北京集體租賃住房新政待破題

陳煒

未來(lái)五年，北京市每年新增集體租賃供地任務(wù)量約200公頃，

約1/3新增住房為租賃住房，集體建設(shè)用地租賃住房占該市場(chǎng)80%

11月16日，北京市規(guī)劃國(guó)土委、市住建委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》，承諾從今年起的5年里，北京將供應(yīng)1000公頃集體土地，用于建設(shè)集體租賃住房。

這是中共十九大召開(kāi)后，首個(gè)集體住房租賃試點(diǎn)城市公布自己的租賃政策，具有標(biāo)志性意義。

據(jù)住建部住房政策專(zhuān)家委員會(huì)副主任顧云昌向《中國(guó)新聞周刊》透露，未來(lái)五年，北京市每年新增集體租賃供地任務(wù)量約200公頃，約1/3新增住房為租賃住房，集體建設(shè)用地租賃住房占該市場(chǎng)的80%。

迫在眉睫

北京市規(guī)?；ㄔO(shè)集體租賃住房已經(jīng)具備政策基礎(chǔ)。8月28日，國(guó)土資源部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，提出將在北上廣等13個(gè)城市建立試點(diǎn)，通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地加蓋租賃住房，實(shí)現(xiàn)土地存量進(jìn)一步高效利用。該方案是全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)集體租賃住房最近一次宏觀調(diào)控政策。

稍后，山東、廣東、福建等省份接連發(fā)布省內(nèi)使用集體土地建設(shè)租賃住房方案，使得《住房租賃管理?xiàng)l例》正式發(fā)布前基本形成完善的鼓勵(lì)地方集體土地建設(shè)租賃住房制度。

在此之前，作為首個(gè)集體住房租賃試點(diǎn)的北京市，其國(guó)土局自2011年便向國(guó)土部正式提出利用集體土地建設(shè)公共租賃住房的申請(qǐng)，并在2012年上馬第一個(gè)集體租賃試點(diǎn)工程——唐家?guī)X地區(qū)集體土地租賃住房項(xiàng)目。該項(xiàng)目自構(gòu)思、規(guī)劃到正式建設(shè)僅用2年時(shí)間，并使用了“溫和”科學(xué)的征地、拆遷手段。

當(dāng)前，包括唐家?guī)X項(xiàng)目在內(nèi)，北京市在建的集體土地建設(shè)租賃住房共計(jì)5個(gè)試點(diǎn)，涉及集體建設(shè)用地38公頃，總居住面積110萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)建設(shè)住房1.5萬(wàn)套。與此同時(shí)，海淀、朝陽(yáng)等區(qū)新批準(zhǔn)了17個(gè)集體租賃房項(xiàng)目，為此次北京市規(guī)劃和國(guó)土委、住建委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

從保障城鎮(zhèn)居民“住有所居”角度觀察，北京市流動(dòng)人口居住環(huán)境嚴(yán)峻，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院7月末發(fā)布《北京流動(dòng)人口在京購(gòu)房狀況研究報(bào)告》顯示，北京市流動(dòng)人口（未獲北京市戶(hù)籍人口）僅14.6%在北京擁有住房，其余均采用租賃、集體宿舍或其他形式解決居住問(wèn)題。該部分人群半數(shù)為80后，大多擁有本科及以上學(xué)歷，平均薪資僅4956.32元，主要就職于私營(yíng)企業(yè)。

顧云昌告訴《中國(guó)新聞周刊》，如今北京市作為人口凈流入城市，如何保障流動(dòng)人口的居住權(quán)利，成為北京市相關(guān)部門(mén)較為關(guān)注的問(wèn)題。為縮小貧富差距，促進(jìn)城市化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)建設(shè)集體租賃住房。

今年7月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》顯示，2016年中國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)城落戶(hù)約1600萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。該報(bào)告認(rèn)為，大量人口凈流入為北京市等超大城市帶來(lái)壓力，若要良好安置新流動(dòng)人口，繼續(xù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的新一輪發(fā)展，應(yīng)當(dāng)加緊建設(shè)保障性、政策性住房，提升整體城市宜居水平。

華遠(yuǎn)集團(tuán)前董事長(zhǎng)任志強(qiáng)向《中國(guó)新聞周刊》透露，幾年前政協(xié)會(huì)議上，任志強(qiáng)曾提出包括唐家?guī)X改造在內(nèi)的建設(shè)集體租賃住房提案，但遭受批評(píng)。在其2010年所著《唐家?guī)X拆遷打碎北漂夢(mèng)》一文中，任志強(qiáng)認(rèn)為自《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》出臺(tái)后，中國(guó)住房制度主要由兩個(gè)市場(chǎng)構(gòu)成，一是具有政府保障的非出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)，包括土地廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房；二是出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)，也稱(chēng)作完全商品化市場(chǎng)。

事實(shí)上，在近十年的發(fā)展中，兩類(lèi)市場(chǎng)并未齊頭并進(jìn)，大量土地供應(yīng)給商品化住房建設(shè)，僅滿(mǎn)足中等及以上收入家庭需求，但面向中低收入群體的非出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展受阻，出現(xiàn)兩條腿“一長(zhǎng)一短”現(xiàn)象，于是大量 “夾心層”人群、蟻?zhàn)宄霈F(xiàn)，他們居住于 “城中村”內(nèi)小產(chǎn)權(quán)、非正規(guī)建設(shè)或違章建設(shè)的房屋中。

