美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧政策制度綜述

□鄭 軍 閆耀靈

[安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 蚌埠 233030]

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧政策制度綜述

□鄭 軍 閆耀靈

[安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 蚌埠 233030]

美國(guó)政府反貧困政策體系的創(chuàng)立可追溯到20世紀(jì)30年代，《社會(huì)保障法》的頒布是其開始的標(biāo)志。作為全球最大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在這一體系中起到了不可替代的作用。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)過一系列改革，形成了完善的運(yùn)行機(jī)制，它作為一項(xiàng)創(chuàng)新支農(nóng)扶貧政策，具有廣泛的覆蓋范圍和各種保障計(jì)劃，并且通過雙向財(cái)政補(bǔ)貼手段進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正常運(yùn)作。再保險(xiǎn)機(jī)制以及巨災(zāi)援助計(jì)劃等手段則充分保障了農(nóng)民收入，成功促進(jìn)了本國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加快發(fā)展。為此從制度分析的角度，了解美國(guó)反貧困體系的發(fā)展，對(duì)美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧政策的政策框架、保障水平等核心內(nèi)容進(jìn)行剖析，得出的建議對(duì)我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的實(shí)踐有指導(dǎo)意義。

美國(guó)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；扶貧政策；制度框架；成功經(jīng)驗(yàn)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

美國(guó)雖然是世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，但仍存在著貧困這一突出的社會(huì)問題，歷屆政府都在扶貧減困方面采取了一系列措施，其中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策做出了巨大貢獻(xiàn)。自1938年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，直至2014年頒布新農(nóng)業(yè)法案，美國(guó)政府不斷完善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，以便更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶貧作用。2012年美國(guó)曾遭受旱災(zāi)，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總量有所下降，但是2013年依然達(dá)到了1575億美元①。由此可見旱災(zāi)并未對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來巨大影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的收入保障功能可見一斑。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，但進(jìn)入21世紀(jì)后有了長(zhǎng)足發(fā)展。截止2017年初，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開辦區(qū)域已覆蓋全國(guó)所有省份，承保農(nóng)作物品種達(dá)到211個(gè)，保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模位居世界第二，僅次于美國(guó)[1]。目前在我國(guó)，扶貧工作已進(jìn)入沖刺階段，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于法律制度不完善、財(cái)政補(bǔ)貼力度有限等現(xiàn)狀約束，尚未完全發(fā)揮出在扶貧工作中的功能。因此借鑒美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)，將推動(dòng)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。

在美國(guó)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究可以追溯到20世紀(jì)20年代。在早期的研究中，主要探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能的形式、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求的影響因素有哪些、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的具體影響等。較為經(jīng)典的研究成果有Valgren對(duì)作物保險(xiǎn)計(jì)劃基本原則的闡述[2]；Neumann和Morgenstern認(rèn)為期望效用最大化可以解釋消費(fèi)者對(duì)保險(xiǎn)的需求[3]；Arrow利用效用函數(shù)解釋了消費(fèi)者出現(xiàn)保險(xiǎn)需求的條件[4]。1980年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在美國(guó)全面實(shí)行之后，學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了更為全面和系統(tǒng)的研究。Kramer通過對(duì)美國(guó)之前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行研究，提出政府有必要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行干涉[5]；Goodwin通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的測(cè)算，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)確實(shí)提高了農(nóng)民的收入，可以看作政府的一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付[6]；Skees認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行保險(xiǎn)創(chuàng)新，在低收入地區(qū)實(shí)行指數(shù)型保險(xiǎn)[7]。

由于美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系高度發(fā)達(dá)，我國(guó)學(xué)者為了吸取成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了較多的研究。庹國(guó)柱[8]、丁少群、庹國(guó)柱[9]等發(fā)表的文獻(xiàn)主要對(duì)國(guó)外較為成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系進(jìn)行了介紹，其中以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)居多；林人慧將中美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策環(huán)境、保險(xiǎn)主體等進(jìn)行了比較[10]；馮文麗較為詳細(xì)地歸納了美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷程、框架結(jié)構(gòu)、主要險(xiǎn)種等[11]；張祖榮、王國(guó)軍研究了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效應(yīng)[12]；朱俊生提出了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的建議[13]?？梢钥闯觯酝难芯恐饕性谵r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，從扶貧角度出發(fā)，而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧作用的相關(guān)研究有所缺乏。本文結(jié)合前人研究成果，在我國(guó)當(dāng)前“精準(zhǔn)扶貧”的背景下對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行制度分析，討論了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如何在美國(guó)實(shí)現(xiàn)扶貧效應(yīng)，最后提出如何將成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，以助力精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。

