶貧的 “圓夢行動”、“免費午餐”、“雨露計劃”、“金鳳工程”等一系列公益助學行動，在一定程度上緩解了農(nóng)村貧困家庭孩子無法正常入學的燃眉之急。顯而易見，中國教育公益組織參與農(nóng)村教育扶貧已經(jīng)深入到教育的各個領(lǐng)域，但盡管如此，教育扶貧仍然是農(nóng)村精準扶貧迫在眉睫的重要任務。

表1 中國教育公益組織類型及數(shù)目（截至2013年）

（四）生態(tài)保護扶貧

生態(tài)保護扶貧作為一種新型農(nóng)村扶貧開發(fā)理念，不僅是農(nóng)村精準扶貧制度創(chuàng)新的理論基礎，還是生態(tài)文明建設、“美麗中國”建設和“綠色發(fā)展”理念的實踐邏輯。簡言之，生態(tài)保護扶貧，即從“綠色發(fā)展”和“協(xié)調(diào)發(fā)展”的生態(tài)發(fā)展理念出發(fā)，社會公益組織以招募環(huán)保志愿者和購買農(nóng)村勞動力的方式，農(nóng)村貧困戶通過撿拾垃圾、清理河道、清掃道路等體力勞動獲取一定報酬，最終實現(xiàn)貧困戶脫貧的生態(tài)保護扶貧模式。譬如，陜西省漢陰縣博元公益組織自2011年成立以來，就一直關(guān)注環(huán)保公益事業(yè)，在新一輪的脫貧攻堅工作中，該公益組織出資50萬元作為環(huán)保公益事業(yè)的啟動基金，選聘58名貧困戶組建一支“御源軍”對他們進行相關(guān)環(huán)保知識的培訓，并簽訂《垃圾清運保潔協(xié)議》，然后通過“御源軍”對其各自居住地的道路、河道、湖泊等進行清理，并為每位 “御源軍”支付1000元/月的工資，通過“公益+環(huán)保+貧困戶”的雙贏扶貧模式實現(xiàn)了農(nóng)村困難戶脫貧的目標。②《漢陰博元公益組織精準扶貧模式讓貧困戶拿工資脫貧》，http://specials.sxncb.com/html/2016/qybd_1013/4131.html.這種以“公益組織+環(huán)保+貧困戶”的生態(tài)保護扶貧模式，既樹立了農(nóng)村貧困戶要依靠勤勞增收脫貧的思想，又增強了農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)保的意識，還美化了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，加快了農(nóng)村全面脫貧攻堅的步伐。

二、公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的主要障礙和弊端

自中國農(nóng)村精準扶貧攻堅戰(zhàn)的號角吹響以來，盡管公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的熱情不斷高漲，并通過“公益+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧、“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧、生態(tài)保護扶貧等脫貧攻堅模式在帶動中國貧困群眾脫貧致富方面取得了較大的成績，但公益組織參與農(nóng)村精準扶貧仍然存在著諸多技術(shù)上的障礙和制度上的弊端。

（一）扶貧目標的粗放

公益組織參與農(nóng)村精準扶貧既要全方位把控全局，還要分層次逐項進行，通過全方位把控和分層次進行以期達到農(nóng)村精準扶貧的目標。所謂“全方位”，是指在幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧致富的同時，也要幫助城市社區(qū)貧困人口實現(xiàn)脫貧致富，進一步縮小城鄉(xiāng)貧富差距達到共同富裕的宏偉目標；所謂“分層次”，是指政府和公益組織要針對不同類別的貧困人口和不同項目的貧困現(xiàn)象分別采取相應的扶貧措施。簡言之，“扶貧方式的選擇，不僅要因地制宜，也要因時制宜，更要因人制宜”[5]。但盡管如此，有的時候公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的目標并不是十分“精準”，導致新興產(chǎn)業(yè)扶貧項目出現(xiàn)“漫灌”和“扎堆”的現(xiàn)象，而傳統(tǒng)的扶貧項目無人問津。譬如，在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，以“互聯(lián)網(wǎng)+特色農(nóng)產(chǎn)品”為主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式備受社會各界的推崇，然而社會特色農(nóng)副產(chǎn)品的過剩就會導致市場的無序化競爭，不僅擾亂了市場經(jīng)營的秩序，還可能導致扶貧項目的“流產(chǎn)”，甚至打擊公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的積極性。相比而言，對于鄉(xiāng)村道路的改善、鄉(xiāng)村健康器械的供給、鄉(xiāng)村文化服務中心的建設等農(nóng)村基礎設施項目的投入和幫扶讓社會眾多公益組織望而卻步?？梢姡娼M織參與農(nóng)村精準扶貧的目標還比較粗放。