有針對(duì)性

北京市國(guó)土委、北京市住建委在11月16日發(fā)布的《意見(jiàn)》，采用對(duì)集體土地合理征收并建設(shè)租賃房屋手段，解決市內(nèi)流動(dòng)人口居住問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》再次將集體租賃住房所有權(quán)及使用途徑給予申明，項(xiàng)目將引入集體或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)物業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，農(nóng)村集體采用土地入股、聯(lián)營(yíng)等方式共同參與開(kāi)發(fā)建設(shè)，并享受不低于51%的股權(quán)與紅利。

有觀察家認(rèn)為，引入國(guó)企有利于實(shí)現(xiàn)集體租賃住房建設(shè)的推進(jìn)。中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英告訴《中國(guó)新聞周刊》，非出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金源在何處？由誰(shuí)參與建設(shè)、管理？如何實(shí)現(xiàn)利益分配？這些均是棘手難題。此前，土地款由政府征收，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任理應(yīng)由政府承擔(dān)，若在集體土地建設(shè)租賃房屋，收益均歸屬于村集體，政府該如何同村集體分配職責(zé)，這些問(wèn)題尚未明確。但是通過(guò)開(kāi)放投資引入國(guó)企，至少能夠保障集體租賃住房實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃。

《北京青年人才住房狀況調(diào)研報(bào)告》顯示，73%的承租人權(quán)益曾受侵害，其中33.3%表示曾遭遇房東無(wú)補(bǔ)償臨時(shí)清退；41.3%表示承租租金不按合同承諾，隨意上漲；43.8%表示曾遭遇黑中介克扣騙取中介費(fèi)。對(duì)此，《意見(jiàn)》規(guī)定嚴(yán)禁通過(guò)出售或者以租代售租賃房屋形式獲得收益，承租租金會(huì)參照區(qū)位、周邊市場(chǎng)及配套設(shè)施一系列因素予以規(guī)范，嚴(yán)禁出現(xiàn)租金三年內(nèi)暴漲暴跌情形，鼓勵(lì)承租人簽訂三年期以上租約，同時(shí)允許短期承租現(xiàn)象存在。

“該政策最主要的亮點(diǎn)有兩個(gè)?！鳖櫾撇f(shuō)，一是保障城鎮(zhèn)居民住有所居，解決其住房環(huán)境臟亂差等局面；二是有效解決土地問(wèn)題，提升土地利用效率。將農(nóng)村集體用地統(tǒng)一規(guī)劃管理，建立集體所有制租賃物業(yè)，通過(guò)代理企業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)并獲得租金收益等方式能夠建立穩(wěn)定的租賃環(huán)境，保障承租人合法權(quán)利。

在保障城鎮(zhèn)居民住有所居方面，顧云昌認(rèn)為住房困難戶(hù)主要由兩類(lèi)人群構(gòu)成，一是城市“夾心層”，該類(lèi)人群面臨“保障房沒(méi)資格，商品房買(mǎi)不起”的現(xiàn)狀；二是流動(dòng)人口，典型人群是農(nóng)民工及剛畢業(yè)的青年從業(yè)者，他們大多住在城中村、地下空間、倉(cāng)儲(chǔ)等質(zhì)量不合格的住所當(dāng)中。

從土地角度分析，如果不改變土地性質(zhì)，將集體土地抽離作為城市居住用地存在制度困難。《意見(jiàn)》提出了新的解決方案，既不改變土地所有權(quán)，同時(shí)將土地使用途徑發(fā)生轉(zhuǎn)換，有效提升土地使用效率并實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

據(jù)顧云昌介紹，城鎮(zhèn)土地歸社會(huì)全體人民所有，農(nóng)村土地歸集體所有，通過(guò)建設(shè)集體租賃住房，有效打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)這一鴻溝。從租賃市場(chǎng)入手，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)及縮小貧富差距有推動(dòng)作用。既讓承租人用低廉的租金獲得良好的居住環(huán)境，同時(shí)讓集體農(nóng)民獲得遷移款和租賃物業(yè)收益。

與此同時(shí)，《意見(jiàn)》提出的禁止分割辦理單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)，被視為集體租賃住房建設(shè)政策中前所未有的革命性創(chuàng)新，此舉主要是針對(duì)當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房難以禁止的局面。

所謂小產(chǎn)權(quán)房，指的是在農(nóng)村集體用地上建設(shè)的房屋，因?yàn)樵摲课萁ㄔ煺卟⑽蠢U納土地出讓金等費(fèi)用，因此其產(chǎn)權(quán)證并未獲得國(guó)家房管局認(rèn)可，僅由鄉(xiāng)政府頒發(fā)，并無(wú)國(guó)土管理局備案，也不會(huì)獲得土地使用證和預(yù)售許可證，但是因?yàn)榈蛯哟尉幼⌒枨罅看?，因此小產(chǎn)權(quán)房處于不受法律保護(hù)，卻又沒(méi)有通過(guò)行政手段清理整頓的灰色地帶。

《意見(jiàn)》規(guī)定，未來(lái)新集體租賃住房單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)必須注明：該房屋僅用于租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏棉D(zhuǎn)租，不得出售，不得改變土地用途。通過(guò)采取對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)按項(xiàng)目整體發(fā)放，不予分割辦理單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)等措施，可有效防止轉(zhuǎn)租、出售等改變土地用途的可能，防范小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》規(guī)定最長(zhǎng)租賃期為十年，同樣防止變相以租代售行為的產(chǎn)生。