二、美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧政策的制度演變

1935年美國(guó)《社會(huì)保障法》頒布以來，美國(guó)的反貧困體系開始逐漸形成。在初期階段，美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)凱恩斯主義的“國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，不斷興建公共工程，在全國(guó)范圍內(nèi)推行聯(lián)邦救濟(jì)計(jì)劃，由政府承擔(dān)了大部分的貧困救助責(zé)任。20世紀(jì)五六十年代過后，肯尼迪政府時(shí)期實(shí)施的大量福利政策使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加大，形成了新的社會(huì)問題。自此美國(guó)政府開始進(jìn)行綜合改革，克林頓政府的“福利改革法案”成為美國(guó)反貧困體制完善的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。同時(shí)為了有效保護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，美國(guó)政府一直致力于開展農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)降低貧困人口比例。根據(jù)FAO（2015）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國(guó)農(nóng)地面積為40543.7萬acres，是名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國(guó)。如何保障農(nóng)民收入，成為了一項(xiàng)特殊而艱巨的任務(wù)。

（一）社會(huì)分散扶貧階段：1938～1964年

美國(guó)作為一個(gè)移民國(guó)家，在發(fā)展初期貧困并非突出的社會(huì)問題。在美國(guó)早期的救濟(jì)模式中，地方與個(gè)人的責(zé)任處于分散狀態(tài)，窮人獲得救濟(jì)僅包括教會(huì)救濟(jì)、家庭救濟(jì)等民間方式，此外還有一些類似收容所的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。1929年美國(guó)的股票市場(chǎng)崩潰，經(jīng)濟(jì)遭遇大蕭條。經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)失業(yè)、無家可歸者的數(shù)量急劇上升。面對(duì)日益嚴(yán)重的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的社會(huì)民間救濟(jì)與寥寥可數(shù)的政府救助措施顯得杯水車薪，私人和各地救濟(jì)顯然不足，因此美國(guó)聯(lián)邦政府開始制定社會(huì)福利政策，承擔(dān)起主要的救助責(zé)任。羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，聯(lián)邦政府興辦公共工程和實(shí)施大規(guī)模援助計(jì)劃，被視為解決失業(yè)的有效手段，同時(shí)還能重新振興經(jīng)濟(jì)。在隨后的20年中，肯尼迪、約翰遜總統(tǒng)在執(zhí)政期間進(jìn)一步完善了各類反貧困制度。

在“大蕭條”時(shí)期，農(nóng)業(yè)同時(shí)受到了嚴(yán)重影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格急劇下降。為了保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，聯(lián)邦政府于1933年通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，但由于自然災(zāi)害等多種因素影響，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》并沒有成功發(fā)揮收入保障作用，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為了當(dāng)時(shí)幾乎唯一有效的手段。1938年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，國(guó)營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)FCIC被美國(guó)政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，直接向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。然而早期的保險(xiǎn)制度并沒有起到應(yīng)有的作用，原因在于運(yùn)營(yíng)成本高而參保率較低，并且缺乏足夠的資金來應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。1948年，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只覆蓋了小麥、棉花、亞麻、煙草4種農(nóng)作物，總共只有391項(xiàng)縣級(jí)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃[14]。

（二）福利政策階段：1965～1994年

從“新政”到“偉大社會(huì)”時(shí)期，美國(guó)的社會(huì)福利觀念有了較大轉(zhuǎn)變。反貧困是聯(lián)邦政府的基本任務(wù)，政府還制定各種公共項(xiàng)目計(jì)劃以滿足最低扶貧要求?？夏岬峡偨y(tǒng)曾于1964年提出“偉大社會(huì)”施政目標(biāo)，并于1965年制定美國(guó)歷史上首個(gè)貧困線。然而這一標(biāo)準(zhǔn)無論是橫向比較（與相同時(shí)期的不同國(guó)家），還是縱向比較，本國(guó)歷史水平都是偏高的。此時(shí)政策所注重解決的已不再是貧困人口基本的生活問題，而是需要對(duì)相對(duì)貧困人口的就業(yè)、平等、教育、醫(yī)療保健和發(fā)展等一系列問題進(jìn)行解決。這一時(shí)期開始推行的反貧困政策主要有繳費(fèi)型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（OASDHI）計(jì)劃和三項(xiàng)家計(jì)調(diào)查式的公共援助項(xiàng)目——現(xiàn)金類的“對(duì)撫養(yǎng)未成年兒童家庭的救助”（AFDC項(xiàng)目）、實(shí)物類的食品券（Food Stamps）項(xiàng)目及醫(yī)療救助（Medical）計(jì)劃。并且AFDC計(jì)劃是這些福利政策的核心計(jì)劃[15]。反貧困體系經(jīng)歷了如下發(fā)展，見表1。

