霧霾治理的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

裴桂芬　商偉

摘要：近年來，霧霾成為影響我國環(huán)境質(zhì)量的重要因素，也是廣大民眾高度關(guān)注的重大問題。理順治理霧霾機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防控、溯本逐源，加之末端的綜合治理是霧霾治理的有效途徑。國外在較早時(shí)期也曾遭遇嚴(yán)重的霧霾影響，在霧霾治理方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。由此，本文在綜合分析國外霧霾治理經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討我國霧霾治理的有效之策。

關(guān)鍵詞：霧霾治理；國際經(jīng)驗(yàn)；國內(nèi)問題；有效對(duì)策

近年來，我國嚴(yán)重的大氣污染形勢仍未根本性扭轉(zhuǎn)，高成本的短期治理措施又無法持續(xù)，霧霾治理依然任重而道遠(yuǎn)。人們熱切期盼“APEC藍(lán)”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)藍(lán)”、“天天藍(lán)”。在此背景下，本文綜合觀察分析了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)如何快速治理霧霾進(jìn)行了深入探討。

一、霧霾治理的國際經(jīng)驗(yàn)分析

（一）具備完善明確的法規(guī)體系

擁有健全法規(guī)體系是有效治理霧霾的根本途徑。國外在應(yīng)對(duì)空氣污染方面出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，為霧霾治理提供了重要法律保障。例如，英國政府先后出臺(tái)了諸多空氣污染防治法案，且每間隔3-7年便會(huì)更新相關(guān)法規(guī)。如《清潔空氣法》、《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《污染控制法》、《大倫敦政府法案》與《氣候變化法案》等一系列空氣污染防治法案。由于英國空氣污染防治法規(guī)的不斷完善，有效地控制了空氣污染，促使英國二氧化碳大幅降低。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2016年英國二氧化碳排放量與二十年前相比減少了約36%。與英國相似，美國也先后出臺(tái)了諸多法律，如《空氣污染控制法》、《清潔空氣法》、《空氣質(zhì)量控制法》，《清潔空氣法》等，加大力度控制空氣污染，最終建立了一整套完整的法律規(guī)范體系。并且，美國針對(duì)解決近地面臭氧與PM2.5空氣污染問題，頒布了“清潔空氣州際法規(guī)”，由此美國霧霾濃度大幅減少。據(jù)搜狐教育網(wǎng)2016年12月20日數(shù)據(jù)顯示，美國經(jīng)過10年時(shí)間治理霧霾，PM2.5濃度已經(jīng)降低了27%?？梢?，完善的法規(guī)對(duì)治理霧霾發(fā)揮了重要作用，并可有效控制霧霾。

（二）全面治理機(jī)動(dòng)車尾氣的排放

目前，國外為了應(yīng)對(duì)霧霾污染，對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放進(jìn)行全面綜合治理，并取得了一定成效。例如，法國為降低空氣中吸入顆粒濃度超標(biāo)，安排了合理詳細(xì)的機(jī)動(dòng)車出行限行措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國政府采取的車輛限行措施，可促使巴黎市內(nèi)車流量減少了18%左右，與道路交通相關(guān)PM10減少15%，氮氧化物濃度降低20%。再如，德國相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立了嚴(yán)格的汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各種車型設(shè)定排放限制，包括小型汽車、輕型汽車、重型汽車與大客車等。通過德國相關(guān)部門對(duì)車輛排放嚴(yán)格檢測，已大幅減少汽車尾氣中氮氧化物與顆粒物。同時(shí)，除了高速公路之外，德國城區(qū)內(nèi)車輛都限制在30-50公里/時(shí)。如在慕尼黑市設(shè)立“環(huán)保區(qū)域”，只讓符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛駛?cè)?。這些有效的機(jī)動(dòng)車尾氣排放控制舉措，讓德國霧霾濃度達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)財(cái)新網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，國際衛(wèi)生組織的大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是10微克/立方米。而2016年德國全境地區(qū)PM2.5年均濃度比國際標(biāo)準(zhǔn)還低，只有20微克/立方米。可見，國外通過各種舉措全面綜合治理機(jī)動(dòng)車尾氣的排放，取得了顯著效果。

（三）充分應(yīng)用清潔能源技術(shù)，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)