（二）扶貧政策的欠缺

改革開放近40年來，伴隨著市場經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，中國社會的發(fā)展也不斷向前，單純依靠政府作為唯一主體的“救濟式”農(nóng)村扶貧模式顯得力不從心，社會公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的重要性日益凸顯?？梢哉f，公益組織在農(nóng)村精準扶貧工作中扮演著重要的角色，但由于公益組織的規(guī)模不大、數(shù)目不多，并沒有在社會上形成一定的影響力，再加上近些年來關(guān)于公益事業(yè)的負面新聞此起彼伏，以及政府扶持政策的不足導致公益組織參與農(nóng)村精準扶貧并沒有達到預期的整體效果。譬如，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧缺乏相應的捐資免稅政策。盡管我國也制定了相應的慈善捐助稅前列支的政策，但在實際操作過程中，只有中國紅十字會和中國慈善總會等少數(shù)社會團體開具的免稅證明才具備免稅功能，而公益組織作為民間團體開具的捐贈證明很難得到政府有關(guān)部門的認可。另外，政府支持公益組織合法運作和募集社會資金的政策欠缺，公益組織注冊登記較僵化，需要掛靠政府單位才能取得合法地位，這限制了公益團體和愛好公益的人士參與農(nóng)村精準扶貧開發(fā)，不利于農(nóng)村脫貧攻堅的實踐創(chuàng)新。

（三）扶貧資源的有限

農(nóng)村脫貧攻堅，既是一項特殊的政治任務，又是一項艱巨的經(jīng)濟工作，更是一項光榮的社會使命。在農(nóng)村精準扶貧的實際過程中，脫貧攻堅不單純受社會資源有限性的制約，還受政府公共部門資源有限性的制約。就貧困農(nóng)村而言，在市場經(jīng)濟飛速運作的當代社會，隨著農(nóng)業(yè)的副業(yè)化、農(nóng)民的兼業(yè)化、農(nóng)田的荒廢化，以及農(nóng)民老齡化程度的日益加深，農(nóng)村年輕的勞動力資源大量涌進城市，導致參與農(nóng)村精準扶貧的社會勞動力資源嚴重缺乏；就政府部門而言，盡管政府部門在人力、財力、物力等社會資源配置中有著絕對優(yōu)勢，但它也存在著諸多局限性，諸如管理效率不高、資源分配不均、政策執(zhí)行不強等種種原因?qū)е罗r(nóng)村脫貧攻堅滯后，造成扶貧資源不足；就公益組織而言，一方面受政府部門政策資源的局限，諸如鼓勵性政策不明晰、支持性政策不透明、前瞻性政策不具體，公益組織在參與農(nóng)村精準扶貧的實踐中的熱情和效率不高；另一方面受組織自身人力、財力、物力的局限，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作技術(shù)操作性不強、科技含量不高、價值效用不好。顯然，扶貧隊伍分散、扶貧資金短缺、扶貧物資貧乏等扶貧資源的有限性是造成農(nóng)村精準扶貧資源投入分散、遺漏、重疊等問題的癥結(jié)所在，有限的扶貧資源并沒有得到合理的安排。譬如，易地搬遷扶貧工程由于缺乏搬遷補助資金，導致經(jīng)濟條件較好的貧困戶搬遷了出來，而特別貧困的扶貧對象 “搬不起”。