這一時(shí)期，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)進(jìn)行了較大規(guī)模的改革。1980年，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案》出臺(tái)，目的在于提高參保率，降低保險(xiǎn)參保門檻，并首次提出由聯(lián)邦政府和私營(yíng)公司共同運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制。法案擴(kuò)大了參保農(nóng)作物范圍，也降低了對(duì)地區(qū)的限制，但是參保率仍然低于預(yù)期。1994年，美國(guó)頒布了有關(guān)作物保險(xiǎn)改革的法案，其中提到農(nóng)戶必須購買巨災(zāi)保險(xiǎn)。這一規(guī)定進(jìn)一步推動(dòng)了美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善。同時(shí)法案進(jìn)一步改進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付制度，有效緩解了以往農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率過高的問題。這一次改革主要針對(duì)農(nóng)民收入，在對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟(jì)能力等因素分析的基礎(chǔ)上，鞏固了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地位，進(jìn)一步提升了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障作用。

表1 美國(guó)主要反貧困政策歷程

（三）綜合改革階段：1995年至今

20世紀(jì)五六十年代期間，雖然政府實(shí)施了大量的福利政策，但同時(shí)也帶來了諸如福利支出加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)、單親家庭數(shù)量增加等一系列社會(huì)問題。福利水平并沒有向公眾所期望的高度提升。這一時(shí)期的政策開始關(guān)注家庭，比如食品券計(jì)劃、勞動(dòng)所得稅抵免計(jì)劃等。政策在面向家庭的過程中，并沒能正確估計(jì)它所帶來的影響。以未成年子女援助計(jì)劃為例，它的初衷本來是保障未成年兒童的福利水平，降低單親家庭的負(fù)面影響，但這一計(jì)劃的實(shí)施卻加速了單親家庭的形成。社會(huì)上對(duì)于這一扶貧體系的批評(píng)聲也越來越大，同時(shí)政府本身的財(cái)政負(fù)擔(dān)也在不斷加大，顯著削弱了政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。隨著社會(huì)上質(zhì)疑聲的日益提高，美國(guó)政府開始整改現(xiàn)有計(jì)劃，以就業(yè)需求的增加作為主要目的，并將大多數(shù)項(xiàng)目建立于短期基礎(chǔ)之上。

與此同時(shí)，在政府監(jiān)管的前提下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也進(jìn)入了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。美國(guó)政府于1996年規(guī)定，國(guó)營(yíng)保險(xiǎn)公司不再經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司要受到風(fēng)險(xiǎn)管理局的監(jiān)管。依據(jù)《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》，RMA將代表FCIC監(jiān)管美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的制定、保險(xiǎn)費(fèi)的管理、保險(xiǎn)補(bǔ)貼的支出，而不再負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單的銷售、服務(wù)與理賠，這些事項(xiàng)全部交由私人保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)和負(fù)責(zé)[16]。此后，美國(guó)還不斷進(jìn)行險(xiǎn)種創(chuàng)新，在部分地區(qū)推出了指數(shù)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、特種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等符合多層次需求的險(xiǎn)種，滿足了不同的保障需求。

三、美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧政策的制度框架

（一）美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的覆蓋范圍

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，同時(shí)也是反貧困政策的重要組成部分，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持性政策使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以完全發(fā)揮出在扶貧中的作用。政府以財(cái)政收入對(duì)投保人的保費(fèi)、保險(xiǎn)公司的管理費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，賦予保險(xiǎn)公司稅收優(yōu)惠待遇。同時(shí)還負(fù)責(zé)管理保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)。這些職能通過風(fēng)險(xiǎn)管理局（RMA）得以實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)管理局可以為超過100種作物提供相關(guān)保護(hù)，既包括常見經(jīng)濟(jì)作物，也包括特殊作物；既包括自然災(zāi)害，也包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。與我國(guó)“廣覆蓋，低保障”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平不同，美國(guó)的農(nóng)險(xiǎn)覆蓋范圍廣，并且政策制定非常具體，主要包括以下幾類計(jì)劃。

1.適用于產(chǎn)量損失的計(jì)劃

這類計(jì)劃主要是針對(duì)災(zāi)害造成的減產(chǎn)，包括實(shí)際歷史產(chǎn)量保險(xiǎn)計(jì)劃、產(chǎn)量保障保險(xiǎn)計(jì)劃。實(shí)際歷史產(chǎn)量保險(xiǎn)計(jì)劃主要是針對(duì)旱災(zāi)、冰雹、颶風(fēng)等自然災(zāi)害造成的減產(chǎn)進(jìn)行保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)根據(jù)往年該種作物的規(guī)定比例進(jìn)行投保，比例一般為50%～75%，有的地區(qū)可達(dá)到85%；農(nóng)作物的投報(bào)保價(jià)格通常是風(fēng)險(xiǎn)管理局公布價(jià)格的55%～100%。而產(chǎn)量保障保險(xiǎn)計(jì)劃與前者只在價(jià)格方面有所不同，它使用預(yù)期價(jià)格計(jì)算保險(xiǎn)總額，預(yù)期價(jià)格由期貨交易所特定期貨合約的價(jià)格所決定。農(nóng)戶在選擇投保價(jià)格時(shí)一般確定在預(yù)期價(jià)格的55%～100%②。