利用清潔能源技術(shù)，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國外治理霧霾的有效途徑之一。英國比較重視發(fā)展清潔能源，所有非工業(yè)用電均大量應(yīng)用太陽能與風(fēng)力發(fā)電，從而大力減少二氧化碳排放量。據(jù)人民網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2016年，英國電力供應(yīng)量中，二氧化碳排放量少的清潔能源電力所占比超50%，與五年前25%相比，有顯著增長。按季度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年第3季度，清潔能源電力所占比首超1/2。這些清潔能源中，風(fēng)力、太陽能、生物能與水能，分別為10%、5%、4%和1%。燃煤火電在電力總量中所占比也從4年前的38%，縮減到3%。與此同時(shí)，2016年5月，英國第一次顯現(xiàn)燃煤火電發(fā)電量0記錄。隨后，燃煤火電0的記錄持續(xù)保持了6天。美國為了大力發(fā)展清潔能源技術(shù)，早在二十年前開始推行能源之星計(jì)劃（ESP），建立產(chǎn)品節(jié)能標(biāo)示體系，削弱來自電廠區(qū)域的碳污染，與2005年相比，2016年碳排放下降30%。并且，美國能源部因大量引入風(fēng)力渦輪機(jī)、公用事業(yè)規(guī)模光伏、分布式光伏、電動(dòng)汽車和LED等主要清潔能源技術(shù)，進(jìn)一步大幅減少了美國碳排放量。據(jù)國際能源署（IEA）研究顯示，2016年美國二氧化碳排放量下降3%，約1.6億噸?？梢?，國外通過有效利用清潔能源技術(shù)，推動(dòng)了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而對(duì)霧霾實(shí)現(xiàn)了有效治理。

（四）全方位監(jiān)測空氣質(zhì)量，為居民出行提供便利化服務(wù)

科學(xué)檢測空氣質(zhì)量，減少排放量，為市民出行提供便利化服務(wù)是國外霧霾治理的重要手段。以英國為例，政府在全國范圍內(nèi)，設(shè)立了大氣監(jiān)測網(wǎng)，此大氣監(jiān)測網(wǎng)由450個(gè)團(tuán)體組成，具有1200個(gè)空氣檢測網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)煙塵和二氧化硫平均每小時(shí)抽取一次采樣，每月測一次降塵量，將愛丁堡、倫敦與謝菲爾德等作為重點(diǎn)檢測區(qū)，為市民出行提供便利化服務(wù)。并且，由于英國政府全方位檢測空氣質(zhì)量，促使微粒下降了14%。英國市民通過網(wǎng)絡(luò)，查詢每日空氣質(zhì)量發(fā)布狀況。再如，美國環(huán)保署按照《清潔空氣法案》，2013年又設(shè)立了專門型的標(biāo)準(zhǔn)和顆粒物檢測站點(diǎn)，向公眾告知空氣質(zhì)量指數(shù)，利用檢測站嚴(yán)密監(jiān)控PM2.5細(xì)小顆粒物，并實(shí)時(shí)公開。并且，檢測空氣質(zhì)量網(wǎng)站通過6種顏色表示空氣污染狀況。綠色代表“良好”、黃色、橙色、紅色、紫色等代表依次加重，醬紅色則代表“危險(xiǎn)”。2017年2月7日，美國肯塔基州路易維爾市宣布，在免費(fèi)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)IFTTT上發(fā)布空氣質(zhì)量監(jiān)測頻道。家中裝有智能家居數(shù)碼產(chǎn)品的所有市民，利用該產(chǎn)品與監(jiān)測平臺(tái)連接，設(shè)置智能設(shè)備對(duì)該信息做反饋，便可獲得最新空氣質(zhì)量信息?？梢姡瑖馔ㄟ^全方位檢測空氣質(zhì)量，為居民出行提供便利化服務(wù)，這也是霧霾治理的重要一部分。