（四）扶貧效益的低值

相較于以往的“粗放式”扶貧，精準扶貧更加注重效益，無效益或低效益的投入必然導致農(nóng)村扶貧資源的浪費，深陷不可持續(xù)的境地。實踐也證明了效益低值的“國貧縣”脫貧攻堅的效果并不是十分理想，甚至衍生出一些新問題。可以說，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的實踐過程中，扶貧效率的低下、扶貧效益的低值現(xiàn)象普遍存在。譬如，公益組織對農(nóng)村扶貧對象的基數(shù)不清楚，往往是由基層政府估摸推算，造成扶貧資金、扶貧物資、扶貧技術(shù)等資源要么出現(xiàn)“天女撒花”式的扶貧策略，要么出現(xiàn)“一刀切”的扶貧策略，這種高成本、低效率的參與式扶貧模式不容樂觀，導致農(nóng)村在“脫貧”和“返貧”之間反復徘徊，最終深陷“貧困年年有，政府年年扶”的惡性循環(huán)。除此之外，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的制度安排也存在著諸多缺陷，“裙帶”扶貧、“圈子”扶貧、“好人”扶貧等人情關(guān)系扶貧時有發(fā)生，再加上扶貧數(shù)據(jù)弄虛作假、扶貧對象針對性不強、扶貧項目粗放等低效率的扶貧觀念，導致農(nóng)村“走泥路”、“住危房”的貧困現(xiàn)象依然存在。

（五）扶貧職責的模糊

鑄造公益品牌、提升公益信譽和勇?lián)媛氊熓枪娼M織參與農(nóng)村精準扶貧實踐過程中必須做到的“三件事”。然而，在農(nóng)村扶貧實踐中，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的政策安排和執(zhí)行主體，不僅包括政府相關(guān)職能部門，還包括工商聯(lián)、婦聯(lián)、共青團等部門組織，倘若缺乏有效的合作協(xié)調(diào)機制，為獲取部門利益最大化就可能使得扶貧主體之間產(chǎn)生沖突，進而導致扶貧政策選擇性執(zhí)行、替代式執(zhí)行，扶貧組織之間出現(xiàn)職責不清、推諉搪塞，甚至扯皮罵架、爭功奪利等扶貧責任不清的現(xiàn)象。公益組織參與農(nóng)村精準扶貧責任擔當意識不強除了扶貧理念因循守舊、追逐私利、職責不清等主觀因素外，還存在著 “等”、“靠”、“要” 等形式的 “路徑依賴癥”。尤其是近些年來，“公益風波”此起彼伏，再加上公益組織界定不明確被社會各界 “吐槽”，必然會造成公益組織爭搶社會“好的”職責，不敢擔當社會“壞的”職責，最終導致公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的公信力不足，扶貧參與者之間并不能形成“擰成一股繩，勁往一處使”的強大脫貧攻堅力量。

三、公益組織參與農(nóng)村精準扶貧機制的優(yōu)化和創(chuàng)新

在精準扶貧視角下，如何界定公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的角色定位，進一步加強公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的合作性，構(gòu)建一種以“公益組織+地方政府+基地+貧困戶”為 “共生圈”的合作型扶貧共生關(guān)系，優(yōu)化和創(chuàng)新公益組織參與農(nóng)村精準扶貧機制的實效性，應當作為學界理論研究和扶貧實踐的新方向。

