行政法視野下“政府權力清單”若干問題探究

摘 要 政府權力清單制度是十八大以來全面貫徹落實依法行政的新創(chuàng)舉，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。清單遵循“法無授權不可為”的行政法理念，有效的提高了各級行政事務的公開、透明。但是，在現(xiàn)實運行中，圍繞各省市出臺的政府權力清單制度依然或多或少的存在很多問題，本文從我國行政法理論出發(fā)，分析權力清單制度在現(xiàn)實運行中存在的問題，展開探討并提出解決辦法。

關鍵詞 權力清單制度 權力監(jiān)督 行政法

作者簡介：姬靈，云南師范大學哲學與政法學院研究生，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.218

法國啟蒙思想家孟德斯鳩在著作《論法的精神》中寫道：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條法則?！闭鳛樯鐣芾淼淖畲髾嗔φ撸绊懼覀兩畹姆椒矫婷?，權力需要監(jiān)督，讓其在陽光下運行，隨著我國“法治政府、服務型政府”的建設不斷加快，“政府權力清單”這一新鮮名詞應運而生。權力清單顧名思義就是政府權力事項的詳細羅列，該制度是我國深化體制改革，依法行政，推動強化社會監(jiān)督的重要舉措，隨著十八屆三中全會的成功召開，全會審議通過《中共中央關于全面深化若干重大問題的決定》，明確提出要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力清單運行流程”。

一、政府權力清單制度的內(nèi)涵和意義

（一）政府權力清單制度的內(nèi)涵

我國的權力清單制度不是突然出現(xiàn)的，早在十年前，河北省邯鄲市公布了全國首份市長權力清單，公布了市長所擁有的93項法定權利，這是地方政府在探索地方依法行政過程中的一個創(chuàng)新之舉。隨后，貴州省政府十八個部門曬出了其1269項的權力清單，湖南省政府公布了省直55個行政執(zhí)法部門的權力清單。至此，權力清單制度在全國范圍內(nèi)如火如荼的開展起來①。

權力清單制度是政府簡政放權的重要方面，通過對政府權力的規(guī)范劃定來厘清政府權力的邊界，促使政府與市場相分離，充分公開政府各個部門的權力職責，杜絕行政濫用權力、超越權力行政以及有效遏制行政不作為等現(xiàn)象的產(chǎn)生。清華大學程文浩教授認為：“權力清單制度就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統(tǒng)計，并將權力列表以清單形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。②”簡而言之，我國目前全面推進的政府權力清單制度包含三個層次內(nèi)涵，一是明確規(guī)范各級政府的權力邊界。清單系對各級政府、各個職權部門權力的再梳理、再整合，明確“各司其職”，防止各部門間權力的混同和交叉。二是依法規(guī)范行使權力的法定程序。通過權力清單制度，各級政府不同程度的對權力行使的流程、期限等程序進一步明確限定，確保我國各級政府依法行政、依程序行政。三是各級政府的權力公開。權力清單制度的任務包括合法確權、編制清單以及編制權力運行流程圖、時限表，關鍵環(huán)節(jié)是準確及時的向社會公布，主動接受社會監(jiān)督③。進一步推進權力公開，讓其在陽光下運行，充分貫徹習總書記所講：“把權力關進制度的籠子里”。

（二）政府權力清單的現(xiàn)實意義

權力從哪里來？如何規(guī)制權力？是近現(xiàn)代以來人們思考最多的問題，西方著名法學家洛克在自己的著作《政府論》里回答了這些疑問，“政府的權力來源于人民權利的讓與，權力的規(guī)制需要用權力來制約權力?！薄吨腥A人民共和國憲法》第二條第一款中明確規(guī)定：“一切權力屬于人民”。從這一條我們不難看出，在我國政府權力的起源在于人民的授權，政府以及相關行政機關既要做行政管理者更要做行政服務者。當代政府行政權力的實質(zhì)屬性是服務。④因此，目前全面推行的政府權力清單制度，更大的現(xiàn)實意義是有助于服務型政府的建立與完善，有助于各級政府深入貫徹執(zhí)行黨中央提出的“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的指導思想，讓政府的權力更加規(guī)范、法治的服務于人民。