2.適用于收入損失的計(jì)劃

它主要針對(duì)因各種原因?qū)е罗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的損失進(jìn)行補(bǔ)償，包括實(shí)際歷史收入保險(xiǎn)計(jì)劃、調(diào)整后總收入保險(xiǎn)計(jì)劃、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)、美元計(jì)劃、收入保障保險(xiǎn)計(jì)劃等一系列政策。它們分別對(duì)歷史平均收入、平均農(nóng)場(chǎng)總收入的一定比例后農(nóng)場(chǎng)整體收入、某一地區(qū)的災(zāi)害遭遇、因損害性事故導(dǎo)致產(chǎn)量下降和經(jīng)濟(jì)損失、實(shí)際價(jià)格低于預(yù)期或自然災(zāi)害造成的損失等進(jìn)行保險(xiǎn)，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際收入。

3.適用于巨災(zāi)損失的保險(xiǎn)計(jì)劃

即巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)修正保障條例計(jì)劃。它的投保對(duì)象是單一農(nóng)作物的產(chǎn)量，當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致減產(chǎn)時(shí)進(jìn)行賠付。一般來說當(dāng)農(nóng)作物損失超過50%時(shí)即可觸發(fā)。這類保險(xiǎn)計(jì)劃的保險(xiǎn)金由聯(lián)邦政府承擔(dān)，農(nóng)戶僅需為每種參保農(nóng)作物支付300美元的管理費(fèi)用，而生產(chǎn)規(guī)模小的農(nóng)戶甚至可以免除管理費(fèi)。當(dāng)農(nóng)作物損失超過50%時(shí)，此類保險(xiǎn)項(xiàng)目將賠付風(fēng)險(xiǎn)管理局公布的農(nóng)作物價(jià)格的55%[17]。

（二）美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的監(jiān)管與法律體制

1938年美國(guó)頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，在1980年對(duì)該法案進(jìn)行修正，允許私營(yíng)公司參與運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并開始對(duì)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。此后1994年的《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案》中，美國(guó)政府又對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)法進(jìn)行了修訂，在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)修正案》中明確進(jìn)行規(guī)定，如果農(nóng)民不參加聯(lián)邦政府的農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，農(nóng)民將不能得到政府的其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等；而且還規(guī)定農(nóng)民必須先購買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能購買其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)[18]。這些規(guī)定通過強(qiáng)制農(nóng)民參加保險(xiǎn)，有效降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。2014年，美國(guó)出臺(tái)新的農(nóng)業(yè)政策。新的農(nóng)業(yè)政策并未對(duì)原有保障水平進(jìn)行較大修改，但在原有作物保險(xiǎn)品種基礎(chǔ)上增加了新的險(xiǎn)種，并重新規(guī)定了部分已有項(xiàng)目，目的在于進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)安全保障中的作用[19]。

（三）美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的保障機(jī)制

1.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系由美國(guó)農(nóng)業(yè)部創(chuàng)立，主要有兩大分支：一是由風(fēng)險(xiǎn)管理局管理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系；二是由農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局管理的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害援助制度體系[20]，此處著重介紹農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害援助制度體系。它通過一些自然災(zāi)害援助項(xiàng)目來保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局提供了一系列自然災(zāi)害援助、收入保障及營(yíng)銷貸款等服務(wù)來給予本國(guó)農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)主以及時(shí)的幫助。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)服務(wù)局會(huì)立即行動(dòng)，開展災(zāi)害救援。目前的災(zāi)害援助項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)等主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者遭受的多種自然災(zāi)害提供經(jīng)濟(jì)支持。

美國(guó)政府同時(shí)通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)，目的是有效降低農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。除了再保險(xiǎn)以外，當(dāng)保險(xiǎn)公司遭受巨災(zāi)沖擊而無法賠償農(nóng)戶的損失時(shí)，可以向農(nóng)業(yè)部申請(qǐng)信貸資金以及發(fā)行財(cái)政部許可的定期票據(jù)或債券以籌措賠償資金[21]。其實(shí)就是保險(xiǎn)公司為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險(xiǎn)，聯(lián)邦公司為保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)的模式。2014年美國(guó)的新農(nóng)業(yè)法案中對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)政策做出了一些修改，包括根據(jù)承包歷史將各州的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩個(gè)等級(jí)；降低經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼；降低超賠分擔(dān)比例等一系列規(guī)定。