困難重重

“構(gòu)想很美好，具體實(shí)踐效果仍有待觀察?！鳖櫾撇J(rèn)為，實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》中對(duì)未來(lái)5年租賃市場(chǎng)的規(guī)劃仍存在諸多困難，首當(dāng)其沖是難以保證租賃房的供應(yīng)量，或者在供應(yīng)過(guò)程中難以踐行公平原則。他建議，在供應(yīng)集體租賃房前，應(yīng)首先完善家庭生活水平登記制度，可以通過(guò)登記指標(biāo)，先為應(yīng)當(dāng)獲得租賃住房的家庭提供住所，避免將優(yōu)質(zhì)資源分配給非“夾心層”的不符合條件的人群，同時(shí)根除搖號(hào)制度，真正實(shí)現(xiàn)讓“正確的人住進(jìn)正確的房屋里”。

顧云昌同時(shí)也擔(dān)憂(yōu)，既要保證農(nóng)民收益，同時(shí)保障租賃物業(yè)運(yùn)營(yíng)方成本，還要兼顧承租人的租金承受能力，而如果無(wú)法平衡前述關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致租金過(guò)高，容易出現(xiàn)承租者不愿租賃的情況。對(duì)此，房地產(chǎn)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制提出金融市場(chǎng)助力租賃市場(chǎng)發(fā)展的要求，通過(guò)發(fā)行租賃Reits，可有效幫助租賃物業(yè)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)商事先融得款項(xiàng)進(jìn)行建設(shè)，保障現(xiàn)金流的穩(wěn)定循環(huán)。

除此之外，如何保障集體租賃住房基礎(chǔ)設(shè)施的完善，同樣值得思考。北京市委社會(huì)工委發(fā)布《社會(huì)建設(shè)藍(lán)皮書(shū)：2017年北京社會(huì)建設(shè)分析報(bào)告》認(rèn)為，如今北京市政策性住房在規(guī)劃上存在問(wèn)題。比如，由于中心城區(qū)建設(shè)用地稀缺，土地價(jià)值較高，北京市保障性住房規(guī)劃地理位置偏遠(yuǎn)，多分布在五環(huán)邊緣至六環(huán)以外區(qū)域，呈現(xiàn)“保障住房先行建設(shè)、交通滯后發(fā)展”模式，職住分離問(wèn)題嚴(yán)重。

2016年北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的人口分布數(shù)據(jù)顯示，北京常住人口居住地主要分布在朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)和豐臺(tái)區(qū)，分別為395.5萬(wàn)人、369.4萬(wàn)人、232.4萬(wàn)人；而工作地主要分布在海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)和西城區(qū)，并具有繼續(xù)向中心區(qū)域集中的趨勢(shì)。由于中低收入家庭多從事密集于中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，而政策性住房分布集中于五環(huán)以外區(qū)域且交通通達(dá)性差，不僅北京市常住人口職住分離的狀況難以緩解，而且容易形成新的壓力。

對(duì)此顧云昌認(rèn)為，在推進(jìn)集體租賃住房的同時(shí)，不僅要在居住方面統(tǒng)一按照城鎮(zhèn)居住用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和管理，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)交通的完備，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等配套設(shè)施的跟進(jìn)，“如果居住地離工作地較遠(yuǎn)且沒(méi)有地鐵等完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，大量流動(dòng)人口寧可采用合租形式居住于離工作地距離近的地方”，最終將導(dǎo)致實(shí)際情況與集體租賃政策南轅北轍。

但是，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)仍然存在困難。即使由國(guó)企負(fù)責(zé)對(duì)集體租賃住房統(tǒng)一規(guī)劃，但由誰(shuí)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題仍然存在。一來(lái)集體土地建設(shè)租賃房，主要租金及收益基本由租賃物業(yè)管理者及村集體獲取，政府并未獲得土地保證金等收益，因此較難對(duì)該土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)責(zé)；二來(lái)在沒(méi)有公開(kāi)資本介入的前提下，如何保障規(guī)劃效果仍有疑問(wèn)。

“我們搞農(nóng)村研究的都清楚，沒(méi)有其他外來(lái)資本，包括資金、腦力、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)、企業(yè)家能力，僅憑農(nóng)民一己之力建設(shè)城市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行。”劉守英說(shuō)，“以前開(kāi)發(fā)商和政府談，未來(lái)將變成跟書(shū)記、村集體去談，這在規(guī)劃及建設(shè)方面有潛在風(fēng)險(xiǎn)。資本問(wèn)題不解決，政策就是一張紙，充足資本無(wú)法進(jìn)入，最終建設(shè)還是小打小鬧。”

從制度層面分析，北京作為集體租賃住房建設(shè)先行試點(diǎn)政策，其“主要解決流動(dòng)人口住有所居需求”的特質(zhì)，最終將導(dǎo)致居住于此的城鎮(zhèn)居民并未達(dá)到商業(yè)化房產(chǎn)市場(chǎng)需求人群標(biāo)準(zhǔn)，使得政府支持的集體租賃住房福利屬性大于整體市場(chǎng)調(diào)控屬性，影響力不能波及北京市整體房產(chǎn)市場(chǎng)，因此劉守英預(yù)測(cè)該政策無(wú)法有效降低北京市房?jī)r(jià)。