推行政府權力清單制度適應社會背景中市場化、信息化的發(fā)展需要，既為廣大民眾監(jiān)督政府權力公開行使提供了依據(jù)，也為各級政府加速簡政放權拉開了序幕，有助于調(diào)動市場經(jīng)營主體活力，促進政府權力程序化、明晰化和公開化，全面推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

推進政府權力清單制度有助于政府信息公開，權力清單制度是政府信息公開的一次創(chuàng)新和亮點，通過此種方式的信息公開，使各級權力主體有了一個依法用權的“總章程”，有效防止行政權力間的相互推諉，提升政府公信力和行政效率，規(guī)范各級從上自下的依法執(zhí)政。

二、權力清單的性質(zhì)界定問題

政府權力清單從產(chǎn)生以來其本身性質(zhì)就備受爭議，有人說：“行政權力來自于公民權，能夠為政府列出權力清單的不應當是政府，而是授權于政府的人民的代表者，即各級人民代表大會”。也有人說：“政府不應是權力清單的制定主體，各級政府自己既是權力清單的制定者，也是權力清單的執(zhí)行者，政府權力清單的性質(zhì)值得商榷”⑤。

政府權力清單的制定到底算不算一項行政立法或者準立法活動？眾所周知，政府的權力來源于憲法和法律的授權。權力清單中權力的羅列不是在創(chuàng)制法律，而是一種在法律的授權下權力的公開公示，在我國，有權制定法律的只有全國人民代表大會，權力清單制度實質(zhì)上是將政府權力納入法律的監(jiān)督之下。因此，本人更傾向于把政府權力清單定性為政府信息公開的一種類型。

2007年4月，國務院出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中做出了相關規(guī)定：“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導”。進一步強化了政府信息公開的規(guī)范化程度。傳統(tǒng)意義上的政府信息公開主要包括兩方面的內(nèi)容，一方面是政務公開，另一方面是信息公開。政務公開更為重要，側(cè)重于行政權的主體事項的公開，主要是指行政機關公開其行政事務，強調(diào)行政機關在行政執(zhí)法中，要注重執(zhí)法依據(jù)合法、執(zhí)法程序正當和執(zhí)法結(jié)果公平公正。全部過程應當公開透明，這些是屬于辦事制度層面的公開。而信息公開的內(nèi)在體現(xiàn)和外延范圍要比政務公開要廣闊的多，它不僅是要求政府在行政過程中的執(zhí)法公開，更要求其公開的相關配套，既包括內(nèi)部的公開也包括外部的公開，因此，政府權力清單應當理解為政府信息公開的一個體現(xiàn)。endprint

政府權力清單的性質(zhì)界定出它既不是政府在違規(guī)創(chuàng)制法律，也不是行政立法，而是一種權力的公開公示，是政府信息公開的深層次體現(xiàn)，政府在行政過程中依據(jù)的依然是法律法規(guī)，權力清單起到的更多是權力的監(jiān)督作用。政府在建立權力清單的同時應該嚴格依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的授權，任何超越權力的設定都是無效的，這里需要強調(diào)的是“越權”行為不僅僅本身就是無效的，而且還應承擔相關的法律后果和責任。所以清單制度本身不是給政府以自我創(chuàng)權、設權的機會。⑥

三、政府權力清單現(xiàn)實中存在的問題

（一）權力清單內(nèi)容不健全

縱觀我國各地方現(xiàn)存的政府權力清單，就國務院而言，僅有行政許可類清單，地方如浙江、江蘇等省，行政權力清單涉及的具體行政行為主要包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決、行政確認等，除此之外，實際行政管理中大量的常規(guī)管理行為、不具名的行政行為并沒有列在清單之上，也就是說，現(xiàn)存的權力清單中，政府列舉的僅為部分行政職權的內(nèi)容。⑦政府權力清單的內(nèi)容不健全，導致政府公示公開的行政權力也不健全，從而缺少了廣大人民群眾的有效監(jiān)督，必將導致政府在不健全的權力清單外存在大量隱性權力，久而久之，權力清單的公信力以及人民群眾對權力清單的信仰也會下降，最終政府權力清單制度形同虛設。

