摘 要 檢務(wù)督察是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的重要手段,筆者結(jié)合檢務(wù)督察工作實(shí)際,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),查找工作中存在的不足,并就在新形勢下如何改進(jìn)檢務(wù)督察工作進(jìn)行探索,提出建議,為下一步提升檢務(wù)督察工作質(zhì)量,推動檢察工作整體發(fā)展提供必要保障。
關(guān)鍵詞 檢務(wù)督察 改革 監(jiān)督
作者簡介:張連超,天津市東麗區(qū)人民檢察院助檢員。
中圖分類號:D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.200
檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),為了解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題,最高人民檢察院在2005年出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》,首次提出要在檢察機(jī)關(guān)建立以糾正違法、保證案件質(zhì)量為中心的檢務(wù)督察制度,在2007年總結(jié)各地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,經(jīng)過反復(fù)研究論證,制定《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》,意味著檢務(wù)督察制度的全面鋪開。經(jīng)過多年的實(shí)踐,檢務(wù)督察工作為檢察工作的深入發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用,但也暴露了其中存在的不足。下面結(jié)合天津市東麗區(qū)人民檢察院,對檢務(wù)督察工作做進(jìn)一步思考和探討。
一、開展檢務(wù)督察工作調(diào)研的意義
正如《暫行規(guī)定》提到的,檢務(wù)督察工作對嚴(yán)肅檢察紀(jì)律、改進(jìn)司法作風(fēng)、促進(jìn)檢察隊(duì)伍建設(shè)和提升執(zhí)法公信力,確保檢察權(quán)正確運(yùn)行上發(fā)揮了重要作用,對檢察事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大意義。
(一)檢務(wù)督察工作是提升檢察工作水平的需要
檢務(wù)督察工作作為一項(xiàng)長效工作機(jī)制,對規(guī)范執(zhí)法辦案、落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理、推動各項(xiàng)工作落實(shí)等發(fā)揮著重要監(jiān)督作用。多年來,東麗區(qū)檢察院把全程錄音錄像、涉案贓證款物、提訊、出庭公訴及監(jiān)所檢察工作列為每年必督內(nèi)容,把落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作及完成專項(xiàng)整治工作情況列為必查范圍,監(jiān)督檢查存在的不足并提出改進(jìn)建議,促進(jìn)了整體檢察工作水平的提升。
(二)檢務(wù)督察工作是打造忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)檢察隊(duì)伍的需要
檢務(wù)督察是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的重要手段,無論是圍繞執(zhí)法辦案還是圍繞檢察紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行督察,終究是要落實(shí)到對具體檢察干警的檢查監(jiān)督上,督察愈深、愈細(xì),發(fā)現(xiàn)問題越多,則越能提前發(fā)現(xiàn)問題,把苗頭消滅在萌芽狀態(tài),防患于未然。中央八項(xiàng)規(guī)定出臺以來,東麗區(qū)院把落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定、糾正“四風(fēng)”情況作為檢務(wù)督察每次必督內(nèi)容,重點(diǎn)對檢容檢貌、檢察紀(jì)律落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,強(qiáng)化干警紀(jì)律意識、風(fēng)險(xiǎn)意識,筑牢廉潔自律防線,努力打造素質(zhì)夠高、作風(fēng)夠硬檢察隊(duì)伍。
(三)檢務(wù)督察工作是深化司法體制改革工作的需要