（一）目標共融機制

精準扶貧的根本實現(xiàn)途徑是共融發(fā)展。正如習近平總書記所說，“大家共同發(fā)展才是真發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展才是好發(fā)展”。農(nóng)村脫貧攻堅實踐中，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和縮小城鄉(xiāng)貧富差距依然是中國面臨的重大挑戰(zhàn)。實踐證明，單純依靠政府單方面的脫貧攻堅力量是不夠的。公益組織是脫貧攻堅的生力軍，要充分發(fā)揮其在農(nóng)村精準扶貧實踐中的積極作用，并通過積極構(gòu)建“政府+公益組織”扶貧目標共融的合作型扶貧機制。

毋庸置疑，農(nóng)村精準扶貧需要政府和公益組織雙方的合作，其合作要建立在共同的價值目標和利益的基礎之上，扶貧模式的選擇不僅要十分精準，而且要根據(jù)扶貧的實際目標需要促使投入最小化與產(chǎn)出最大化。如圖一（下頁）所示，F(xiàn)表示公益組織參與農(nóng)村精準扶貧發(fā)揮出的實際能力，F(xiàn)max表示公益組織潛在的最大能力，θ則表示公益組織扶貧目標和政府扶貧目標之間的夾角，可以用以下公式表達三者的關(guān)系：

當公益組織扶貧目標和政府扶貧目標完全一致時，θ=00，cosθ=1，F(xiàn)=Fmax，公益組織扶貧潛在能力得以最大發(fā)揮；當公益組織扶貧目標和政 府 扶 貧 目 標 不 一 致 時 ，θ ≥00，cosθ ＜1，F(xiàn)＜Fmax，公益組織扶貧潛在能力受到限制。由此可見，政府與公益組織扶貧目標的共融具有其必然性和合理性，只要政府與公益組織扶貧合作達到最大化，農(nóng)村精準扶貧的最終目標也就能實現(xiàn)最大化。

（二）良策共商機制

公共政策的特定導向是公益組織參與農(nóng)村精準扶貧實踐的重要方向?？梢哉f，公共政策的制定必須要歷經(jīng)民主協(xié)商的過程，“它是一種共同性的政治協(xié)商，而非一種相互敵對性的政治協(xié)商，并且注重在多元化的社會現(xiàn)實背景下，通過組織社會廣大公民的積極參與，就國家立法和行政決策達成共識，其關(guān)注的重點是協(xié)商與共識”[6]。很顯然，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧實踐離不開政策的支持，故從精準扶貧的目標導向出發(fā)，暢通公益組織與政府政策制定的協(xié)商渠道尤為關(guān)鍵。一方面，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”平臺，通過對貧困地區(qū)進行實地調(diào)研、摸底排查及信息反饋，加強貧困戶與政府、公益組織的溝通和聯(lián)系，并充分聽取民聲、服務民生，了解貧困戶精神和物質(zhì)所需，進而制定符合當?shù)貙嶋H情況的扶貧政策，放寬公益組織注冊門檻，進一步擴大公益免稅的范圍，讓公益組織參與農(nóng)村精準扶貧沒有“政策之憂”。另一方面，通過聽證會或者專題討論小組的形式，鼓勵公益組織積極參與政府對農(nóng)村精準扶貧長期和短期規(guī)劃的方案起草和制定，促進農(nóng)村精準扶貧規(guī)劃的最優(yōu)化，實現(xiàn)政府與公益組織合作型扶貧攻堅的共生關(guān)系。