（二）權力清單的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范

認真梳理各個省份出臺的權力清單，我們不難發(fā)現(xiàn)，各省份乃至同一省份相同部門在權力清單的理解和分類都存在著巨大的差異，劃分權力清單的標準不一，也很大程度上影響了真正意義上初衷設計用心良苦的“權力清單制度”的推行。

從浙江省歸納整理得出，該省42個省級部門出臺的權力清單上共列出4236項行政權力，其分類依據(jù)可以按照“行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政征收”等10類進行劃分排列。而對比廣東省的省級單位，46個省直部門的694項行政審批事項，則直接按照部門類別（如省辦公廳、省發(fā)改委、省財政廳）的進行列舉。⑧這里我們不難看出，各地區(qū)、各級政府間沒有按照統(tǒng)一的標準劃分和排列權力清單。

其次，在具體權利數(shù)量方面，不同的省份其相同部門的權力列舉數(shù)量也差距驚人，比如湖南省長沙市公安局在其行政處罰清理表中囊括了208項處罰職權，浙江省杭州市公安局的處罰項目卻只有24項，而廣州市公安局保留的處罰權力則有291項之多。由此可見，當前的權力清單在沒有全國統(tǒng)一標準和規(guī)范下，各具特色，不統(tǒng)一的權力清單必將間接導致政府在行使行政權力時的隨意性和不規(guī)范性。

（三）權力清單存在隱形的權力事項

所為隱形的權力事項是指政府權力清單在制定時通過合并、刪減等手段，增加一些法律并沒有規(guī)定的權力事項，通過這些隱形權力，政府雖名為簡政放權，實質(zhì)使自己權力有了一定伸縮性和延展空間，可以在自己的解釋范圍內(nèi)給政府的一些法外權力自圓其說，歸根結(jié)底，是政府自己給自身增加許多法外授權。

（四）權力清單缺乏相應的責任規(guī)定

政府權力清單的出臺，無疑向社會大眾宣示了自己所享有的權力，方便人民群眾監(jiān)督，進一步完善信息公開制度，俗話說，有權必有責，在出臺權力清單的同時，必須規(guī)定行政機關行使權力的程序，包括行使的方式、步驟、順序和時限，以及相應出臺與之配套的責任清單。所謂責任清單就是指政府如果沒有按照權力清單以及相關程序行使其權力，必須承擔相應法律責任的規(guī)定，現(xiàn)如今，大部分省份尚處在建立權力清單的環(huán)節(jié)，缺乏相應責任清單的出臺，更缺乏強有力的監(jiān)督追究機制，從而防止行政不作為，行政亂作為的現(xiàn)象產(chǎn)生。

四、應對權力清單中存在問題的解決辦法

（一）健全清單內(nèi)容、提高政府權力清單的公信力

在建立政府權力清單的工作中，首先，應遵循“法律保留”的原則，嚴格依照憲法和法律的規(guī)定制定權力清單，不得與法律相抵觸，其次，加強權力清單的頂層設計和統(tǒng)一領導，以統(tǒng)一藍本為基礎，健全權力清單相關內(nèi)容，最后，通過傳媒渠道對公眾發(fā)布權力清單，重視網(wǎng)絡的傳播作用，廣泛在人民群眾中傳播，做到職能部門以清單辦事，按清單監(jiān)督，從而樹立政府權力清單的公信力。