另外，如何維護(hù)集體租賃住房地區(qū)公共治安、有效防范村內(nèi)官員“小官巨貪”現(xiàn)象、如何保障租賃Reits同集體租賃住房項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、為農(nóng)民獲得巨額拆遷款進(jìn)行有效理財(cái)?shù)龋彩莻€(gè)難題。

比如，金融市場(chǎng)對(duì)于集體租賃住房存在輔助作用，如何有效控制住房租賃金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)仍有待觀察。8月17日，北京市住建委、市發(fā)改委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場(chǎng)的通知》明確規(guī)定，在開(kāi)放性金融等銀行業(yè)機(jī)構(gòu)加大對(duì)租賃住房項(xiàng)目的信貸支持力度前提下，應(yīng)合理測(cè)算未來(lái)租賃收入現(xiàn)金流，保證風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)。

此外，如何為拆遷戶(hù)提供理財(cái)服務(wù)是減少貧富差距的一大任務(wù)。顧云昌舉例，有些通過(guò)安置拆遷可以讓某些農(nóng)民獲得高達(dá)一兩千萬(wàn)的巨額拆遷款項(xiàng)，但是有些人因不懂理財(cái)，在兩年內(nèi)將資金揮霍完畢。《人民日?qǐng)?bào)》在《部分農(nóng)民因拆遷一夜暴富后揮霍返貧》一文中詳細(xì)介紹了諸多讓農(nóng)民一夜返貧的案例，如何穩(wěn)定其收益并實(shí)現(xiàn)增值，同樣也是未來(lái)建設(shè)集體租賃住房的連帶任務(wù)之一。

同地同權(quán)

如何有效根治前述困難，成為諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的話題。劉守英在2004年經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)座談會(huì)上首次提出同地同權(quán)概念，并認(rèn)為改革的真正方向是徹底廢除征地制度，實(shí)行國(guó)有土地與集體土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，在農(nóng)轉(zhuǎn)非時(shí)給予農(nóng)民放棄農(nóng)地時(shí)相應(yīng)權(quán)利賠償，并在此基礎(chǔ)上探索農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的有效途徑。

2013年的中共十八屆三中全會(huì)上，“同地同權(quán)” 首次寫(xiě)入黨章。至此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?fù)碛型瑖?guó)有建設(shè)用地一樣的出讓、租賃、入股權(quán)；擁有同國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)入同一平臺(tái)合法入市交易權(quán)；擁有與國(guó)有建設(shè)用地按照市場(chǎng)規(guī)則形成統(tǒng)一價(jià)格權(quán)。

關(guān)于集體用地的市場(chǎng)化建設(shè)，劉守英認(rèn)為，佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地支持工業(yè)化建設(shè)，可為北京集體租賃住房提供經(jīng)驗(yàn)。在劉守英看來(lái)，南海區(qū)已經(jīng)探索出一條利用集體建設(shè)用地推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”新路，建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、基礎(chǔ)地價(jià)體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系。受此影響，珠三角超過(guò)了60%的集體用地進(jìn)入市場(chǎng)，使該地區(qū)保持了快速的工業(yè)化，村組兩級(jí)分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元，兩級(jí)人均分紅從2008年的2347元增加到2013年的3516元。

顧云昌給出的藥方，則是全面深化房地產(chǎn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。他指出，既然集體租賃制度只是房地產(chǎn)改革其中的一環(huán)，就應(yīng)該進(jìn)行全面深化的結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的全面優(yōu)化。

顧云昌將長(zhǎng)效機(jī)制形容為“1+3”，1指房地產(chǎn)本身體制機(jī)制進(jìn)一步改革完善，要理清非出讓土地市場(chǎng)為主的保障體系和出讓土地市場(chǎng)為核心的商品體系之間的關(guān)系，同時(shí)充實(shí)兩類(lèi)市場(chǎng)供應(yīng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)多層次、立體化的住房供求。比如在保障體系中，引入用來(lái)銷(xiāo)售的保障房、公租房、廉價(jià)房等；在保障房以外，要促進(jìn)租賃市場(chǎng)發(fā)展；租賃市場(chǎng)除公租房外，還應(yīng)包括市場(chǎng)體系租賃房、機(jī)構(gòu)持有租賃房、集體租賃房，同時(shí)擴(kuò)大投資主體來(lái)源，公益機(jī)構(gòu)、次貸機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位都可以介入。

“1+3”中的3指貨幣金融體制機(jī)制、財(cái)稅體制機(jī)制和土地體制機(jī)制。首先，僅有房地產(chǎn)改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，房地產(chǎn)問(wèn)題同時(shí)也是金融問(wèn)題。貨幣超發(fā)、金融體系融資渠道不匹配、證券化融資紊亂、金融貨幣政策不當(dāng)都可能引起房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不平衡；其次，財(cái)稅體制包括房地產(chǎn)法、房地產(chǎn)稅等方面調(diào)整及結(jié)構(gòu)性改革；土地問(wèn)題涉及工地制度、后房產(chǎn)稅時(shí)代制度、農(nóng)村土地入市問(wèn)題等。

如今，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)法律并不健全。在顧云昌看來(lái)，如今中國(guó)只有房地產(chǎn)法，沒(méi)有住房法。面對(duì)如此巨大的財(cái)富和固定資產(chǎn)投資門(mén)類(lèi)，如果沒(méi)有法律保障會(huì)引發(fā)各類(lèi)矛盾，同短期調(diào)控不同，長(zhǎng)效機(jī)制時(shí)間跨度較長(zhǎng)，政府的改革力度及效率將面臨考驗(yàn)。