當(dāng)前司法體制改革正在逐步深化,人員分類管理漸入正軌,司法責(zé)任制亦在深化落實(shí)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制和人員管理發(fā)生重大調(diào)整的情勢下,必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督,發(fā)揮檢務(wù)督察優(yōu)勢作用,積極延伸督察觸角,及時發(fā)現(xiàn)在推進(jìn)司法體制改革過程中出現(xiàn)或面臨的問題與矛盾,檢查各項(xiàng)工作推動開展是否順暢有力,及時為領(lǐng)導(dǎo)決策提供一手資料,不斷克服在落實(shí)司法體制改革中遇到的困難和障礙,推動司法體制改革深化落實(shí)。
二、檢務(wù)督察工作經(jīng)驗(yàn)做法
以天津市東麗區(qū)人民檢察院為例,區(qū)院緊緊圍繞年度工作中心思路,加強(qiáng)檢務(wù)督察隊(duì)伍建設(shè),完善督察制度體系,強(qiáng)化督促落實(shí),確保檢務(wù)督察工作“檢”出問題,“督”出效果。2012年至2016年,共發(fā)現(xiàn)各類問題49個,整改問題49個,為檢風(fēng)政風(fēng)切實(shí)轉(zhuǎn)變提供重要保障。主要做法如下:
(一)加強(qiáng)制度體系建設(shè),強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障
一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)。把檢務(wù)督察工作納入全院重要議事日程,黨組召開專題會議進(jìn)行研究,檢察長親自過問,要求把檢務(wù)督察工作作為檢驗(yàn)檢察工作的試金石,查缺補(bǔ)漏,促進(jìn)檢察工作規(guī)范向好發(fā)展。積極配備紀(jì)檢組長,及時調(diào)整檢務(wù)督察委員會成員,并由紀(jì)檢組長任檢務(wù)督察委員會督察長,監(jiān)察科具體負(fù)責(zé)每次檢務(wù)督察的組織、協(xié)調(diào)、溝通和反饋等工作,編發(fā)《檢務(wù)督察通報(bào)》,順暢工作機(jī)制,增強(qiáng)檢務(wù)督察工作力度。二是完善制度建設(shè)。年初制定《年度檢務(wù)督察工作實(shí)施方案》,根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察工作總體思路原則性確定每月督察內(nèi)容和形式,突出重要時間節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,針對性的選擇重點(diǎn)部門開展專項(xiàng)督察。出臺《檢務(wù)督察工作實(shí)施辦法》,明確檢務(wù)督察的職責(zé)范圍、方式方法、處理權(quán)限及責(zé)任追究等,為全年檢務(wù)督察工作順利開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)督察隊(duì)伍建設(shè)。多年來,區(qū)院先后選拔能力強(qiáng)、作風(fēng)硬的干警擔(dān)任紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員、廉政監(jiān)督員,并通過制定《工作實(shí)施辦法》和《管理辦法》,細(xì)化工作職責(zé)和督察權(quán)限,進(jìn)一步延伸檢務(wù)督察工作觸角。四是加大工作保障力度。購置必要檢務(wù)督察器材,如照相機(jī)、攝像機(jī)、錄音筆、酒精測試儀等,并根據(jù)工作需要提供交通和通訊設(shè)備,為檢務(wù)督察工作的順利開展提供了有力保障。
(二)立足檢察全面工作,突出檢務(wù)督察工作重點(diǎn)
一是突出落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”督察。每年至少開展兩次落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”和開展黨風(fēng)廉政建設(shè)情況專項(xiàng)檢查,發(fā)現(xiàn)問題的,要求按照時間節(jié)點(diǎn)、部門分工,按時、保質(zhì)保量完成黨風(fēng)廉政建設(shè)工作要求。二是圍繞上級決策部署開展督察。結(jié)合近年來開展的規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治、上下聯(lián)動整治突出問題及“兩學(xué)一做”專題教育活動組織專項(xiàng)督察活動,將規(guī)范執(zhí)法和廉潔守紀(jì)作為重點(diǎn)督查內(nèi)容,重點(diǎn)圍繞辦案區(qū)規(guī)范管理使用、公訴人出庭支持公訴、駐所檢察和案卷規(guī)范及廉潔自律情況等進(jìn)行督察,并結(jié)合重點(diǎn)案件評查,對職務(wù)犯罪偵查、公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所和預(yù)防等辦案活動及安全防范制度落實(shí)情況開展督察,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題與不足,督促制定整改措施,確保干警公正廉潔執(zhí)法,落實(shí)到位。四是注重抓住節(jié)日重要關(guān)口。在 “春節(jié)”、“五一”、“中秋”等法定節(jié)日期間,堅(jiān)持行動在前,全面開展節(jié)前檢務(wù)督察,重點(diǎn)督察干警落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定、八項(xiàng)行為禁令、廉潔自律等情況,強(qiáng)化工作安全、辦案安全,排除安全隱患,努力打造廉潔自律、風(fēng)清氣正的工作環(huán)境。endprint