2.美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

美國(guó)政府制定了雙向補(bǔ)貼機(jī)制，這一制度主要適用于農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司，同時(shí)還可促進(jìn)政府與二者之間的有效合作，提高財(cái)政資金利用效率。補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)保費(fèi)、保險(xiǎn)公司管理經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和再保險(xiǎn)都進(jìn)行了補(bǔ)貼。對(duì)于保費(fèi)補(bǔ)貼的章程，具體內(nèi)容由美國(guó)農(nóng)業(yè)法案和聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案加以規(guī)定，對(duì)于經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用和再保險(xiǎn)費(fèi)用的補(bǔ)貼則要遵守《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》。補(bǔ)貼機(jī)制大體可分為以下幾種機(jī)制。

（1）再保險(xiǎn)支持機(jī)制

再保險(xiǎn)機(jī)制作為補(bǔ)貼制度的核心，對(duì)保險(xiǎn)公司的保費(fèi)確定、承保規(guī)則和理賠標(biāo)準(zhǔn)做出了一系列限制。例如，禁止保險(xiǎn)公司進(jìn)行價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，必須接受政府制定的價(jià)格水平；不得違反政府規(guī)定的理賠標(biāo)準(zhǔn)。只有遵守上述規(guī)定，保險(xiǎn)公司才能接受再保險(xiǎn)保障。而保險(xiǎn)公司之所以愿意接受這些約束也正是為了獲得多項(xiàng)再保險(xiǎn)的支持。政府為保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供成本相對(duì)較低的再保險(xiǎn)支持選項(xiàng)，當(dāng)然也會(huì)考慮到地方的風(fēng)險(xiǎn)差異從而提供不同損益共擔(dān)份額。

（2）保費(fèi)補(bǔ)貼制度

由于不同的地區(qū)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不同，為鼓勵(lì)居民積極投保，美國(guó)根據(jù)保險(xiǎn)單位、保障單位和保險(xiǎn)險(xiǎn)種的不同進(jìn)行差異化財(cái)政補(bǔ)貼。如果保險(xiǎn)單位可以覆蓋較高分散程度的地理區(qū)域以及較多品種的農(nóng)作物，那么該單位便可以獲得較高比例的補(bǔ)貼。因?yàn)樗娘L(fēng)險(xiǎn)分散程度相對(duì)較高。其余保險(xiǎn)單位如基本單位，補(bǔ)貼比例保持不變。企業(yè)單位與全農(nóng)場(chǎng)單位的規(guī)模較大，所以有著最高的補(bǔ)貼比例；企業(yè)單位則有著第二高的比例，它們同樣能提高風(fēng)險(xiǎn)分散效率[22]。選擇性單位和基本單位的風(fēng)險(xiǎn)分散效率最低，所以補(bǔ)貼最少。

（3）經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼制度

政府實(shí)行對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的補(bǔ)貼機(jī)制一方面是為了降低農(nóng)戶購買保險(xiǎn)的門檻，另一方面也是為了降低公司運(yùn)營(yíng)成本，如日常經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、銷售費(fèi)用等，從而調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。政府通常按照保費(fèi)的固定比例進(jìn)行核算，不同的險(xiǎn)種享受不同的比例。依據(jù)2010年《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》，政府對(duì)保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)定損費(fèi)用補(bǔ)貼為其保費(fèi)的6%，對(duì)團(tuán)體保險(xiǎn)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼為12%，對(duì)其他保險(xiǎn)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼為18.5%[23]。

3.再保險(xiǎn)機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的顯著特征包括高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付、低利潤(rùn)，一旦發(fā)生較大規(guī)模災(zāi)害，單獨(dú)的保險(xiǎn)公司承擔(dān)能力有限，最終保險(xiǎn)公司和投保的農(nóng)戶都會(huì)遭受巨大損失。同時(shí)，如果全部損失都交由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，較低利潤(rùn)還會(huì)降低其參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。這就需要針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建立再保險(xiǎn)機(jī)制。美國(guó)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的核心，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以向聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司購買畜牧業(yè)和種植業(yè)的巨災(zāi)保險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)大規(guī)模自然災(zāi)害政府會(huì)代保險(xiǎn)公司賠付較高的比例，有效維護(hù)了國(guó)家農(nóng)業(yè)安全。

在已經(jīng)建立再保險(xiǎn)機(jī)制的國(guó)家里，美國(guó)的再保險(xiǎn)機(jī)制是最成熟的，運(yùn)行效果也是最好的，曾頒布一系列法律法規(guī)為保險(xiǎn)機(jī)制的順利實(shí)施提供法律保障。1980年美國(guó)曾修訂《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中引入了商業(yè)保險(xiǎn)公司，而正是這一修改為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制的建立提供了法律依據(jù)。自此之后聯(lián)邦公司便將工作重點(diǎn)由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了為商業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)，二者之間的關(guān)系由《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》確定，簡(jiǎn)稱SAR[24]。SAR確立了這樣一種框架，即聯(lián)邦公司與商業(yè)保險(xiǎn)公司“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，這有效激勵(lì)了商業(yè)保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。

四、美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧政策的扶貧效應(yīng)

