海洋法視域下的南海海盜治理問(wèn)題

摘 要 隨著近年來(lái)中國(guó)“一帶一路”國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，21世紀(jì)海上絲綢之路的安全風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越被關(guān)注。海上絲綢之路既是世界經(jīng)濟(jì)的“生命線”，也是國(guó)際海盜活動(dòng)的“黃金線”。海盜問(wèn)題作為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的突出問(wèn)題，在建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路上應(yīng)予以充分重視，龍其是在南海領(lǐng)域，與主權(quán)爭(zhēng)端問(wèn)題交織，就更顯復(fù)雜。盡管?chē)?guó)際習(xí)慣法和協(xié)定法對(duì)海盜問(wèn)題都進(jìn)行了一定規(guī)制，但在海盜法雙重規(guī)制的背景下，現(xiàn)有的反海盜法律機(jī)制缺乏系統(tǒng)性且運(yùn)作效率低。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行局限性分析，結(jié)合南海局勢(shì)現(xiàn)狀，為海盜治理的國(guó)際法律框架、區(qū)域協(xié)作機(jī)制以及我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法完善提供啟示與借鑒。從而為21世紀(jì)海上絲綢之路的安全問(wèn)題提供法律保障。

關(guān)鍵詞 海盜罪 絲綢之路 南海 雙重規(guī)制 局限性

作者簡(jiǎn)介：陳雅婷，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國(guó)際公法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.207

一、背景

“一帶一路”戰(zhàn)略中的21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，是新時(shí)期中國(guó)外交政策的重點(diǎn)之一，構(gòu)成了21世紀(jì)中國(guó)與東南亞、南亞以及阿拉伯地區(qū)國(guó)家新的地緣政治關(guān)系。同時(shí)其面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，最為突出的便是海盜問(wèn)題。由于海盜猖獗，國(guó)際海事組織已將西非海岸、索馬里沿岸、紅海和亞丁灣、孟加拉灣沿岸以及馬六甲海峽稱為“世界上最危險(xiǎn)的五大海域”。 官方文件中指出：“21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向是從中國(guó)沿海港口過(guò)南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國(guó)沿海港口過(guò)南海到南太平洋?！笨梢?jiàn)，西洋航線和南洋航線覆蓋了五大危險(xiǎn)海域中的四個(gè)，加上南海海域的主權(quán)爭(zhēng)端愈演愈烈，導(dǎo)致了南海海盜問(wèn)題愈加錯(cuò)綜復(fù)雜。

二、現(xiàn)有海洋法規(guī)范之局限性

（一）海盜法的雙重規(guī)制

海盜行為的雙重屬性使得海盜法必須進(jìn)行雙重規(guī)制，具體說(shuō)來(lái)，海盜的國(guó)內(nèi)法適用于主權(quán)海域（包括領(lǐng)海和群島水域），海盜的國(guó)際法適用于非主權(quán)海域（包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海）。二者適用范圍的不同使海盜這一種犯罪行為很難在一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律框架下實(shí)施有效打擊，不同海域適用不同規(guī)范使其難以應(yīng)對(duì)海盜活動(dòng)的流動(dòng)性。因?yàn)楹１I并非僅出沒(méi)在既定地方，所有海域都可能是海盜船舶的活動(dòng)地點(diǎn)，人為劃分海域界限對(duì)其而言毫無(wú)意義，但對(duì)國(guó)際社會(huì)的管轄權(quán)有深刻影響。①另外，“海盜的國(guó)內(nèi)法和海盜的國(guó)際法經(jīng)常發(fā)生沖突”。