(三)完善督察方式方法,確保督察工作全覆蓋
為實(shí)現(xiàn)對檢察工作督察的全方位覆蓋,區(qū)院不斷完善督察工作方式方法,嚴(yán)密工作網(wǎng)絡(luò),切實(shí)推動檢務(wù)督察工作成為檢察工作的助推器。一是實(shí)地督察。深入到案管大廳、辦公室、控申接待大廳、辦案區(qū)、看守所和庭審現(xiàn)場等,查看干警落實(shí)工作紀(jì)律情況,現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)場要求立即整改,確保問題發(fā)現(xiàn)一個糾正一個。二是突擊督察。采取事前不通知、不打招呼,直接到辦公室、接待場所和辦案區(qū),檢查檢察干警遵守制度規(guī)定和工作紀(jì)律的情況,并及時進(jìn)行反饋問題要求予以整改落實(shí)。三是專項(xiàng)督察。根據(jù)年度紀(jì)檢監(jiān)察工作安排,圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”、重點(diǎn)案件和重點(diǎn)執(zhí)法活動,組織開展專項(xiàng)督察,對開展黨風(fēng)廉政建設(shè)、執(zhí)法辦案、規(guī)范司法等組織重點(diǎn)督查,切實(shí)重點(diǎn)問題重點(diǎn)查,重要工作專門查。四是交流督察。探索檢務(wù)督察工作溝通交流機(jī)制,與兄弟院開展交流督察活動,主動接受外部監(jiān)督,學(xué)習(xí)督察工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),認(rèn)真總結(jié)不足,取長補(bǔ)短,進(jìn)一步拓展檢務(wù)督察工作的廣度和深度。
(四)嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí),促進(jìn)督察效果轉(zhuǎn)化
區(qū)院多措并舉,嚴(yán)督實(shí)導(dǎo),切實(shí)實(shí)現(xiàn)檢察工作水平提升。一是現(xiàn)場責(zé)令整改。對督察中發(fā)現(xiàn)的黨員接待人員著裝不整齊、便民查詢設(shè)施開機(jī)不及時等問題,現(xiàn)場責(zé)令相關(guān)人員立即整改,必要時通知相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場及時整改。二是線上線下分級批評。對督察中發(fā)現(xiàn)的簽到不及時、案卷擺放雜亂等輕微問題,現(xiàn)場指出問題,口頭提出批評,避免再次發(fā)生。對督察中發(fā)現(xiàn)的問題,采取在內(nèi)網(wǎng)發(fā)書面督察情況通報(bào),明確整改要求,隨時跟蹤督辦,確保問題解決。三是及時跟進(jìn)監(jiān)督。將上一次督察發(fā)現(xiàn)問題列為下一次督察必選內(nèi)容,重點(diǎn)查看是否整改落實(shí)、是否具有改進(jìn)措施,并將落實(shí)情況作為年終考核的重要參考之一。四是誡勉談話。對于整改不及時或者未達(dá)到要求、慵懶散拖的,對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行誡勉談話,并予以通報(bào)批評,倒逼責(zé)任落實(shí)。
三、檢務(wù)督察工作中存在的不足
(一)地位作用未受到應(yīng)有重視
在社會轉(zhuǎn)型和社會利益格局變動時期,社會矛盾頻發(fā),基層檢察院執(zhí)法辦案任務(wù)艱巨繁重,“案多人少”矛盾日益加劇。在現(xiàn)行考核體系下,執(zhí)法辦案業(yè)績?nèi)绾沃苯佑绊懼鴻z察機(jī)關(guān)整體工作的考核水平。為完成好各項(xiàng)執(zhí)法辦案任務(wù),發(fā)揮打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定職能作用,越來越多的人、財(cái)、物被投放到執(zhí)法辦案工作上,而在檢察隊(duì)伍廉政建設(shè)、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法中發(fā)揮重要作用的檢務(wù)督察并未受到應(yīng)有的重視,致使檢務(wù)督察工作實(shí)際效用大打折扣。