二、當(dāng)前我國霧霾治理存在的問題

（一）空氣質(zhì)量防治法律法規(guī)體系不健全

當(dāng)前，我國空氣質(zhì)量問題不容樂觀，形勢依然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的協(xié)調(diào)發(fā)展，仍然沒有確切完善的法規(guī)體系來保障。同時(shí)，部分地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)業(yè)績忽視環(huán)境保護(hù)，進(jìn)一步造成經(jīng)濟(jì)與霧霾治理利益協(xié)調(diào)機(jī)制的失衡。而國際上對(duì)于空氣的治理法規(guī)很早便有涉及，例如，1956年英國便針對(duì)倫敦嚴(yán)重的空氣污染狀況，發(fā)布了世界上第一部國家性質(zhì)的防治法案《清潔空氣法案》。而我國直到2015年才針對(duì)霧霾治理通過了《大氣污染防治法》，但其立足點(diǎn)也僅限定在大氣污染的宏觀層面。加上缺乏責(zé)任追究制度，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)違規(guī)排放企業(yè)懲罰力度過小，導(dǎo)致我國各省市空氣質(zhì)量改善仍是“負(fù)重前行”。據(jù)中國環(huán)保在線網(wǎng)資料顯示，京津翼及周邊6省國土資源僅為全國7.2%，但消耗煤炭資源卻占到了33%，單位國土面積排放率約是全國平均水平的4倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)保產(chǎn)生了嚴(yán)重失衡。endprint

（二）產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)分布不均加大治理難度

在全球工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于中下游水平，不合理的布局和發(fā)展結(jié)構(gòu)，對(duì)我國環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的破壞。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，我國長三角、珠三角、京津冀地區(qū)僅占國土面積的8%，而全國55%鋼鐵、40%水泥卻產(chǎn)自這些地區(qū)，且水泥粉塵排放量也占據(jù)了全國工業(yè)總排放量的39%，分布嚴(yán)重不均衡。此外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展能源結(jié)構(gòu)仍以煤炭資源為主，成為造成霧霾污染的重要成因。目前，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)煤炭消耗量便占全國的43%。而工業(yè)用煤中二氧化硫、氮?dú)浠?、煙霧粉塵等霧霾主要成分的排放量分別占到了全國煤炭總排放量的90%、70%和85%。粗放.型的發(fā)展形式，且缺乏合理的產(chǎn)業(yè)資源布局，加大了現(xiàn)今空氣質(zhì)量中霧霾問題的治理難度。

（三）空氣質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警主體定位不清

目前，我國霧霾預(yù)警一般是氣象部門和環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)布，氣象部門進(jìn)行天氣變化形式預(yù)報(bào)后，環(huán)保部門再根據(jù)氣象變化及大氣污染排放規(guī)律，判斷空氣質(zhì)量情況的走勢。事實(shí)上，2013年的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中明確要求，環(huán)保部門要加強(qiáng)同氣象部門合作，建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系。但2017年1月17日國家氣象部門單方面通知，各級(jí)氣象局停止對(duì)霧霾預(yù)警預(yù)報(bào)產(chǎn)品的相關(guān)制作和發(fā)布。據(jù)悉，出現(xiàn)這樣的情況是由于氣象部門與環(huán)保部門在發(fā)布霧霾相關(guān)預(yù)警信息時(shí)，因技術(shù)條件的原因，經(jīng)常出現(xiàn)PM2.5監(jiān)測結(jié)果不一致的情況，兩個(gè)部門也存在一定的重疊交叉和重復(fù)建設(shè)問題。同時(shí)，兩部門的預(yù)報(bào)預(yù)警體系、遙感衛(wèi)星設(shè)置和地面監(jiān)測點(diǎn)位等定位度，都未進(jìn)行明確的界定，模糊的監(jiān)測與預(yù)警體系，一定程度上增加了我國霧霾有效治理的難度。

（四）企業(yè)排放數(shù)據(jù)隱瞞與偽造情況嚴(yán)重

近年來，我國很多企業(yè)存在空氣質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)謊報(bào)隱瞞的情況。2016年6月，環(huán)保部門曾對(duì)福建省長樂市富平印染有限公司的管路采樣檢查中發(fā)現(xiàn)管路堵塞嚴(yán)重，無法進(jìn)行水樣抽取檢測，且COD儀器分析檢測也發(fā)現(xiàn)，該公司涉嫌偽造檢測數(shù)據(jù)和篡改儀器參數(shù)。2017年2月15日至3月18日，中國環(huán)保部派遣18個(gè)督查組，對(duì)京津翼及周邊重度污染區(qū)8500家，工廠、礦區(qū)和供熱企業(yè)等進(jìn)行走訪。結(jié)果表明，至少3119家污染企業(yè)存在偽造排放數(shù)據(jù)，甚至是拒絕檢查的問題。而且一些重要的環(huán)境監(jiān)測場所，對(duì)于數(shù)據(jù)監(jiān)測也近乎弄虛作假，如西安市長安區(qū)空氣自動(dòng)監(jiān)測站是國家直營站，其所采集數(shù)據(jù)會(huì)自動(dòng)傳至國家總站，而長安環(huán)保分局官員為了數(shù)據(jù)造假，將采樣器用棉紗堵塞，過濾空氣，致使所收集空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)異常。再如，很多地區(qū)的監(jiān)測站附近常有灑水車作業(yè)，濕潤空氣、降低浮塵，進(jìn)而營造出了一個(gè)“干凈”的假象，不讓空氣污染指數(shù)爆表等，這也是我國霧霾治理長期治標(biāo)不治本的主要原因之一。