（一）對(duì)農(nóng)民收入的保障作用

1.逐步提升的保費(fèi)補(bǔ)貼比例

在1980～2012年期間，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付比例一度超過了50%，甚至在大部分時(shí)期超過了100%。這對(duì)于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)非但不能帶來盈利反而會(huì)造成虧損，因此只能通過提高費(fèi)率來彌補(bǔ)。但由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率本身就要高于一般的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，再次加高的費(fèi)率會(huì)抑制農(nóng)戶投保的積極性，降低了投保積極性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也就無法發(fā)揮出它的作用。

為了解決這一問題，1994年美國(guó)政府大幅提高了政府對(duì)于保費(fèi)的補(bǔ)貼比例，自此參保率也有了很大的提升。由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，農(nóng)作物和畜牧業(yè)的保費(fèi)都可得到政府補(bǔ)貼。對(duì)于種植業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)作物保險(xiǎn)保障水平?jīng)Q定其補(bǔ)貼比例。例如政府會(huì)全額補(bǔ)貼巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保費(fèi)，因?yàn)樗谋Ｕ纤阶畹?。而附加農(nóng)作物保險(xiǎn)的保障水平如果大于等于50%，保障水平的提高意味著逐漸地降低了保費(fèi)補(bǔ)貼比例，有效提高了財(cái)政資金的利用效率。表2為美國(guó)農(nóng)作物多種險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比率。

表2 美國(guó)農(nóng)作物多種險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比率

美國(guó)政府通過差異化保障，實(shí)現(xiàn)了保費(fèi)補(bǔ)貼與財(cái)政收入的有效聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的有效利用，同時(shí)滿足了不同農(nóng)民的投保需求。保費(fèi)補(bǔ)貼降低了農(nóng)民參保的成本，提高了農(nóng)民參保積極性。并且農(nóng)民可以選擇與自身風(fēng)險(xiǎn)相配的保險(xiǎn)水平，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量、價(jià)格等多方面的保護(hù)。另一方面，保費(fèi)補(bǔ)貼也促進(jìn)了保險(xiǎn)公司的積極性，緩解了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需之間的矛盾，使得保費(fèi)維持在農(nóng)民和公司雙方都能接受的水平上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以更好地發(fā)揮收入保障的作用。

2.健全的農(nóng)作物保險(xiǎn)制度

最初美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只覆蓋了少數(shù)幾個(gè)主要品種，如小麥、棉花、亞麻、煙草等；隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的不斷完善，2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的品種已經(jīng)超過120種，涵蓋了主要的農(nóng)作物品種，為農(nóng)民構(gòu)建了較為全面的保障。

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系包含多種農(nóng)作物保險(xiǎn)產(chǎn)品，總體來說可以劃分為兩大類：多風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)和雹災(zāi)保險(xiǎn)。這一分類是基于保險(xiǎn)責(zé)任的。多風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)由風(fēng)險(xiǎn)管理局補(bǔ)貼，同時(shí)經(jīng)營(yíng)該險(xiǎn)種的保險(xiǎn)公司也可以得到保險(xiǎn)，但同時(shí)費(fèi)率與保險(xiǎn)對(duì)象也由風(fēng)險(xiǎn)管理局決定。它是聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃中的一種，風(fēng)險(xiǎn)管理局授權(quán)17家保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)此類保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司也有直接經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)品種，如牲畜保險(xiǎn)和雹災(zāi)保險(xiǎn)，無須接受風(fēng)險(xiǎn)管理局管理。它們不屬于聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，同時(shí)購買不受季節(jié)限制。與上述保險(xiǎn)不同，私人部門提供雹災(zāi)保險(xiǎn)，并且可結(jié)合其他農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃中的險(xiǎn)種。它針對(duì)由雹災(zāi)或火災(zāi)導(dǎo)致的損失。除了上述傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，美國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)還不斷開發(fā)新的保險(xiǎn)產(chǎn)品。例如畜牧價(jià)格保險(xiǎn)、氣象指數(shù)保險(xiǎn)等。它們?yōu)橥侗Ｈ颂峁┝烁采w面更廣的保險(xiǎn)范圍。

除了上述保險(xiǎn)產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司根據(jù)自身所處地區(qū)、承保對(duì)象等情況的不同，設(shè)計(jì)出了多種具有補(bǔ)充性質(zhì)的農(nóng)作物保險(xiǎn)產(chǎn)品。與20世紀(jì)三四十年代美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)剛剛起步時(shí)相比，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃已包含了超過150種作物，農(nóng)戶可以選擇300余種由保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的險(xiǎn)種，不僅全程覆蓋了主要的糧食作物，比如小麥、玉米、大麥等，還有一些區(qū)域性農(nóng)作物也被納入了，比如草莓、豌豆、柑橘等，此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種由農(nóng)業(yè)種植業(yè)擴(kuò)展到了畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等領(lǐng)域[25]。

