關(guān)于檢務(wù)督察工作的調(diào)研報(bào)告

摘 要 檢務(wù)督察是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，筆者結(jié)合檢務(wù)督察工作實(shí)際，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找工作中存在的不足，并就在新形勢下如何改進(jìn)檢務(wù)督察工作進(jìn)行探索，提出建議，為下一步提升檢務(wù)督察工作質(zhì)量，推動檢察工作整體發(fā)展提供必要保障。

關(guān)鍵詞 檢務(wù)督察 改革 監(jiān)督

作者簡介：張連超，天津市東麗區(qū)人民檢察院助檢員。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.200

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為了解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，最高人民檢察院在2005年出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》，首次提出要在檢察機(jī)關(guān)建立以糾正違法、保證案件質(zhì)量為中心的檢務(wù)督察制度，在2007年總結(jié)各地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)研究論證，制定《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》，意味著檢務(wù)督察制度的全面鋪開。經(jīng)過多年的實(shí)踐，檢務(wù)督察工作為檢察工作的深入發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用，但也暴露了其中存在的不足。下面結(jié)合天津市東麗區(qū)人民檢察院，對檢務(wù)督察工作做進(jìn)一步思考和探討。

一、開展檢務(wù)督察工作調(diào)研的意義

正如《暫行規(guī)定》提到的，檢務(wù)督察工作對嚴(yán)肅檢察紀(jì)律、改進(jìn)司法作風(fēng)、促進(jìn)檢察隊(duì)伍建設(shè)和提升執(zhí)法公信力，確保檢察權(quán)正確運(yùn)行上發(fā)揮了重要作用，對檢察事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大意義。

（一）檢務(wù)督察工作是提升檢察工作水平的需要

檢務(wù)督察工作作為一項(xiàng)長效工作機(jī)制，對規(guī)范執(zhí)法辦案、落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理、推動各項(xiàng)工作落實(shí)等發(fā)揮著重要監(jiān)督作用。多年來，東麗區(qū)檢察院把全程錄音錄像、涉案贓證款物、提訊、出庭公訴及監(jiān)所檢察工作列為每年必督內(nèi)容，把落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作及完成專項(xiàng)整治工作情況列為必查范圍，監(jiān)督檢查存在的不足并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)了整體檢察工作水平的提升。

（二）檢務(wù)督察工作是打造忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)檢察隊(duì)伍的需要

檢務(wù)督察是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，無論是圍繞執(zhí)法辦案還是圍繞檢察紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行督察，終究是要落實(shí)到對具體檢察干警的檢查監(jiān)督上，督察愈深、愈細(xì)，發(fā)現(xiàn)問題越多，則越能提前發(fā)現(xiàn)問題，把苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，防患于未然。中央八項(xiàng)規(guī)定出臺以來，東麗區(qū)院把落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定、糾正“四風(fēng)”情況作為檢務(wù)督察每次必督內(nèi)容，重點(diǎn)對檢容檢貌、檢察紀(jì)律落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，強(qiáng)化干警紀(jì)律意識、風(fēng)險(xiǎn)意識，筑牢廉潔自律防線，努力打造素質(zhì)夠高、作風(fēng)夠硬檢察隊(duì)伍。

（三）檢務(wù)督察工作是深化司法體制改革工作的需要

當(dāng)前司法體制改革正在逐步深化，人員分類管理漸入正軌，司法責(zé)任制亦在深化落實(shí)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制和人員管理發(fā)生重大調(diào)整的情勢下，必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮檢務(wù)督察優(yōu)勢作用，積極延伸督察觸角，及時發(fā)現(xiàn)在推進(jìn)司法體制改革過程中出現(xiàn)或面臨的問題與矛盾，檢查各項(xiàng)工作推動開展是否順暢有力，及時為領(lǐng)導(dǎo)決策提供一手資料，不斷克服在落實(shí)司法體制改革中遇到的困難和障礙，推動司法體制改革深化落實(shí)。