（五）霧霾治理缺乏合理的利益補(bǔ)償機(jī)制

目前我國治理霧霾模式主要是以行政為主導(dǎo)進(jìn)行資源分配。在此過程中，由于缺少合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，資金投入?yún)^(qū)域有限，多方利益主體未能實(shí)現(xiàn)均衡，霧霾治理困難巨大。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)報(bào)道，2016年北京市將中央撥付的4億元大氣治理專項(xiàng)資金，加之自籌l億，共計(jì)5億，進(jìn)行河北廊坊與保定清潔能源的改造，而河北其他重度霧霾區(qū)域治理工作卻并未展開，整個(gè)霧霾治理效果一般。再以三河市為例，2016年政府部門為治理霧霾問題，勒令市內(nèi)大量建材產(chǎn)能企業(yè)關(guān)閉整頓，以致該市建材企業(yè)既要忍受資源利益要素分配不均等待遇，又要為霧霾治理買單。而對(duì)于空氣污染較為嚴(yán)重的燕郊電廠，卻因北京電力發(fā)展需求，并未就霧霾治理等問題進(jìn)行相關(guān)整頓。可見，京津冀地區(qū)相關(guān)企業(yè)主體之間的利益博弈與牽扯，進(jìn)一步致使這些區(qū)域陷入霧霾治理僵局。此外，相較北京與天津而言，河北、河南、山東等省投資產(chǎn)出比較低，財(cái)政收入不足，無法對(duì)省內(nèi)多數(shù)中小城市提供強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)支撐與財(cái)政支持，再加上霧霾治理利益補(bǔ)償機(jī)制的缺乏，這就導(dǎo)致我國許多地區(qū)霧霾治理工作困難重重。

三、完善我國霧霾治理的幾點(diǎn)啟示

（一）明確分工治理霧霾，全方位監(jiān)控區(qū)域空氣質(zhì)量

現(xiàn)階段，霧霾治理問題已成為我國的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，國家環(huán)保等相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)我國年度治霾目標(biāo)，建立區(qū)域環(huán)境管理框架制度，細(xì)化空氣污染防治工作。具體而言，區(qū)域環(huán)保部門可配合國家環(huán)?？偩?，加強(qiáng)燃煤鍋爐取締的力度，改變利用“煤改電”、燃?xì)夤┡募惺焦┡Ｊ?，并持續(xù)推動(dòng)對(duì)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部與農(nóng)村區(qū)域的驅(qū)散煤炭污染治理。從區(qū)域型工業(yè)生產(chǎn)商來說，可加強(qiáng)其錯(cuò)峰生產(chǎn)強(qiáng)度，通過提高排污標(biāo)準(zhǔn)，來加強(qiáng)企業(yè)排放的管理。與此同時(shí)，全方位監(jiān)控區(qū)域空氣質(zhì)量。借助先進(jìn)科技信息方式，網(wǎng)絡(luò)式監(jiān)管，增加污染排查、治理“小散亂污”商的力度。通過以上形式，并聯(lián)合公眾對(duì)于霧霾污染信息的需求，逐步加強(qiáng)霧霾污染治理的監(jiān)管力度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大氣污染的防治。

（二）將空氣質(zhì)量納入信用評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)公民參與霧霾治理

大氣污染防治法作為我國霧霾治理的全面性統(tǒng)籌法規(guī)，地方環(huán)保部門可在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性設(shè)立空氣質(zhì)量信用評(píng)價(jià)體系。涉及高污染、高排放企業(yè)，可對(duì)其進(jìn)行信息名單的披漏和公開，并將環(huán)境違法信息納入企業(yè)整體社會(huì)信用評(píng)價(jià)中，作為政府部門和金融機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)企業(yè)的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，地方政府可依據(jù)霧霾治理的全局性、復(fù)雜性，鼓勵(lì)個(gè)人或民間組織積極進(jìn)行環(huán)保公益的訴訟，并參與到環(huán)保法律、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、重大項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估等霧霾治理活動(dòng)中。將公眾滿意度作為霧霾治理工作成效的重要標(biāo)度，不斷強(qiáng)化霧霾治理的多元主體約束，增強(qiáng)環(huán)境決策的透明性和執(zhí)行力度，構(gòu)建多主體共同參與的霧霾治理良好環(huán)境。