陳煒

未來(lái)五年，北京市每年新增集體租賃供地任務(wù)量約200公頃，

約1/3新增住房為租賃住房，集體建設(shè)用地租賃住房占該市場(chǎng)80%

11月16日，北京市規(guī)劃國(guó)土委、市住建委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》，承諾從今年起的5年里，北京將供應(yīng)1000公頃集體土地，用于建設(shè)集體租賃住房。

這是中共十九大召開(kāi)后，首個(gè)集體住房租賃試點(diǎn)城市公布自己的租賃政策，具有標(biāo)志性意義。

據(jù)住建部住房政策專(zhuān)家委員會(huì)副主任顧云昌向《中國(guó)新聞周刊》透露，未來(lái)五年，北京市每年新增集體租賃供地任務(wù)量約200公頃，約1/3新增住房為租賃住房，集體建設(shè)用地租賃住房占該市場(chǎng)的80%。

迫在眉睫

北京市規(guī)模化建設(shè)集體租賃住房已經(jīng)具備政策基礎(chǔ)。8月28日，國(guó)土資源部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，提出將在北上廣等13個(gè)城市建立試點(diǎn)，通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地加蓋租賃住房，實(shí)現(xiàn)土地存量進(jìn)一步高效利用。該方案是全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)集體租賃住房最近一次宏觀調(diào)控政策。

稍后，山東、廣東、福建等省份接連發(fā)布省內(nèi)使用集體土地建設(shè)租賃住房方案，使得《住房租賃管理?xiàng)l例》正式發(fā)布前基本形成完善的鼓勵(lì)地方集體土地建設(shè)租賃住房制度。

在此之前，作為首個(gè)集體住房租賃試點(diǎn)的北京市，其國(guó)土局自2011年便向國(guó)土部正式提出利用集體土地建設(shè)公共租賃住房的申請(qǐng)，并在2012年上馬第一個(gè)集體租賃試點(diǎn)工程——唐家?guī)X地區(qū)集體土地租賃住房項(xiàng)目。該項(xiàng)目自構(gòu)思、規(guī)劃到正式建設(shè)僅用2年時(shí)間，并使用了“溫和”科學(xué)的征地、拆遷手段。

當(dāng)前，包括唐家?guī)X項(xiàng)目在內(nèi)，北京市在建的集體土地建設(shè)租賃住房共計(jì)5個(gè)試點(diǎn)，涉及集體建設(shè)用地38公頃，總居住面積110萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)建設(shè)住房1.5萬(wàn)套。與此同時(shí)，海淀、朝陽(yáng)等區(qū)新批準(zhǔn)了17個(gè)集體租賃房項(xiàng)目，為此次北京市規(guī)劃和國(guó)土委、住建委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

從保障城鎮(zhèn)居民“住有所居”角度觀察，北京市流動(dòng)人口居住環(huán)境嚴(yán)峻，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院7月末發(fā)布《北京流動(dòng)人口在京購(gòu)房狀況研究報(bào)告》顯示，北京市流動(dòng)人口（未獲北京市戶(hù)籍人口）僅14.6%在北京擁有住房，其余均采用租賃、集體宿舍或其他形式解決居住問(wèn)題。該部分人群半數(shù)為80后，大多擁有本科及以上學(xué)歷，平均薪資僅4956.32元，主要就職于私營(yíng)企業(yè)。

顧云昌告訴《中國(guó)新聞周刊》，如今北京市作為人口凈流入城市，如何保障流動(dòng)人口的居住權(quán)利，成為北京市相關(guān)部門(mén)較為關(guān)注的問(wèn)題。為縮小貧富差距，促進(jìn)城市化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)建設(shè)集體租賃住房。

今年7月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》顯示，2016年中國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)城落戶(hù)約1600萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。該報(bào)告認(rèn)為，大量人口凈流入為北京市等超大城市帶來(lái)壓力，若要良好安置新流動(dòng)人口，繼續(xù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的新一輪發(fā)展，應(yīng)當(dāng)加緊建設(shè)保障性、政策性住房，提升整體城市宜居水平。

華遠(yuǎn)集團(tuán)前董事長(zhǎng)任志強(qiáng)向《中國(guó)新聞周刊》透露，幾年前政協(xié)會(huì)議上，任志強(qiáng)曾提出包括唐家?guī)X改造在內(nèi)的建設(shè)集體租賃住房提案，但遭受批評(píng)。在其2010年所著《唐家?guī)X拆遷打碎北漂夢(mèng)》一文中，任志強(qiáng)認(rèn)為自《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》出臺(tái)后，中國(guó)住房制度主要由兩個(gè)市場(chǎng)構(gòu)成，一是具有政府保障的非出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)，包括土地廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房；二是出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)，也稱(chēng)作完全商品化市場(chǎng)。

事實(shí)上，在近十年的發(fā)展中，兩類(lèi)市場(chǎng)并未齊頭并進(jìn)，大量土地供應(yīng)給商品化住房建設(shè)，僅滿(mǎn)足中等及以上收入家庭需求，但面向中低收入群體的非出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展受阻，出現(xiàn)兩條腿“一長(zhǎng)一短”現(xiàn)象，于是大量 “夾心層”人群、蟻?zhàn)宄霈F(xiàn)，他們居住于 “城中村”內(nèi)小產(chǎn)權(quán)、非正規(guī)建設(shè)或違章建設(shè)的房屋中。