（二）對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體影響

1.增強(qiáng)美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)抵御自然災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)的能力

在以往的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，各個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)獨(dú)立發(fā)展，獨(dú)立承擔(dān)本地區(qū)可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)。如果風(fēng)險(xiǎn)較小，雖然是獨(dú)立生產(chǎn)但是可以通過以往盈余來彌補(bǔ)虧損；但如果災(zāi)荒比較嚴(yán)重，獨(dú)立的地區(qū)往往很難度過，就會(huì)影響到農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力，嚴(yán)重的甚至?xí)斐赊r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。圖1為2016年美國(guó)遭受自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)地區(qū)圖示。

圖1 2016年美國(guó)遭受自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)地區(qū)

美國(guó)政府將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策由傳統(tǒng)的政府直接補(bǔ)貼受災(zāi)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)受災(zāi)地區(qū)保費(fèi)的補(bǔ)貼，有效提高了參保率，也整體增強(qiáng)了抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃的全部保費(fèi)支出，農(nóng)場(chǎng)主則依據(jù)自身財(cái)產(chǎn)狀況為每種作物支付50美元及上限300美元的管理費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)條件不足可以免繳。政府對(duì)于自然災(zāi)害造成的損失賠付較高，以家畜賠償計(jì)劃（LIP）為例，LIP為因惡劣天氣或被聯(lián)邦政府引入的野生動(dòng)物攻擊導(dǎo)致家畜損失的農(nóng)戶，LIP支付金額等于牲畜平均市值的75%。應(yīng)急保護(hù)計(jì)劃（ECP）也是應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃之一，它幫助農(nóng)民和牧民修復(fù)自然災(zāi)害造成的農(nóng)田損害，并在嚴(yán)重干旱期間建立節(jié)水設(shè)施。ECP通過向牧場(chǎng)主和農(nóng)民提供資金和援助來修復(fù)受損農(nóng)田或安裝節(jié)水設(shè)備。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付的重要來源是征集全國(guó)范圍內(nèi)往年的盈余，收入來源寬泛并且穩(wěn)定。美國(guó)政府還穩(wěn)定推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的證券化，并且發(fā)行“巨災(zāi)債券”籌集資金，將保險(xiǎn)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)結(jié)合起來，拓寬了籌集資金的渠道?？傮w而言全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行有效增進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體抵御災(zāi)害的能力。

2.擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)能力

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，出于對(duì)自然因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不確定性因素的考慮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會(huì)人為限制生產(chǎn)規(guī)模，不會(huì)將盡可能多的資源投入生產(chǎn)，并會(huì)通過主觀判斷等方法尋找自己認(rèn)為最合適的生產(chǎn)規(guī)模。而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策之后就會(huì)減少農(nóng)戶對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，從而更傾向使用有限的資源來盡量擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)在一定意義上充分利用了可能閑置的資源，提高了資源利用率，最終促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

3.對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效促進(jìn)

農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基本物質(zhì)生產(chǎn)部門，具有不可替代的作用。美國(guó)從保險(xiǎn)業(yè)立法入手，結(jié)合先進(jìn)的服務(wù)業(yè)保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展，運(yùn)用各種政策扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展并有效調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效益及其規(guī)范性因?yàn)橛辛送暾姆审w系支持，提高了民眾保險(xiǎn)意識(shí)，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1998～2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)場(chǎng)等相關(guān)部門的生產(chǎn)總值如圖2所示。可以看出，生產(chǎn)總值呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。

圖2 美國(guó)農(nóng)業(yè)相關(guān)部門生產(chǎn)總值

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策實(shí)施是通過保險(xiǎn)賠付的形式，對(duì)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助，從而緩解災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的損害。保險(xiǎn)賠付同時(shí)降低了局部自然災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)整體的影響，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，有效鞏固農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。另一方面來講，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也可視作對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入，為本國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了巨大的財(cái)政支持，也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。圖3為聯(lián)邦政府截至2015年對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼

圖3 聯(lián)邦政府歷年對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼

五、美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧模式對(duì)我國(guó)扶貧的借鑒作用

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由最初的私營(yíng)模式，到后來政府漸漸進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行體系，在改革中不斷完善。法律確定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地位，規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍，明確了它的社會(huì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。實(shí)踐中，一方面有效規(guī)避因農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司失誤或盲目投保而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來的損失，規(guī)范了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)方式。另一方面，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利也進(jìn)行了劃分。明確的制度規(guī)定有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的肯定，增強(qiáng)了保險(xiǎn)意識(shí)，最終達(dá)成穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。