（二）國(guó)際法層面的局限性

《聯(lián)合國(guó)法洋法公約》UNCLOS是最廣泛參與的海洋法條約，但其第101條對(duì)海盜定義十分狹窄，不僅將軍艦、政府船舶或飛機(jī)在海上所犯罪行排除，也將政治目的及主權(quán)范圍海域內(nèi)所犯的海盜罪行排除在外。而南海按目前的爭(zhēng)議現(xiàn)狀看 ，它已經(jīng)成了一個(gè)半封閉的海洋，幾乎“全部或主要由兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成”。②但研究顯示，南海海盜頻頻在近海劫船，東南亞海盜攻擊發(fā)生地與沿海國(guó)平均距離為印尼海域11.5海里、南海海域94.4海里。③南海海域“寬領(lǐng)海窄公?！钡默F(xiàn)狀和UNCLOS對(duì)海盜發(fā)生地點(diǎn)的規(guī)定使得UNCLOS在南海范圍內(nèi)部分不適用，對(duì)于有效打擊海盜十分不利?，F(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)海盜迅速攻擊完商船后就逃逸到他國(guó)領(lǐng)海區(qū)域內(nèi)。另外，以前海盜行動(dòng)只出于經(jīng)濟(jì)目的，以劫掠錢(qián)財(cái)為唯一目標(biāo)，但現(xiàn)在許多海盜都是有思想傾向和廣泛政治目的的海上恐怖分子。為防止海盜與恐怖主義的深度融合，現(xiàn)有的法律框架中規(guī)定海盜只出于“私人目的”顯然不再合適。

（三）國(guó)內(nèi)法層面上的局限性

雙重規(guī)制背景下，國(guó)家被賦予制定國(guó)內(nèi)海盜立法的自主選擇權(quán)，主權(quán)國(guó)家對(duì)于設(shè)不設(shè)立、怎么設(shè)立海盜罪都有極大自由，這導(dǎo)致各國(guó)立法參差不齊，各不相同。在南海海域沿海國(guó)中，只有新加坡、印尼、菲律賓有關(guān)于海盜罪的單獨(dú)規(guī)定。但其規(guī)定在犯罪海域、主體和客體條件上都有很大差距，并不統(tǒng)一或協(xié)調(diào)。例如，新加坡刑法將海上暴動(dòng)這種政治性的行為視同海盜罪，但其他國(guó)家并沒(méi)有。還有一些國(guó)家如馬來(lái)西亞、越南、泰國(guó)以及我國(guó)刑法中沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定海盜罪，導(dǎo)致在海盜罪認(rèn)定過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些困難。

三、南海反海盜法律制度構(gòu)建

（一） 國(guó)際立法的完善

1. 通過(guò)嗣后慣例默示修訂UNCLOS。構(gòu)建國(guó)際反海盜法律框架的最佳選擇當(dāng)然是建立一個(gè)針對(duì)海盜的專門(mén)性公約，深入具體地解決定義、管轄權(quán)、抓捕后懲治等問(wèn)題，協(xié)調(diào)各國(guó)打擊海盜的行動(dòng)。但鑒于訂立一個(gè)新公約耗時(shí)耗力甚多，且UNCLOS第311條第3款限制了締約國(guó)另定協(xié)定的權(quán)利，即新定的協(xié)定一旦與UNCLOS的海盜條款基本原則或國(guó)家義務(wù)沖突，就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。④所以不妨從UNCLOS本身入手，通過(guò)國(guó)家實(shí)踐的方式進(jìn)行默示修訂。

這樣的默示修訂并非沒(méi)有先例，UNCLOS第105條賦予了國(guó)家普遍性管轄權(quán)以實(shí)現(xiàn)“每個(gè)國(guó)家均可扣押海盜船舶或飛機(jī)”，“扣押國(guó)的法院可判定應(yīng)處的刑罰，并可決定對(duì)船舶、飛機(jī)或財(cái)產(chǎn)所應(yīng)采取的行動(dòng)，但受善意第三者權(quán)利的限制?！眴螐奈谋居绕涫瞧溆谜Z(yǔ)“可”來(lái)看，僅僅實(shí)施逮捕的國(guó)家的法院擁有管轄權(quán)，但當(dāng)代國(guó)家實(shí)踐卻擴(kuò)大了這一條款的適用范圍。大量的事例表明海盜常常被一國(guó)所逮捕而被另一國(guó)起訴。在2008和2009年，美國(guó)、英國(guó)、歐盟與肯尼亞簽訂諒解備忘錄以安排這樣的為審訊而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移工作。⑤事實(shí)上，肯尼亞近年來(lái)羈押了上百名由別國(guó)逮捕的海盜。⑥類(lèi)似的，被丹麥和俄羅斯抓捕的海盜最終被移交給了也門(mén)；法國(guó)向索馬里移交了海盜以進(jìn)行審訊；⑦荷蘭鹿特丹的法院聲稱其對(duì)丹麥護(hù)衛(wèi)艦逮捕的海盜具有管轄權(quán)；⑧以及在2012年，丹麥護(hù)衛(wèi)艦逮捕的十名索馬里海盜被移交給德國(guó)然后由其進(jìn)行起訴。⑨總體上，似乎在打擊海盜事項(xiàng)上的國(guó)家實(shí)踐更傾向于將逮捕的海盜移交給非實(shí)施逮捕的國(guó)家以進(jìn)行起訴。⑩