有針對(duì)性

北京市國(guó)土委、北京市住建委在11月16日發(fā)布的《意見(jiàn)》，采用對(duì)集體土地合理征收并建設(shè)租賃房屋手段，解決市內(nèi)流動(dòng)人口居住問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》再次將集體租賃住房所有權(quán)及使用途徑給予申明，項(xiàng)目將引入集體或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)物業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，農(nóng)村集體采用土地入股、聯(lián)營(yíng)等方式共同參與開(kāi)發(fā)建設(shè)，并享受不低于51%的股權(quán)與紅利。

有觀察家認(rèn)為，引入國(guó)企有利于實(shí)現(xiàn)集體租賃住房建設(shè)的推進(jìn)。中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英告訴《中國(guó)新聞周刊》，非出讓土地房產(chǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金源在何處？由誰(shuí)參與建設(shè)、管理？如何實(shí)現(xiàn)利益分配？這些均是棘手難題。此前，土地款由政府征收，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任理應(yīng)由政府承擔(dān)，若在集體土地建設(shè)租賃房屋，收益均歸屬于村集體，政府該如何同村集體分配職責(zé)，這些問(wèn)題尚未明確。但是通過(guò)開(kāi)放投資引入國(guó)企，至少能夠保障集體租賃住房實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃。

《北京青年人才住房狀況調(diào)研報(bào)告》顯示，73%的承租人權(quán)益曾受侵害，其中33.3%表示曾遭遇房東無(wú)補(bǔ)償臨時(shí)清退；41.3%表示承租租金不按合同承諾，隨意上漲；43.8%表示曾遭遇黑中介克扣騙取中介費(fèi)。對(duì)此，《意見(jiàn)》規(guī)定嚴(yán)禁通過(guò)出售或者以租代售租賃房屋形式獲得收益，承租租金會(huì)參照區(qū)位、周邊市場(chǎng)及配套設(shè)施一系列因素予以規(guī)范，嚴(yán)禁出現(xiàn)租金三年內(nèi)暴漲暴跌情形，鼓勵(lì)承租人簽訂三年期以上租約，同時(shí)允許短期承租現(xiàn)象存在。

“該政策最主要的亮點(diǎn)有兩個(gè)?！鳖櫾撇f(shuō)，一是保障城鎮(zhèn)居民住有所居，解決其住房環(huán)境臟亂差等局面；二是有效解決土地問(wèn)題，提升土地利用效率。將農(nóng)村集體用地統(tǒng)一規(guī)劃管理，建立集體所有制租賃物業(yè)，通過(guò)代理企業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)并獲得租金收益等方式能夠建立穩(wěn)定的租賃環(huán)境，保障承租人合法權(quán)利。

在保障城鎮(zhèn)居民住有所居方面，顧云昌認(rèn)為住房困難戶(hù)主要由兩類(lèi)人群構(gòu)成，一是城市“夾心層”，該類(lèi)人群面臨“保障房沒(méi)資格，商品房買(mǎi)不起”的現(xiàn)狀；二是流動(dòng)人口，典型人群是農(nóng)民工及剛畢業(yè)的青年從業(yè)者，他們大多住在城中村、地下空間、倉(cāng)儲(chǔ)等質(zhì)量不合格的住所當(dāng)中。

從土地角度分析，如果不改變土地性質(zhì)，將集體土地抽離作為城市居住用地存在制度困難?！兑庖?jiàn)》提出了新的解決方案，既不改變土地所有權(quán)，同時(shí)將土地使用途徑發(fā)生轉(zhuǎn)換，有效提升土地使用效率并實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

據(jù)顧云昌介紹，城鎮(zhèn)土地歸社會(huì)全體人民所有，農(nóng)村土地歸集體所有，通過(guò)建設(shè)集體租賃住房，有效打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)這一鴻溝。從租賃市場(chǎng)入手，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)及縮小貧富差距有推動(dòng)作用。既讓承租人用低廉的租金獲得良好的居住環(huán)境，同時(shí)讓集體農(nóng)民獲得遷移款和租賃物業(yè)收益。

與此同時(shí)，《意見(jiàn)》提出的禁止分割辦理單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)，被視為集體租賃住房建設(shè)政策中前所未有的革命性創(chuàng)新，此舉主要是針對(duì)當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房難以禁止的局面。

所謂小產(chǎn)權(quán)房，指的是在農(nóng)村集體用地上建設(shè)的房屋，因?yàn)樵摲课萁ㄔ煺卟⑽蠢U納土地出讓金等費(fèi)用，因此其產(chǎn)權(quán)證并未獲得國(guó)家房管局認(rèn)可，僅由鄉(xiāng)政府頒發(fā)，并無(wú)國(guó)土管理局備案，也不會(huì)獲得土地使用證和預(yù)售許可證，但是因?yàn)榈蛯哟尉幼⌒枨罅看?，因此小產(chǎn)權(quán)房處于不受法律保護(hù)，卻又沒(méi)有通過(guò)行政手段清理整頓的灰色地帶。

《意見(jiàn)》規(guī)定，未來(lái)新集體租賃住房單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)必須注明：該房屋僅用于租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏棉D(zhuǎn)租，不得出售，不得改變土地用途。通過(guò)采取對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)按項(xiàng)目整體發(fā)放，不予分割辦理單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)等措施，可有效防止轉(zhuǎn)租、出售等改變土地用途的可能，防范小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》規(guī)定最長(zhǎng)租賃期為十年，同樣防止變相以租代售行為的產(chǎn)生。