(二)隊(duì)伍建設(shè)不完備
從檢務(wù)督察制度設(shè)計(jì)來看,檢務(wù)督察委員會下設(shè)檢務(wù)督察室,作為檢務(wù)督察委員會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),一般設(shè)在紀(jì)檢組(監(jiān)察機(jī)構(gòu))內(nèi),受檢察院檢務(wù)督察委員會和紀(jì)檢組(監(jiān)察機(jī)構(gòu))領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)。在具體組成人員上,檢務(wù)督察人員包括專職人員和兼職人員,檢務(wù)督察委員會成員單位配備1-2名兼職督察人員。根據(jù)工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)屬性不同,自高檢院至省級院到地級院,再到區(qū)縣院,干警人員編制呈遞減趨勢,具體到區(qū)縣院檢察隊(duì)伍也就一百人左右,以天津市東麗區(qū)檢察院為例人員編制數(shù)為134人,實(shí)有人員112人,而職務(wù)犯罪偵查部門、公訴、偵監(jiān)干警人數(shù)達(dá)到50人,占了全體人員的幾近一半,但內(nèi)設(shè)部門有16個之多,細(xì)化到其他科室僅二三人,根本沒有多余人員專門從事檢務(wù)督察工作,專門的檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)亦未設(shè)立,檢務(wù)督察兼職人員常由院廉政監(jiān)督員擔(dān)任,其他成員部門并未設(shè)置兼職督察人員,未能形成結(jié)構(gòu)合理的檢務(wù)督察工作隊(duì)伍,影響了檢務(wù)督察工作縱深發(fā)展。
(三)督察缺乏深度
根據(jù)《暫行規(guī)定》,檢務(wù)督察事項(xiàng)包括遵守和執(zhí)行國家法律法規(guī)和上級決策讓部署情況,遵守辦案規(guī)定情況,執(zhí)行規(guī)章制度情況及嚴(yán)明執(zhí)法作風(fēng)、遵守檢容風(fēng)紀(jì)情況和檢察長交辦事項(xiàng),基本涵蓋了檢察工作的各個方面。但實(shí)踐中,大多數(shù)督察活動停留在窗口接待、公車使用、內(nèi)部管理、開展學(xué)習(xí),執(zhí)行內(nèi)部規(guī)定上,對執(zhí)法辦案、重點(diǎn)崗位重點(diǎn)人及“三重一大”等敏感內(nèi)容監(jiān)督少,對觸及深層次矛盾的事項(xiàng)監(jiān)督的不夠,針對性不強(qiáng),導(dǎo)致督察工作查的不深,給人以例行工作的印象,弱化了“督”的威嚴(yán)與“察”的效果。同時,因局限于現(xiàn)有工作體制,對一般干警督察較多,對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部督察較少、督察難度大,導(dǎo)致督察工作“頭冷腳熱”、上下不一。
(四)監(jiān)督落實(shí)乏力
檢務(wù)督察工作主要是對檢察各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查,指出不足要求整改,進(jìn)而不斷提升檢察工作整體水平。但因?yàn)槭莾?nèi)部監(jiān)督,干警之間比較熟悉,監(jiān)督起來存在“留情面”、“有一事不如少一事”的認(rèn)識問題,指出問題有時存在顧慮,問題能不說則不說,能淺則不深,雖然對存在的問題能當(dāng)場指出,有的也能當(dāng)場或及時整改到位,但問題缺乏深度,不直接,而且對整改情況缺乏長效的監(jiān)督機(jī)制,整改效果往往不能持久,落入“督了改,改了犯,犯了督”的怪圈。
四、改進(jìn)建議
(一)提高工作站位,把檢務(wù)督察工作與檢察工作同研究、同部署
領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變認(rèn)識,尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部,要強(qiáng)化大局意識,把開展好檢務(wù)督察工作與檢察工作大局相聯(lián)系、與深化司法體制改革成效相結(jié)合,既要會“彈鋼琴”還要下好檢察工作“一盤棋”,處理好檢務(wù)督察工作與其它檢察工作的關(guān)系,充分發(fā)揮檢務(wù)督察在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的長效作用,用檢察工作實(shí)績檢驗(yàn)督察工作效果。要切實(shí)把檢務(wù)督察工作擺上重要日程,加強(qiáng)研究部署,季度一小結(jié)半年一推動,及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),形成推動落實(shí)常效機(jī)制,激發(fā)檢務(wù)督察工作內(nèi)在動能。