圖一 公益組織潛在能力的發(fā)揮同公益組織扶貧目標與政府扶貧目標夾角的關(guān)系

（三）資源共享機制

人類文明的進步與社會經(jīng)濟的發(fā)展，都需要與時俱進的社會規(guī)范來解決自然資源和社會資源有限與人類欲求無限之間的矛盾，解決社會貧困，共享社會資源，穩(wěn)定社會秩序。從對社會稀缺資源的管理問題出發(fā)，美國著名經(jīng)濟學家尼可拉斯·格里高利·曼昆在其著作 《經(jīng)濟學原理》一書中指出：“經(jīng)濟學更多地關(guān)注和研究社會如何管理自己稀缺的資源。”[7]同樣地，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧更加需要關(guān)注和研究如何管理扶貧資源稀缺的問題。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等共享平臺，構(gòu)建一種政府與公益組織扶貧資源共享的合作型共生關(guān)系，已經(jīng)成為解決農(nóng)村精準扶貧資源稀缺的必要途徑。一方面，通過構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政府+公益組織”扶貧資源共享云平臺（見圖二，下頁），實現(xiàn)扶貧政策、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等資源的云共享。共享扶貧資源不僅可以有效解決扶貧信息不對稱、扶貧政策不明晰、扶貧數(shù)據(jù)不透明等現(xiàn)實問題，還可以給公益組織參與農(nóng)村精準扶貧實踐增添人力、財力、物力等社會資源。[8]另一方面，通過公益資源引領(lǐng)政府資源，公益組織可以更好地設計出參與農(nóng)村精準扶貧的公益方案，以政府與公益組織合作共生的扶貧方式，解決農(nóng)村精準扶貧實踐中的難題，并將實施效果好的公益方案實現(xiàn)社會共享，為其他社會公益組織參與農(nóng)村精準扶貧提供經(jīng)驗支持。

（四）效益共創(chuàng)機制

公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的成效如何，很大程度上取決于公益組織的“供給側(cè)”是否滿足扶貧對象的“需求側(cè)”。首先，要因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧模式，發(fā)揮農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，構(gòu)建“政府+公益組織+基地+企業(yè)+貧困戶”的扶貧開發(fā)新模式，使之形成“互聯(lián)網(wǎng)+特色產(chǎn)業(yè)”的營銷模式，并通過企業(yè)購買農(nóng)村富余勞動力的方式，開展農(nóng)村就業(yè)扶貧。[9]一方面，可以有效解決部分農(nóng)田荒廢的問題，有助于農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移和再就業(yè)；另一方面，可以通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或承包的方式，在給農(nóng)民創(chuàng)造收益的同時，也給公益組織或企業(yè)帶來利潤，實現(xiàn)效益共創(chuàng)的合作共生關(guān)系。其次，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧實踐要引入市場機制，并聯(lián)合政府部門、非政府部門和社會組織等多部門一同參與扶貧開發(fā)，進一步激活農(nóng)民的資產(chǎn)、激發(fā)貧困人口自我脫貧的內(nèi)生動力，促進公益組織與市場機制、農(nóng)民需要的有效對接，提高農(nóng)村精準扶貧多方共創(chuàng)利益的效率，那么農(nóng)村扶貧開發(fā)工作必然會產(chǎn)生“1+1＞2”的扶貧效益。再次，引入中立的第三方監(jiān)督機構(gòu)對政府部門、非政府部門、公益組織等扶貧主體進行動態(tài)考核和監(jiān)督，可以有效預防扶貧政策的濫用、扶貧資金的挪用、扶貧物資的他用。最后，要完善公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的制度，推行公益組織以“一對一”的方式參與農(nóng)村扶貧項目，政府要嚴格把關(guān)公益扶貧項目的準入和退出，建立健全完善的收益分配機制，實現(xiàn)扶貧效益的共創(chuàng)和共享。