二、檢務(wù)督察工作經(jīng)驗(yàn)做法

以天津市東麗區(qū)人民檢察院為例，區(qū)院緊緊圍繞年度工作中心思路，加強(qiáng)檢務(wù)督察隊(duì)伍建設(shè)，完善督察制度體系，強(qiáng)化督促落實(shí)，確保檢務(wù)督察工作“檢”出問題，“督”出效果。2012年至2016年，共發(fā)現(xiàn)各類問題49個，整改問題49個，為檢風(fēng)政風(fēng)切實(shí)轉(zhuǎn)變提供重要保障。主要做法如下：

（一）加強(qiáng)制度體系建設(shè)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)。把檢務(wù)督察工作納入全院重要議事日程，黨組召開專題會議進(jìn)行研究，檢察長親自過問，要求把檢務(wù)督察工作作為檢驗(yàn)檢察工作的試金石，查缺補(bǔ)漏，促進(jìn)檢察工作規(guī)范向好發(fā)展。積極配備紀(jì)檢組長，及時調(diào)整檢務(wù)督察委員會成員，并由紀(jì)檢組長任檢務(wù)督察委員會督察長，監(jiān)察科具體負(fù)責(zé)每次檢務(wù)督察的組織、協(xié)調(diào)、溝通和反饋等工作，編發(fā)《檢務(wù)督察通報(bào)》，順暢工作機(jī)制，增強(qiáng)檢務(wù)督察工作力度。二是完善制度建設(shè)。年初制定《年度檢務(wù)督察工作實(shí)施方案》，根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察工作總體思路原則性確定每月督察內(nèi)容和形式，突出重要時間節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，針對性的選擇重點(diǎn)部門開展專項(xiàng)督察。出臺《檢務(wù)督察工作實(shí)施辦法》，明確檢務(wù)督察的職責(zé)范圍、方式方法、處理權(quán)限及責(zé)任追究等，為全年檢務(wù)督察工作順利開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)督察隊(duì)伍建設(shè)。多年來，區(qū)院先后選拔能力強(qiáng)、作風(fēng)硬的干警擔(dān)任紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員、廉政監(jiān)督員，并通過制定《工作實(shí)施辦法》和《管理辦法》，細(xì)化工作職責(zé)和督察權(quán)限，進(jìn)一步延伸檢務(wù)督察工作觸角。四是加大工作保障力度。購置必要檢務(wù)督察器材，如照相機(jī)、攝像機(jī)、錄音筆、酒精測試儀等，并根據(jù)工作需要提供交通和通訊設(shè)備，為檢務(wù)督察工作的順利開展提供了有力保障。

（二）立足檢察全面工作，突出檢務(wù)督察工作重點(diǎn)

一是突出落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”督察。每年至少開展兩次落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”和開展黨風(fēng)廉政建設(shè)情況專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問題的，要求按照時間節(jié)點(diǎn)、部門分工，按時、保質(zhì)保量完成黨風(fēng)廉政建設(shè)工作要求。二是圍繞上級決策部署開展督察。結(jié)合近年來開展的規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治、上下聯(lián)動整治突出問題及“兩學(xué)一做”專題教育活動組織專項(xiàng)督察活動，將規(guī)范執(zhí)法和廉潔守紀(jì)作為重點(diǎn)督查內(nèi)容，重點(diǎn)圍繞辦案區(qū)規(guī)范管理使用、公訴人出庭支持公訴、駐所檢察和案卷規(guī)范及廉潔自律情況等進(jìn)行督察，并結(jié)合重點(diǎn)案件評查，對職務(wù)犯罪偵查、公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所和預(yù)防等辦案活動及安全防范制度落實(shí)情況開展督察，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題與不足，督促制定整改措施，確保干警公正廉潔執(zhí)法，落實(shí)到位。四是注重抓住節(jié)日重要關(guān)口。在 “春節(jié)”、“五一”、“中秋”等法定節(jié)日期間，堅(jiān)持行動在前，全面開展節(jié)前檢務(wù)督察，重點(diǎn)督察干警落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定、八項(xiàng)行為禁令、廉潔自律等情況，強(qiáng)化工作安全、辦案安全，排除安全隱患，努力打造廉潔自律、風(fēng)清氣正的工作環(huán)境。endprint