同樣的，海盜罪適用范圍的擴(kuò)大也可通過(guò)嗣后慣例來(lái)實(shí)現(xiàn)，只要不損害UNCLOS的基本目標(biāo)和條約目的，便可根據(jù)當(dāng)代的國(guó)家關(guān)切，提高國(guó)家對(duì)UNCLOS義務(wù)的執(zhí)行水平。endprint

2. 確立沿海國(guó)義務(wù)，提高區(qū)域合作水平。從國(guó)際習(xí)慣法的角度看，沿岸國(guó)防止和懲治其領(lǐng)海內(nèi)的海盜行為的審慎義務(wù)是存在的。無(wú)論是科孚海峽案還是特雷爾冶煉廠仲裁案，國(guó)際司法機(jī)構(gòu)都確立了國(guó)家的審慎義務(wù)，即“一國(guó)領(lǐng)土不能被用來(lái)從事侵犯他國(guó)權(quán)利的活動(dòng)”。推而廣之，在領(lǐng)海范圍內(nèi)，國(guó)家這一義務(wù)也是存在的，并包含兩個(gè)方面的含義：一是積極義務(wù)，國(guó)家出于人道主義的最基本的考慮，應(yīng)當(dāng)積極地防止和懲治發(fā)生在其領(lǐng)海內(nèi)的海盜行為；二是消極義務(wù)，國(guó)家至少不能支持或包庇發(fā)生在其領(lǐng)海內(nèi)的海盜行為。

（二） 中國(guó)的對(duì)策

1. 完善國(guó)內(nèi)立法。中國(guó)作為深受南海海盜危害的國(guó)家，必須主動(dòng)應(yīng)對(duì)海盜這一全球“痼疾”。除了推動(dòng)國(guó)際立法及合作之外，在國(guó)內(nèi)法上，務(wù)必首先完善海盜立法，在刑法中增設(shè)海盜罪這一獨(dú)立罪名，解決國(guó)內(nèi)法上海盜罪的認(rèn)定和懲治問(wèn)題。另外，可以制定配套的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)注意與其他罪行競(jìng)合的問(wèn)題，同時(shí)要參考主要的國(guó)際公約和各國(guó)實(shí)踐，但可比現(xiàn)有國(guó)際公約規(guī)定得更為寬泛些。同時(shí)立法需結(jié)合中國(guó)特定國(guó)情，結(jié)合海盜發(fā)展新趨勢(shì)，使得國(guó)內(nèi)立法兼具可操作性和靈活性。

2. 樹(shù)立積極的南海策略?，F(xiàn)在愈演愈烈的南海領(lǐng)土爭(zhēng)端使得中國(guó)與個(gè)別聲索國(guó)關(guān)系陷入緊張，不可避免地會(huì)影響南海整體局勢(shì)，使得南海海盜問(wèn)題也更加錯(cuò)綜復(fù)雜。近年發(fā)生在南海的海盜案件大多數(shù)發(fā)生在靠近越南和印尼領(lǐng)海。中國(guó)要警惕南海周邊國(guó)家以打擊南海的海盜為借口，聯(lián)合美國(guó)和日本，對(duì)南海領(lǐng)土爭(zhēng)端地區(qū)進(jìn)行侵犯。中國(guó)海軍應(yīng)該主動(dòng)地將加強(qiáng)南海海上巡邏，保護(hù)過(guò)往船只，既可防范海盜又可宣示主權(quán)。同時(shí)通過(guò)21世紀(jì)海上絲綢之路幫助提升沿線國(guó)經(jīng)濟(jì)水平，從根源上治理海盜。

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