(二)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè),為取得工作實(shí)效提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障
開展檢務(wù)督察工作要借勢、借力。為了順應(yīng)司法體制改革需要,當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革正在逐步開展。作為一項(xiàng)重要檢察職能的檢務(wù)督察應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會,強(qiáng)調(diào)檢務(wù)督察工作作為內(nèi)部監(jiān)督重要組成部分而保持獨(dú)立性的重要性,努力爭取機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制,成立專門的檢務(wù)督察室,日常工作由專人負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)檢務(wù)督察工作的專門化、職業(yè)化,并為進(jìn)一步深入研究督察規(guī)律、創(chuàng)新督察工作機(jī)制提供有力保障。堅(jiān)持督察力量群眾化,除專職督察干部外,根據(jù)督察工作需要,臨時抽調(diào)檢務(wù)督察委員會成員部門干警擔(dān)任兼職督察員,擴(kuò)大督察后備力量,變?nèi)藛T有限為力量無限,壯大檢務(wù)督察工作隊(duì)伍,為督察工作提供充足的智力支持、人員保障。
(三) 加強(qiáng)跟蹤落實(shí),確保件件有落實(shí)、事事有回聲
針對督察工作發(fā)現(xiàn)的問題有時不能當(dāng)場整改的情況,實(shí)行問題整改清單制度(見下表):
檢務(wù)監(jiān)督問題整改清單
(注:本表格由責(zé)任部門整改落實(shí)后,送還督察部門。)
督察部門根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議,并要求相關(guān)部門負(fù)責(zé)人對被督察出來的問題進(jìn)行整改承諾,明確整改措施,實(shí)現(xiàn)工作留痕,以責(zé)任倒逼落實(shí)。
(四)圍繞重點(diǎn)工作,打開檢務(wù)督察工作新局面
完善專項(xiàng)督察工作機(jī)制,理順專項(xiàng)督察開展具體組織程序,細(xì)化專項(xiàng)督察內(nèi)容,明確具體責(zé)任,順暢開展專項(xiàng)督察流程,切實(shí)發(fā)揮“專”的優(yōu)勢和威力。要抓住法定節(jié)日重要時間節(jié)點(diǎn)及提訊、同步錄音錄像和出庭公訴等重要執(zhí)法環(huán)節(jié),制定針對性方案,堅(jiān)持重點(diǎn)事項(xiàng)專項(xiàng)督察,集中有效力量精準(zhǔn)監(jiān)督,觸及重點(diǎn)事項(xiàng)深層次潛在問題,不求面面俱到,只求發(fā)現(xiàn)一個徹底解決一個,確保督察效果。同時,隨著以審判為中心的訴訟制度改革進(jìn)入深水區(qū),案件質(zhì)量愈顯突出和重要,必須把案件質(zhì)量納入到督察范圍中來,圍繞重點(diǎn)案件時間節(jié)點(diǎn)、法律文書及判決采納量刑建議率對案件質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)真審查,案件范圍由不捕不訴、職務(wù)犯罪偵查案件、變更強(qiáng)制措施案件逐漸逐漸把所有案件納入督察范圍,最終實(shí)現(xiàn)所有案件全覆蓋,真正實(shí)現(xiàn)每案必督、每案必查,嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。
(五)嚴(yán)格責(zé)任落實(shí),推動檢務(wù)督察工作上水平
提醒千百次,不如問責(zé)一次。檢務(wù)督察工作效果差強(qiáng)人意,與監(jiān)督問責(zé)不嚴(yán)有一定關(guān)系。一方面要落實(shí)督察人員責(zé)任。堅(jiān)持問題責(zé)任制,對發(fā)現(xiàn)問題輪流分配到具體督察人員身上,包干到人,實(shí)現(xiàn)監(jiān)力前伸,及時督促提醒,推動具體問題整改落實(shí)。另一方面要強(qiáng)化責(zé)任追究。督察發(fā)現(xiàn)問題屬于科室的,明確責(zé)任到科室負(fù)責(zé)人,屬于個人的由個人承擔(dān),對問題不整改、不作為、不擔(dān)當(dāng),或者整改浮于表面、發(fā)現(xiàn)同樣問題反復(fù)的,嚴(yán)格踐行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”,按照“一案雙查”要求堅(jiān)決問責(zé),真正把板子打在個人身上,讓個體感受到監(jiān)督問責(zé)的威力和壓力,倒逼問題整改,提升督察實(shí)效。endprint