（三）完善督察方式方法，確保督察工作全覆蓋

為實(shí)現(xiàn)對檢察工作督察的全方位覆蓋，區(qū)院不斷完善督察工作方式方法，嚴(yán)密工作網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)推動檢務(wù)督察工作成為檢察工作的助推器。一是實(shí)地督察。深入到案管大廳、辦公室、控申接待大廳、辦案區(qū)、看守所和庭審現(xiàn)場等，查看干警落實(shí)工作紀(jì)律情況，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)場要求立即整改，確保問題發(fā)現(xiàn)一個糾正一個。二是突擊督察。采取事前不通知、不打招呼，直接到辦公室、接待場所和辦案區(qū)，檢查檢察干警遵守制度規(guī)定和工作紀(jì)律的情況，并及時進(jìn)行反饋問題要求予以整改落實(shí)。三是專項(xiàng)督察。根據(jù)年度紀(jì)檢監(jiān)察工作安排，圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”、重點(diǎn)案件和重點(diǎn)執(zhí)法活動，組織開展專項(xiàng)督察，對開展黨風(fēng)廉政建設(shè)、執(zhí)法辦案、規(guī)范司法等組織重點(diǎn)督查，切實(shí)重點(diǎn)問題重點(diǎn)查，重要工作專門查。四是交流督察。探索檢務(wù)督察工作溝通交流機(jī)制，與兄弟院開展交流督察活動，主動接受外部監(jiān)督，學(xué)習(xí)督察工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真總結(jié)不足，取長補(bǔ)短，進(jìn)一步拓展檢務(wù)督察工作的廣度和深度。

（四）嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí)，促進(jìn)督察效果轉(zhuǎn)化

區(qū)院多措并舉，嚴(yán)督實(shí)導(dǎo)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)檢察工作水平提升。一是現(xiàn)場責(zé)令整改。對督察中發(fā)現(xiàn)的黨員接待人員著裝不整齊、便民查詢設(shè)施開機(jī)不及時等問題，現(xiàn)場責(zé)令相關(guān)人員立即整改，必要時通知相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場及時整改。二是線上線下分級批評。對督察中發(fā)現(xiàn)的簽到不及時、案卷擺放雜亂等輕微問題，現(xiàn)場指出問題，口頭提出批評，避免再次發(fā)生。對督察中發(fā)現(xiàn)的問題，采取在內(nèi)網(wǎng)發(fā)書面督察情況通報(bào)，明確整改要求，隨時跟蹤督辦，確保問題解決。三是及時跟進(jìn)監(jiān)督。將上一次督察發(fā)現(xiàn)問題列為下一次督察必選內(nèi)容，重點(diǎn)查看是否整改落實(shí)、是否具有改進(jìn)措施，并將落實(shí)情況作為年終考核的重要參考之一。四是誡勉談話。對于整改不及時或者未達(dá)到要求、慵懶散拖的，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行誡勉談話，并予以通報(bào)批評，倒逼責(zé)任落實(shí)。

三、檢務(wù)督察工作中存在的不足

（一）地位作用未受到應(yīng)有重視

在社會轉(zhuǎn)型和社會利益格局變動時期，社會矛盾頻發(fā)，基層檢察院執(zhí)法辦案任務(wù)艱巨繁重，“案多人少”矛盾日益加劇。在現(xiàn)行考核體系下，執(zhí)法辦案業(yè)績?nèi)绾沃苯佑绊懼鴻z察機(jī)關(guān)整體工作的考核水平。為完成好各項(xiàng)執(zhí)法辦案任務(wù)，發(fā)揮打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定職能作用，越來越多的人、財(cái)、物被投放到執(zhí)法辦案工作上，而在檢察隊(duì)伍廉政建設(shè)、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法中發(fā)揮重要作用的檢務(wù)督察并未受到應(yīng)有的重視，致使檢務(wù)督察工作實(shí)際效用大打折扣。