圖二 “互聯(lián)網(wǎng)+政府+公益組織”扶貧資源共享云平臺

（五）責任共擔機制

在這個風險不斷上升的現(xiàn)代社會，任何一種合作型共生關(guān)系追求的價值都是最大化的實現(xiàn)利益共享和責任共擔。[10]事實上，政府部門、非政府部門及公益組織參與農(nóng)村精準扶貧實踐中，由于社會固有的差異和不平等、掌握資源的不同，不同的部門或組織在風險應對和責任承擔方面必然會產(chǎn)生差別，導致風險結(jié)果和責任分擔上的不公平，甚至還有可能直接造成農(nóng)村精準扶貧合作關(guān)系的破裂。因此，解決公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的“風險化”問題，必須從責任擔當機制著手，促進不同公益組織、不同類型的農(nóng)村精準扶貧政策的協(xié)調(diào)配合。一方面，要建立健全扶貧主體之間的合作與分工機制，形成一套規(guī)范化、精細化、透明化的公益組織扶貧工作程序，規(guī)范資金募集、物資受贈等行為，嚴格劃定扶貧主體“責任線”，明確不同部門或組織的角色，并簽訂扶貧“責任書”，促進政府與公益組織合作型扶貧模式的規(guī)范化和制度化。另一方面，要建立獨立的第三方扶貧績效評估機制，定期對政府和公益組織扶貧的項目進行評估考核，并將評估考核結(jié)果向廣大人民群眾進行公示，提升公益組織參與農(nóng)村精準扶貧實踐的公信力?？偟膩碚f，政府部門、非政府部門、公益組織在參與農(nóng)村精準扶貧實踐中，要事前分清責任、事中堅守責任、事后承擔責任，形成責任共識，最終達成合作型農(nóng)村脫貧攻堅的集體行動。

四、結(jié)論與討論

面對新形勢與新任務，從中央政府到基層政府，新一輪農(nóng)村“精準扶貧”模式的全新戰(zhàn)略謀劃，無疑是對以往農(nóng)村“粗放扶貧”模式的顛覆?，F(xiàn)階段，中國已經(jīng)全面進入脫貧攻堅的深水區(qū)，農(nóng)村精準扶貧成為中國能否實現(xiàn)兩個 “一百年奮斗目標”的關(guān)鍵性舉措，在扶貧開發(fā)工作的實踐中，公益組織參與農(nóng)村精準扶貧必然是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》開始正式落地施行，如何通過頂層設計進一步優(yōu)化和創(chuàng)新公益組織參與農(nóng)村精準扶貧的理論機制與實踐邏輯，為脫貧攻堅“救急難”、“補短板”、“兜底線”成為學界研究的重要議題。早在400多年前，英國政府通過《濟貧法》明確規(guī)定扶貧濟困是政府職能的應有之義，并頒布了世界上第一部《慈善法》，號召并支持公益組織積極參與政府扶貧濟困的工作。中國改革開放近40年來，基金會和慈善會等各類社會公益組織都積極參與農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧、教育扶貧、生態(tài)保護扶貧等不同形式在全國各地“老少邊窮”地區(qū)進行扶貧開發(fā)工作，社會上越來越多的公益組織仍在“貧苦一線”堅持不懈地開展各類公益項目和慈善活動，譬如“免費午餐”、雨露計劃”、“雨潤青苗”、“金鳳工程”、“母親水窖”等諸多有影響力的公益項目，并且涌現(xiàn)出了諸如中國扶貧基金會、中華少年兒童慈善救助基金會、中華社會救助基金會等一批具有國際影響力的專業(yè)型扶貧公益組織。盡管如此，在政府和公益組織合作型扶貧實踐中，依然存在著諸如扶貧目標粗放、扶貧政策欠缺、扶貧資源有限、扶貧效益低值、扶貧職責模糊等一系列現(xiàn)實困境和阻力。

研究表明，根據(jù)合作共生理論，農(nóng)村精準扶貧需要構(gòu)建“政府+公益組織+貧困戶”合作型扶貧模式。一方面，要大刀闊斧地實現(xiàn)基層政府簡政放權(quán)，將必要的權(quán)力下放給公益組織，打破公益組織注冊登記的政策壁壘，并積極培育和發(fā)展公益組織；另一方面，要充分發(fā)揮公益組織專業(yè)性強、靈活度大、操作性好、參與度廣、延續(xù)性高等特征，加強政府與公益組織在農(nóng)村精準扶貧實踐中的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)“輸血”扶貧向“造血”扶貧的轉(zhuǎn)變。[11]不可否認的是，公益組織扶貧的“供給側(cè)”必須要與農(nóng)村貧困人口的“需求側(cè)”相對應，不僅要充分發(fā)揮“N+貧困戶”合作型共生扶貧模式，還要完善以“雙抓”（抓“政府+公益組織+貧困戶”的共生型扶貧建設、抓“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”的合作型扶貧建設）、“雙建”（建“公益組織+基地+貧困戶”共生型互助社、建“公益組織+基地+產(chǎn)業(yè)”專業(yè)型合作社）、“雙激”（激活公益組織活力、激活公益扶貧資金）為主要內(nèi)容的農(nóng)村精準扶貧方法，形成“政府+公益組織+貧困戶”目標共融、良策共商、資源共享、效益共創(chuàng)、責任共擔的共生機制，并通過多方力量的通力合作，產(chǎn)生強大的扶貧開發(fā)合力，打通精準扶貧“最后一公里”，走好精準扶貧“最后一步路”。