（一）完善相關(guān)法律及政策

在我國(guó)雖然有《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍進(jìn)行了界定，但是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定性并不明確。我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的規(guī)范性文件多為政策性文件、行政規(guī)章與法規(guī)，并沒有健全的法律體系，農(nóng)險(xiǎn)扶貧體系的法律規(guī)范能力不強(qiáng)。與此相對(duì)的是美國(guó)，從1938年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》實(shí)行開始直到2014年的新農(nóng)業(yè)法案頒布，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系非常完善。我國(guó)政府應(yīng)盡快制定專門針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律，明確其地位和性質(zhì)，劃分政策性和商業(yè)性特征。以法律形式規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織體系、經(jīng)營(yíng)范圍、基金管理、率制定、賠款標(biāo)準(zhǔn)，合理配置農(nóng)民保險(xiǎn)權(quán)力，有效推進(jìn)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

（二）改革政府財(cái)政補(bǔ)貼制度

在2008年，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入規(guī)模達(dá)到世界第二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模居亞洲第一位。中央政府不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼金額由2007年的21.5億元，擴(kuò)大到2016年的150億元③。在我國(guó)，實(shí)行中央和地方共同補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度，根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大小，全國(guó)被劃分為不同的補(bǔ)貼區(qū)域，國(guó)家財(cái)政依照分類進(jìn)行差異化補(bǔ)貼。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)保障水平與補(bǔ)貼比例的聯(lián)動(dòng)，根據(jù)保障水平來改變補(bǔ)貼比例。購買保障水平較高產(chǎn)品的農(nóng)戶則其經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，應(yīng)當(dāng)給予較低的補(bǔ)貼；購買保障水平較低產(chǎn)品的農(nóng)戶則應(yīng)加大補(bǔ)貼力度。分層次補(bǔ)貼起到了合理分配補(bǔ)貼金的作用，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)了資金的有效利用，充分發(fā)揮了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用。

（三）改進(jìn)服務(wù)范圍及管理體系的

明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建再保險(xiǎn)體系在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的完善過程中起著至關(guān)重要的作用。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也可成立類似的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌安排。例如對(duì)費(fèi)率的制定、保險(xiǎn)費(fèi)的管理、補(bǔ)貼支出等宏觀事項(xiàng)，保障再保險(xiǎn)體系的實(shí)行。具體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)營(yíng)銷運(yùn)行則交由各保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)。要構(gòu)建完整的再保險(xiǎn)體系，除了成立全國(guó)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)之外，還要制定相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)可由財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)等政府部門聯(lián)合制定相關(guān)法律，對(duì)再保險(xiǎn)方式、再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體等作出規(guī)定。

（四）聯(lián)合農(nóng)險(xiǎn)與其他金融工具

我國(guó)耕地面積遼闊，截至2016年已達(dá)到20.25億畝，且農(nóng)作物種類豐富，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行需要大量資金支持。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金來源主要源于國(guó)家財(cái)政，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，亟須拓寬籌資渠道。我國(guó)政府將資本市場(chǎng)引入保險(xiǎn)市場(chǎng)，通過資本市場(chǎng)融資的便利性滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求。例如發(fā)行與農(nóng)險(xiǎn)有關(guān)的有價(jià)證券（例如美國(guó)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券），以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來的巨額損失。雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在覆蓋范圍有限的問題，但國(guó)家正在大力發(fā)展普惠金融，通過在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)建設(shè)金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、提供小額信貸等方式使低收入人群也可獲得金融服務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過相關(guān)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)如農(nóng)村商業(yè)銀行，有效推廣農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品。使保險(xiǎn)和信貸有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)扶貧進(jìn)程。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：美國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

②數(shù)據(jù)來源美：國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)。

③數(shù)據(jù)來源中：華人民共和國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

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編 輯 劉波

Review of American Agricultural Insurance Policy for Poverty

ZHENG Jun YAN Yao-ling
(Anhui University of Finance and Economics Bengbu 233030 China)

In the 1930s, the “Social Security Act” was issued by the U.S.government to build perfect reasonable poverty alleviation policy system.As the world’s biggest agricultural insurance market, agricultural insurance in this system plays an irreplaceable role.After a series of reforms, the U.S.agricultural insurance system formed a mature operation mechanism.As innovation policies for supporting agriculture, this mechanism has a wide range of coverage and various security plans, and it can guarantee the normal operation of agricultural insurance by means of two-way financial subsidy as the compensation for premium.The reinsurance mechanism and disaster aid not only guarantee the farmers’ income,but also promote the development of domestic agricultural economic success.Our country needs to learn the international experiences to perfect our agricultural insurance system so as to acclerate the development.It's of significance for our country's strategy of povery alleviation to learn more about the development of the U.S.anti-poverty system and analyze deeply its core contents.

U.S.; agricultural insurance; anti-poverty policy; institutional framework; successful experience

F323.89

A

10.14071/j.1008-8105(2017)06-0043-09

2017-05-22

鄭軍（1976-）男，博士，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授，保險(xiǎn)學(xué)系主任；閆耀靈（1996-）男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院本科生.