（二）隊(duì)伍建設(shè)不完備

從檢務(wù)督察制度設(shè)計(jì)來看，檢務(wù)督察委員會下設(shè)檢務(wù)督察室，作為檢務(wù)督察委員會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，一般設(shè)在紀(jì)檢組（監(jiān)察機(jī)構(gòu)）內(nèi)，受檢察院檢務(wù)督察委員會和紀(jì)檢組（監(jiān)察機(jī)構(gòu)）領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)。在具體組成人員上，檢務(wù)督察人員包括專職人員和兼職人員，檢務(wù)督察委員會成員單位配備1-2名兼職督察人員。根據(jù)工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)屬性不同，自高檢院至省級院到地級院，再到區(qū)縣院，干警人員編制呈遞減趨勢，具體到區(qū)縣院檢察隊(duì)伍也就一百人左右，以天津市東麗區(qū)檢察院為例人員編制數(shù)為134人，實(shí)有人員112人，而職務(wù)犯罪偵查部門、公訴、偵監(jiān)干警人數(shù)達(dá)到50人，占了全體人員的幾近一半，但內(nèi)設(shè)部門有16個之多，細(xì)化到其他科室僅二三人，根本沒有多余人員專門從事檢務(wù)督察工作，專門的檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)亦未設(shè)立，檢務(wù)督察兼職人員常由院廉政監(jiān)督員擔(dān)任，其他成員部門并未設(shè)置兼職督察人員，未能形成結(jié)構(gòu)合理的檢務(wù)督察工作隊(duì)伍，影響了檢務(wù)督察工作縱深發(fā)展。

（三）督察缺乏深度

根據(jù)《暫行規(guī)定》，檢務(wù)督察事項(xiàng)包括遵守和執(zhí)行國家法律法規(guī)和上級決策讓部署情況，遵守辦案規(guī)定情況，執(zhí)行規(guī)章制度情況及嚴(yán)明執(zhí)法作風(fēng)、遵守檢容風(fēng)紀(jì)情況和檢察長交辦事項(xiàng)，基本涵蓋了檢察工作的各個方面。但實(shí)踐中，大多數(shù)督察活動停留在窗口接待、公車使用、內(nèi)部管理、開展學(xué)習(xí)，執(zhí)行內(nèi)部規(guī)定上，對執(zhí)法辦案、重點(diǎn)崗位重點(diǎn)人及“三重一大”等敏感內(nèi)容監(jiān)督少，對觸及深層次矛盾的事項(xiàng)監(jiān)督的不夠，針對性不強(qiáng)，導(dǎo)致督察工作查的不深，給人以例行工作的印象，弱化了“督”的威嚴(yán)與“察”的效果。同時，因局限于現(xiàn)有工作體制，對一般干警督察較多，對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部督察較少、督察難度大，導(dǎo)致督察工作“頭冷腳熱”、上下不一。

（四）監(jiān)督落實(shí)乏力

檢務(wù)督察工作主要是對檢察各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，指出不足要求整改，進(jìn)而不斷提升檢察工作整體水平。但因?yàn)槭莾?nèi)部監(jiān)督，干警之間比較熟悉，監(jiān)督起來存在“留情面”、“有一事不如少一事”的認(rèn)識問題，指出問題有時存在顧慮，問題能不說則不說，能淺則不深，雖然對存在的問題能當(dāng)場指出，有的也能當(dāng)場或及時整改到位，但問題缺乏深度，不直接，而且對整改情況缺乏長效的監(jiān)督機(jī)制，整改效果往往不能持久，落入“督了改，改了犯，犯了督”的怪圈。

四、改進(jìn)建議

（一）提高工作站位，把檢務(wù)督察工作與檢察工作同研究、同部署

領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變認(rèn)識，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要強(qiáng)化大局意識，把開展好檢務(wù)督察工作與檢察工作大局相聯(lián)系、與深化司法體制改革成效相結(jié)合，既要會“彈鋼琴”還要下好檢察工作“一盤棋”，處理好檢務(wù)督察工作與其它檢察工作的關(guān)系，充分發(fā)揮檢務(wù)督察在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的長效作用，用檢察工作實(shí)績檢驗(yàn)督察工作效果。要切實(shí)把檢務(wù)督察工作擺上重要日程，加強(qiáng)研究部署，季度一小結(jié)半年一推動，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成推動落實(shí)常效機(jī)制，激發(fā)檢務(wù)督察工作內(nèi)在動能。

（二）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，為取得工作實(shí)效提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障