[1]劉斌 單大偉:《中國扶貧》，中國工人出版社，1999年，第15頁

[2]王國良：《中國扶貧政策:趨勢與挑戰(zhàn)》，社會科學文獻出版社，2005年，第2頁

[3]康曉光：《中國貧困與反貧困理論》，廣西人民出版社，1995年，第16頁

[4]（?。┌ⅠR蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾于真譯，中國人民大學出版社，2013年，第15頁

[5]中國發(fā)展研究基金會：《在發(fā)展中消除貧困:中國發(fā)展報告·2007》，中國發(fā)展出版社，2007年，第15頁

[6]羅敏：《協(xié)商民主:我國新型城鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化研究》，《社會工作與管理》2016年第2期，第 61～69頁

[7]（美）尼可拉斯·格里高利·曼昆：《經(jīng)濟學原理》(上冊)，機械工業(yè)出版社，2003年，第 4頁

[8]孫飛宇 楊善華 張雨晴：《鑲嵌式公益扶貧模式與反思——對K基金會扶貧模式的個案研究》，《學術(shù)論壇》2016 年第 2 期，第 90～97 頁

[9]孔祥利 鄧國勝：《公益慈善組織參與扶貧:制度困境與發(fā)展建議——基于廣東省的實證研究》，《新視野》2013 年第 1 期，第 72～76 頁

[10]廖建軍：《公益慈善參與扶貧：成效、問題和對策——以廣東省為例》，《理論探索》2014年第 3期，第 99～103頁

[11]葉先寶 林加揚：《公益創(chuàng)業(yè)扶貧：理念、困境和發(fā)展思路》，《長春大學學報》2012年第9期，第 1058～1063頁

Innovative Mechanism of Rural Precise Out-of-poverty from the Perspective of Shared Development

Chen Lianyan

In the new round of poverty alleviation,the poverty alleviation goal is extensive,the poverty alleviation policy lacks,the poverty alleviation resource is limited,the poverty alleviation benefit low value,the poverty alleviation responsibility blur is the past public welfare organization participation rural poverty alleviation main obstacle and the malpractice.It is the trend of poverty alleviation in rural areas,which is dominated by government poverty alleviation and through the whole process of participating in rural poverty alleviation by stimulating public welfare organizations to construct cooperative poverty alleviation mechanism with “N+poor households” as symbiosis.Rural poverty alleviation should construct a symbiotic relationship between government and nonprofit cooperative poverty alleviation,with the goal of communion mechanism,good governance mechanism,resource sharing mechanism,benefit sharing mechanism and responsibility sharing mechanism as the main content.

precise out-of-poverty,commonweal organization,issues concerning “agriculture,countryside and farmers”

廣西師范大學政治與公共管理學院 廣西桂林 541006

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《合作與共生：公益組織參與農(nóng)村精準扶貧創(chuàng)新機制探究》?；痦椖浚簭V西壯族自治區(qū)研究生教育創(chuàng)新計劃項目“公益組織參與農(nóng)村精準扶貧中的合作型扶貧機制研究”(批準號：XYCSW2017006)。