困難重重

“構(gòu)想很美好，具體實(shí)踐效果仍有待觀察?！鳖櫾撇J(rèn)為，實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》中對(duì)未來(lái)5年租賃市場(chǎng)的規(guī)劃仍存在諸多困難，首當(dāng)其沖是難以保證租賃房的供應(yīng)量，或者在供應(yīng)過(guò)程中難以踐行公平原則。他建議，在供應(yīng)集體租賃房前，應(yīng)首先完善家庭生活水平登記制度，可以通過(guò)登記指標(biāo)，先為應(yīng)當(dāng)獲得租賃住房的家庭提供住所，避免將優(yōu)質(zhì)資源分配給非“夾心層”的不符合條件的人群，同時(shí)根除搖號(hào)制度，真正實(shí)現(xiàn)讓“正確的人住進(jìn)正確的房屋里”。

顧云昌同時(shí)也擔(dān)憂(yōu)，既要保證農(nóng)民收益，同時(shí)保障租賃物業(yè)運(yùn)營(yíng)方成本，還要兼顧承租人的租金承受能力，而如果無(wú)法平衡前述關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致租金過(guò)高，容易出現(xiàn)承租者不愿租賃的情況。對(duì)此，房地產(chǎn)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制提出金融市場(chǎng)助力租賃市場(chǎng)發(fā)展的要求，通過(guò)發(fā)行租賃Reits，可有效幫助租賃物業(yè)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)商事先融得款項(xiàng)進(jìn)行建設(shè)，保障現(xiàn)金流的穩(wěn)定循環(huán)。

除此之外，如何保障集體租賃住房基礎(chǔ)設(shè)施的完善，同樣值得思考。北京市委社會(huì)工委發(fā)布《社會(huì)建設(shè)藍(lán)皮書(shū)：2017年北京社會(huì)建設(shè)分析報(bào)告》認(rèn)為，如今北京市政策性住房在規(guī)劃上存在問(wèn)題。比如，由于中心城區(qū)建設(shè)用地稀缺，土地價(jià)值較高，北京市保障性住房規(guī)劃地理位置偏遠(yuǎn)，多分布在五環(huán)邊緣至六環(huán)以外區(qū)域，呈現(xiàn)“保障住房先行建設(shè)、交通滯后發(fā)展”模式，職住分離問(wèn)題嚴(yán)重。

2016年北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的人口分布數(shù)據(jù)顯示，北京常住人口居住地主要分布在朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)和豐臺(tái)區(qū)，分別為395.5萬(wàn)人、369.4萬(wàn)人、232.4萬(wàn)人；而工作地主要分布在海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)和西城區(qū)，并具有繼續(xù)向中心區(qū)域集中的趨勢(shì)。由于中低收入家庭多從事密集于中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，而政策性住房分布集中于五環(huán)以外區(qū)域且交通通達(dá)性差，不僅北京市常住人口職住分離的狀況難以緩解，而且容易形成新的壓力。

對(duì)此顧云昌認(rèn)為，在推進(jìn)集體租賃住房的同時(shí)，不僅要在居住方面統(tǒng)一按照城鎮(zhèn)居住用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和管理，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)交通的完備，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等配套設(shè)施的跟進(jìn)，“如果居住地離工作地較遠(yuǎn)且沒(méi)有地鐵等完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，大量流動(dòng)人口寧可采用合租形式居住于離工作地距離近的地方”，最終將導(dǎo)致實(shí)際情況與集體租賃政策南轅北轍。

但是，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)仍然存在困難。即使由國(guó)企負(fù)責(zé)對(duì)集體租賃住房統(tǒng)一規(guī)劃，但由誰(shuí)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題仍然存在。一來(lái)集體土地建設(shè)租賃房，主要租金及收益基本由租賃物業(yè)管理者及村集體獲取，政府并未獲得土地保證金等收益，因此較難對(duì)該土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)責(zé)；二來(lái)在沒(méi)有公開(kāi)資本介入的前提下，如何保障規(guī)劃效果仍有疑問(wèn)。

“我們搞農(nóng)村研究的都清楚，沒(méi)有其他外來(lái)資本，包括資金、腦力、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)、企業(yè)家能力，僅憑農(nóng)民一己之力建設(shè)城市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行?！眲⑹赜⒄f(shuō)，“以前開(kāi)發(fā)商和政府談，未來(lái)將變成跟書(shū)記、村集體去談，這在規(guī)劃及建設(shè)方面有潛在風(fēng)險(xiǎn)。資本問(wèn)題不解決，政策就是一張紙，充足資本無(wú)法進(jìn)入，最終建設(shè)還是小打小鬧?！?/p>

從制度層面分析，北京作為集體租賃住房建設(shè)先行試點(diǎn)政策，其“主要解決流動(dòng)人口住有所居需求”的特質(zhì)，最終將導(dǎo)致居住于此的城鎮(zhèn)居民并未達(dá)到商業(yè)化房產(chǎn)市場(chǎng)需求人群標(biāo)準(zhǔn)，使得政府支持的集體租賃住房福利屬性大于整體市場(chǎng)調(diào)控屬性，影響力不能波及北京市整體房產(chǎn)市場(chǎng)，因此劉守英預(yù)測(cè)該政策無(wú)法有效降低北京市房?jī)r(jià)。