（三）優(yōu)化城市空間開發(fā)布局結(jié)構(gòu)，管控企業(yè)排污總量

城市霧霾問題的不斷加劇，究其根源還在于城市管理的不當(dāng)。因此城市霧霾的治理需要通過科學(xué)、合理、民主的管理手段來逐漸緩解。首先，優(yōu)化城市空間開發(fā)布局結(jié)構(gòu)，遵循地形地貌、氣象環(huán)境等基本自然條件，建設(shè)可持續(xù)生產(chǎn)發(fā)展的生態(tài)城市。大力發(fā)展城鄉(xiāng)污水、垃圾處理中心等生活基礎(chǔ)性建設(shè)，提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，為工業(yè)發(fā)展排放指標(biāo)騰出更多空間。其次，堅(jiān)決執(zhí)行城市發(fā)展邊界制度，防止城市發(fā)展的不斷膨脹，超過當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境容量。最后，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)施行科學(xué)合理的排放體系標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)可進(jìn)行流量管理和監(jiān)控，即在經(jīng)營許可證明中，條例分明的指出各企業(yè)大氣污染物年排放總量，使其科學(xué)合理安排生產(chǎn)總量。

（四）改善城市交通擁堵問題，減少汽車尾氣排放

霧霾問題的日益凸顯，逐漸成為我國空氣質(zhì)量監(jiān)測的首要問題。據(jù)研究，霧霾中所含有害物質(zhì)，主要包括有機(jī)氣溶膠、硫酸鹽、硝酸鹽及黑炭，而機(jī)動(dòng)車尾氣排放中便占據(jù)了其中的三項(xiàng)，即黑炭、氮氧化物及有機(jī)化物，并在交通擁堵情況下能見度影響達(dá)到了12%。例如，北京市政府便針對(duì)擁堵問題，鼓勵(lì)公眾乘坐公共交通工具出行，并在一些公路上劃分了高峰時(shí)期交通專用通道。但還存在部分公交專用道利用率不足的問題，導(dǎo)致其他車道交通擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重，以致增加了大氣污染物的排放總量。因此，為更多提升公交車道利用率，建議可根據(jù)實(shí)際情況，讓大中型客車、出租車等在一定時(shí)段利用該車道，減少擁堵問題。同時(shí)，我國大多交通擁堵問題較為嚴(yán)重的城市，可借鑒學(xué)習(xí)紐約交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有地鐵的沿線建設(shè)重點(diǎn)站?？康目焖俚罔F線，進(jìn)一步解決交通的潮汐擁堵現(xiàn)象。并通過地下交通的快速化，減少地面機(jī)動(dòng)車尾氣的排放總量。

（五）建立與完善現(xiàn)代能源體系，從源頭治理霧霾

轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)，設(shè)立現(xiàn)代化的能源體系，可以從源頭上治理霧霾。由此政府應(yīng)積極建設(shè)現(xiàn)代能源體系，因地制宜利用可再生能源，形成清潔高效的能源結(jié)構(gòu)。并且，創(chuàng)建能源互聯(lián)網(wǎng)，借助人工智能技術(shù)，優(yōu)化生產(chǎn)、輸送、配送等跨區(qū)域能源。建設(shè)以用戶為主導(dǎo)，供給與需求相互利用的能源機(jī)制，進(jìn)而發(fā)展智慧節(jié)能，減少能源利用成本。同時(shí)，政府應(yīng)利用以分布式能源為主，集中為輔的融合運(yùn)用能源手段，提升能源配置相關(guān)效率，減少霧霾。例如，大力發(fā)展天然氣發(fā)電、水電、熱電與多聯(lián)供等分布式能源，提升一次性能源中的清潔能源占比，強(qiáng)化能源清潔、高效率運(yùn)用。另外，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系。放開競爭性能源范疇與環(huán)節(jié)，實(shí)施統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度，促使能源投資的多樣化，積極支持民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入能源領(lǐng)域。構(gòu)建可再生能源配額制和綠色電力證書交易制度，完善能源市場管理機(jī)制。endprint