（二）確立權力清單的統(tǒng)一標準，規(guī)范完善的制定程序

針對當前全國參差不齊的權力清單，急需推進標準化評判機制。為了加強權力清單制度建設的統(tǒng)一領導和規(guī)范高效，建議在各級政府機關內(nèi)部設立權力清單制度建設領導小組辦公室，該機構全面負責各級政府管轄區(qū)內(nèi)各職能部門權力清單制度建設，協(xié)調(diào)規(guī)范本區(qū)域權力清單的標準、統(tǒng)一等方面問題，并對權力清單制度建設的效果和過程進行監(jiān)督和反饋。⑨

權力清單制度應推行全面化建設方針，完善層級建設統(tǒng)一標準和部門建設統(tǒng)一標準，層級建設統(tǒng)一標準是指在全國從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等在各層級建立自上而下的統(tǒng)一標準。部門建設統(tǒng)一標準是指在同級行政各部門都必須全面推進本部門權力清單制度建設，結(jié)合各部門的實際權力情況制定涵蓋行政權、行政審批、行政執(zhí)法、行政處罰等各個領域的統(tǒng)一清單。

（三）加強政府權力清單制度的多維度監(jiān)督

有效的監(jiān)督是一項制度持續(xù)有益的必要手段，政府權力清單既然作為一種制度存在，必定要設立全方位的監(jiān)督來確保其規(guī)范、有效。前面所說的責任清單制度無疑是行政法中“權責統(tǒng)一”這一原則的體現(xiàn)，除此之外，我們還應該設立多維度監(jiān)督體系，在行政機關內(nèi)部建立獨立的監(jiān)督辦公室，專門應對處理有關權力清單制度的糾紛和問題。內(nèi)部監(jiān)督是一種高效、快捷的內(nèi)部糾錯體系，在較短時間內(nèi)能發(fā)現(xiàn)錯誤并內(nèi)部高效糾正、改錯。在內(nèi)部監(jiān)督之外還應注重公民監(jiān)督作用，充分發(fā)揮公民檢舉權、揭發(fā)權、監(jiān)督權的行使。結(jié)合在行政體制外的黨的監(jiān)督、人大、政協(xié)監(jiān)督多效并舉，構建多主體、多層次的權力監(jiān)督運行機制。

（四）建立清單的動態(tài)調(diào)整機制

社會生活是瞬息萬變的，制度只能適應一段時間的社會發(fā)展，當社會現(xiàn)實情況發(fā)生改變時，制度也應相應調(diào)整才能充分調(diào)動社會發(fā)展的積極性，因此，權力清單制度也應當建立與之相適應的動態(tài)調(diào)整機制，權力清單制度的動態(tài)調(diào)整應化繁為簡，適應行政快捷高效、靈活多變的具體情況，當法律行政授權有所變化或國務院簡政放權政策調(diào)整時，各級政府部門可以自行決定調(diào)整權力清單內(nèi)容，與此同時應注意更改后權力清單的再公示，以確保權力清單的透明性、接受廣大人民監(jiān)督。

注釋：

①李任杰、王偉.簡論“權力清單”及其對政府權力的制約.青島行政學院學報.2014（4）.

②程文浩.權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠.光明日報.2014年1月17日.

③程文浩.國家治理過程的“可視化”如何實現(xiàn)——權力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進策略.學術前沿.2014（5）.

④馮春萍.政府權力清單制度的實證研究.海南師范大學學報（社會科學版）.2014（10）.

⑤于琳琳.地方政府權力清單的多維度詮釋.重慶社會科學.2015（11）.

⑥張茂月.權力清單制度認識的幾個誤區(qū)與糾正.云南行政學院學報.2015（3）.

⑦申靜.地方政府推進權力清單制度路徑構建.人民論壇.2015（10）.

⑧廣州市政府網(wǎng)、http：qlqd.gz.gov.cn/.

⑨陳偉、楊超.權力清單制度建設中的主要問題及消解路徑.南方周刊.2015（7）.

⑩俞道融、齊寧、關鑫、王天依、陳杰.地方政府權力清單制度法制化研究.法學論叢.2015（4）.endprint