另外，如何維護(hù)集體租賃住房地區(qū)公共治安、有效防范村內(nèi)官員“小官巨貪”現(xiàn)象、如何保障租賃Reits同集體租賃住房項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、為農(nóng)民獲得巨額拆遷款進(jìn)行有效理財(cái)?shù)?，也是個(gè)難題。

比如，金融市場(chǎng)對(duì)于集體租賃住房存在輔助作用，如何有效控制住房租賃金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)仍有待觀察。8月17日，北京市住建委、市發(fā)改委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場(chǎng)的通知》明確規(guī)定，在開(kāi)放性金融等銀行業(yè)機(jī)構(gòu)加大對(duì)租賃住房項(xiàng)目的信貸支持力度前提下，應(yīng)合理測(cè)算未來(lái)租賃收入現(xiàn)金流，保證風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)。

此外，如何為拆遷戶(hù)提供理財(cái)服務(wù)是減少貧富差距的一大任務(wù)。顧云昌舉例，有些通過(guò)安置拆遷可以讓某些農(nóng)民獲得高達(dá)一兩千萬(wàn)的巨額拆遷款項(xiàng)，但是有些人因不懂理財(cái)，在兩年內(nèi)將資金揮霍完畢?！度嗣袢?qǐng)?bào)》在《部分農(nóng)民因拆遷一夜暴富后揮霍返貧》一文中詳細(xì)介紹了諸多讓農(nóng)民一夜返貧的案例，如何穩(wěn)定其收益并實(shí)現(xiàn)增值，同樣也是未來(lái)建設(shè)集體租賃住房的連帶任務(wù)之一。

同地同權(quán)

如何有效根治前述困難，成為諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的話題。劉守英在2004年經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)座談會(huì)上首次提出同地同權(quán)概念，并認(rèn)為改革的真正方向是徹底廢除征地制度，實(shí)行國(guó)有土地與集體土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，在農(nóng)轉(zhuǎn)非時(shí)給予農(nóng)民放棄農(nóng)地時(shí)相應(yīng)權(quán)利賠償，并在此基礎(chǔ)上探索農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的有效途徑。

2013年的中共十八屆三中全會(huì)上，“同地同權(quán)” 首次寫(xiě)入黨章。至此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?fù)碛型瑖?guó)有建設(shè)用地一樣的出讓、租賃、入股權(quán)；擁有同國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)入同一平臺(tái)合法入市交易權(quán)；擁有與國(guó)有建設(shè)用地按照市場(chǎng)規(guī)則形成統(tǒng)一價(jià)格權(quán)。

關(guān)于集體用地的市場(chǎng)化建設(shè)，劉守英認(rèn)為，佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地支持工業(yè)化建設(shè)，可為北京集體租賃住房提供經(jīng)驗(yàn)。在劉守英看來(lái)，南海區(qū)已經(jīng)探索出一條利用集體建設(shè)用地推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”新路，建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、基礎(chǔ)地價(jià)體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系。受此影響，珠三角超過(guò)了60%的集體用地進(jìn)入市場(chǎng)，使該地區(qū)保持了快速的工業(yè)化，村組兩級(jí)分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元，兩級(jí)人均分紅從2008年的2347元增加到2013年的3516元。

顧云昌給出的藥方，則是全面深化房地產(chǎn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。他指出，既然集體租賃制度只是房地產(chǎn)改革其中的一環(huán)，就應(yīng)該進(jìn)行全面深化的結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的全面優(yōu)化。

顧云昌將長(zhǎng)效機(jī)制形容為“1+3”，1指房地產(chǎn)本身體制機(jī)制進(jìn)一步改革完善，要理清非出讓土地市場(chǎng)為主的保障體系和出讓土地市場(chǎng)為核心的商品體系之間的關(guān)系，同時(shí)充實(shí)兩類(lèi)市場(chǎng)供應(yīng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)多層次、立體化的住房供求。比如在保障體系中，引入用來(lái)銷(xiāo)售的保障房、公租房、廉價(jià)房等；在保障房以外，要促進(jìn)租賃市場(chǎng)發(fā)展；租賃市場(chǎng)除公租房外，還應(yīng)包括市場(chǎng)體系租賃房、機(jī)構(gòu)持有租賃房、集體租賃房，同時(shí)擴(kuò)大投資主體來(lái)源，公益機(jī)構(gòu)、次貸機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位都可以介入。

“1+3”中的3指貨幣金融體制機(jī)制、財(cái)稅體制機(jī)制和土地體制機(jī)制。首先，僅有房地產(chǎn)改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，房地產(chǎn)問(wèn)題同時(shí)也是金融問(wèn)題。貨幣超發(fā)、金融體系融資渠道不匹配、證券化融資紊亂、金融貨幣政策不當(dāng)都可能引起房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不平衡；其次，財(cái)稅體制包括房地產(chǎn)法、房地產(chǎn)稅等方面調(diào)整及結(jié)構(gòu)性改革；土地問(wèn)題涉及工地制度、后房產(chǎn)稅時(shí)代制度、農(nóng)村土地入市問(wèn)題等。

如今，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)法律并不健全。在顧云昌看來(lái)，如今中國(guó)只有房地產(chǎn)法，沒(méi)有住房法。面對(duì)如此巨大的財(cái)富和固定資產(chǎn)投資門(mén)類(lèi)，如果沒(méi)有法律保障會(huì)引發(fā)各類(lèi)矛盾，同短期調(diào)控不同，長(zhǎng)效機(jī)制時(shí)間跨度較長(zhǎng)，政府的改革力度及效率將面臨考驗(yàn)。