開展檢務(wù)督察工作要借勢、借力。為了順應(yīng)司法體制改革需要，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革正在逐步開展。作為一項(xiàng)重要檢察職能的檢務(wù)督察應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會，強(qiáng)調(diào)檢務(wù)督察工作作為內(nèi)部監(jiān)督重要組成部分而保持獨(dú)立性的重要性，努力爭取機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，成立專門的檢務(wù)督察室，日常工作由專人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)檢務(wù)督察工作的專門化、職業(yè)化，并為進(jìn)一步深入研究督察規(guī)律、創(chuàng)新督察工作機(jī)制提供有力保障。堅(jiān)持督察力量群眾化，除專職督察干部外，根據(jù)督察工作需要，臨時抽調(diào)檢務(wù)督察委員會成員部門干警擔(dān)任兼職督察員，擴(kuò)大督察后備力量，變?nèi)藛T有限為力量無限，壯大檢務(wù)督察工作隊(duì)伍，為督察工作提供充足的智力支持、人員保障。

（三） 加強(qiáng)跟蹤落實(shí)，確保件件有落實(shí)、事事有回聲

針對督察工作發(fā)現(xiàn)的問題有時不能當(dāng)場整改的情況，實(shí)行問題整改清單制度（見下表）：

檢務(wù)監(jiān)督問題整改清單

（注：本表格由責(zé)任部門整改落實(shí)后，送還督察部門。）

督察部門根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議，并要求相關(guān)部門負(fù)責(zé)人對被督察出來的問題進(jìn)行整改承諾，明確整改措施，實(shí)現(xiàn)工作留痕，以責(zé)任倒逼落實(shí)。

（四）圍繞重點(diǎn)工作，打開檢務(wù)督察工作新局面

完善專項(xiàng)督察工作機(jī)制，理順專項(xiàng)督察開展具體組織程序，細(xì)化專項(xiàng)督察內(nèi)容，明確具體責(zé)任，順暢開展專項(xiàng)督察流程，切實(shí)發(fā)揮“專”的優(yōu)勢和威力。要抓住法定節(jié)日重要時間節(jié)點(diǎn)及提訊、同步錄音錄像和出庭公訴等重要執(zhí)法環(huán)節(jié)，制定針對性方案，堅(jiān)持重點(diǎn)事項(xiàng)專項(xiàng)督察，集中有效力量精準(zhǔn)監(jiān)督，觸及重點(diǎn)事項(xiàng)深層次潛在問題，不求面面俱到，只求發(fā)現(xiàn)一個徹底解決一個，確保督察效果。同時，隨著以審判為中心的訴訟制度改革進(jìn)入深水區(qū)，案件質(zhì)量愈顯突出和重要，必須把案件質(zhì)量納入到督察范圍中來，圍繞重點(diǎn)案件時間節(jié)點(diǎn)、法律文書及判決采納量刑建議率對案件質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)真審查，案件范圍由不捕不訴、職務(wù)犯罪偵查案件、變更強(qiáng)制措施案件逐漸逐漸把所有案件納入督察范圍，最終實(shí)現(xiàn)所有案件全覆蓋，真正實(shí)現(xiàn)每案必督、每案必查，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。

（五）嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，推動檢務(wù)督察工作上水平

提醒千百次，不如問責(zé)一次。檢務(wù)督察工作效果差強(qiáng)人意，與監(jiān)督問責(zé)不嚴(yán)有一定關(guān)系。一方面要落實(shí)督察人員責(zé)任。堅(jiān)持問題責(zé)任制，對發(fā)現(xiàn)問題輪流分配到具體督察人員身上，包干到人，實(shí)現(xiàn)監(jiān)力前伸，及時督促提醒，推動具體問題整改落實(shí)。另一方面要強(qiáng)化責(zé)任追究。督察發(fā)現(xiàn)問題屬于科室的，明確責(zé)任到科室負(fù)責(zé)人，屬于個人的由個人承擔(dān)，對問題不整改、不作為、不擔(dān)當(dāng)，或者整改浮于表面、發(fā)現(xiàn)同樣問題反復(fù)的，嚴(yán)格踐行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，按照“一案雙查”要求堅(jiān)決問責(zé)，真正把板子打在個人身上，讓個體感受到監(jiān)督問責(zé)的威力和壓力，倒逼問題整改，提升督察實(shí)效。endprint